Седьмого ноября 2013 года на Филиппины обрушился чудовищный тайфун «Хайян». Он вызвал сильнейшие разрушения на большей части островов Лейте и Самар: миллионы жителей лишились крова и имущества, а десятки тысяч – жизни. По предварительным оценкам, финансовый ущерб от урагана составил несколько миллиардов долларов. К 11 ноября положение в провинциях Аклан, Капис, Себу, Илоило, Лейте, Палаван и Самар было объявлено национальной катастрофой, что позволило правительству использовать государственные средства для ликвидации последствий стихийного бедствия и восстановления регионов и ввести контроль цен на основные товары. Национальный совет по снижению рисков и ликвидации последствий катастроф взял на себя ответственность за координацию действий по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Масштабы катастрофы стали понятны из отчета правительства, подготовленного спустя десять дней после прихода тайфуна. Согласно представленным в отчете данным, 295 тыс. домов были разрушены полностью, 300 тыс. – частично; пострадало более 10 млн человек, из них 4 млн были эвакуированы и размещены в местах временного проживания, в том числе и в лагерях под открытым небом. В некоторых городах, например Таклобан, оказалось уничтожено 90 % инфраструктуры. По программе экстренного реагирования были мобилизованы около 24 тыс. человек, 1300 транспортных средств, 98 морских судов и 163 самолета; кроме того, было роздано 837 975 продуктовых наборов.

Прогнозы ученых крайне пессимистичны: подобные климатические катастрофы будут случаться все чаще. Но, к сожалению, в будущем правительствам придется сталкиваться не только с чрезвычайными ситуациями, вызванными климатическими изменениями: в условиях глобализации риски, с которыми сталкиваются страны, – от терроризма до устойчивых к лекарствам вирусов, вызывающих пандемии, – становятся многочисленнее и потенциально намного серьезнее, чем в прошлом. Для динамичного реагирования на них необходимы три элемента: комплексный подход к управлению рисками, всеобъемлющее государственное управление, подготовка и устойчивость на национальном уровне.

Рисунок 9. Структура интегрированного управления рисками

Правительствам приходится сталкиваться не только с ростом числа и тяжести чрезвычайных ситуаций. Сегодня управление рисками предполагает всестороннюю оценку влияния рисков на ситуацию в стране, поскольку проблемы в одной области могут привести к неожиданным последствиям в других. Для комплексного управления рисками создаются специальные ведомства, осваиваются новые методы повышения устойчивости и готовности страны к рискам – от сбора информации до распределения ресурсов в зоне бедствия.

Комплексный подход к управлению рисками помогает лучше понять сложную природу и взаимообусловленность разнородных рисков. Для решения сложных вопросов требуется мультидисциплинарный и межведомственный подход, а следовательно, необходимы формализованные процедуры по преодолению рисков, налаженные контакты и взаимодействие между министерствами и ведомствами. Перечень угроз, помимо традиционных, включает риски, связанные со здоровьем, общественными мероприятиями и даже экологией. Исследования, проведенные в Великобритании, выявили 80 типов событий, которые подходят под определение чрезвычайных ситуаций, и еще 40 находятся в стадии рассмотрения.

Управление рисками – активно меняющаяся сфера государственного управления, и в каждой стране она включает собственный перечень мер. Япония, к примеру, сосредоточила внимание практически исключительно на природных катаклизмах, в то время как Секретариат по защите граждан в чрезвычайных ситуациях Великобритании контролирует риски, связанные со здоровьем, геополитикой, общественными беспорядками, технологиями и экологией. Исключение обычно составляют экономические риски, которыми, как правило, управляют министерство финансов, центральный банк или казначейство.

Лучшее понимание рисков позволяет правительствам искать новые возможности борьбы с ними. Например, целостный взгляд на проблему ожирения и его долгосрочные последствия приводит правительство к решению ввести в школах уроки кулинарии и обучать врачей лечению заболеваний, связанных с избыточным весом.

Рисунок 10. Реестр национальных рисков Великобритании, 2013 год (за исключением риска террористических атак и иных злонамеренных действий)

Правительствам необходимо развивать эффективные, интегрированные функции по управлению рисками, обеспечивать координацию центральных, региональных и местных органов власти. Деятельность по предотвращению рисков не допускает ведомственной зашоренности: четкая система распределения полномочий должна обеспечивать признание авторитета любого подразделения, отвечающего за управление рисками, и гарантировать ему доступ ко всей необходимой информации. В некоторых странах, например в США и Швеции, различные отделы управления рисками объединяются в рамках одного ведомства.

Создание институциональных структур управления рисками означает, что и внутриправительственные и внешние источники предоставляют важный материал для последующего анализа и выявления потенциальных угроз, даже если они еще не вполне очевидны, и на этой основе разрабатывается и совершенствуется система оценки рисков.

Для успешного управления рисками крайне важны координация и сотрудничество различных органов государственной власти. В США за координацию взаимодействия с отдельными штатами и частными компаниями отвечает Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (FEMA), входящее в структуру Министерства внутренней безопасности. Совет внутренней безопасности США, являющийся подразделением Исполнительного управления президента, с тем же штатом сотрудников и по существу с тем же членством, что и Совет национальной безопасности, предоставляет рекомендации главе государства, который, в свою очередь, обеспечивает координацию на национальном уровне.

Координационный орган разрабатывает директивы по проведению оценки рисков для всего правительства. Так, Координационный центр национальной безопасности Сингапура, относящийся к Секретариату по координации национальной безопасности, работает в тесном сотрудничестве с министерствами и обеспечивает мониторинг широкого спектра угроз, в том числе в сфере морской безопасности и защиты инфраструктуры.

Оптимальным является использование единых стандартов – например, единых методов оповещения о результатах оценки рисков и общих планов по управлению чрезвычайными ситуациями. Между соответствующими министерствами и ведомствами должен быть установлен постоянный доверительный контакт, в том числе и на уровне ответственных лиц, налажен обмен информацией, позволяющий оперативно снимать возникающие вопросы. Центр передового опыта по вопросам национальной безопасности Сингапура проводит для местных и иностранных сотрудников служб национальной безопасности курсы, семинары и практикумы по обмену инновационными практиками и налаживанию профессиональных контактов.

Существуют три основных способа решить задачу построения системы комплексного управления рисками. Во-первых, путем объединения существующих ведомств; во-вторых, путем создания небольших влиятельных подразделений, непосредственно подчиняющихся главе правительства; в-третьих, функцию управления рисками может взять на себя одно из существующих министерств. Но даже в случае создания специального ведомства, для противодействия отдельным угрозам, и особенно во время кризиса, требуется координация на уровне министерств. В большинстве стран такая работа (организация консультаций и доклад руководству страны о результатах) ведется на высшем уровня власти: Кабинетом министров, как, например, в Нидерландах, или его подкомитетом, как в Японии, где в структуре Кабинета министров существует Центральный совет по управлению стихийными бедствиями. Однако в некоторых странах специальное подразделение в структуре Кабинета создается только в преддверии или во время чрезвычайной ситуации. Примерами являются Комитет по гражданским чрезвычайным происшествиям (известный как COBRA) Великобритании и Министерский комитет по управлению внутренними кризисами Сингапура, который ежеквартально проводит совещания Стратегического комитета, состоящего из высокопоставленных государственных служащих, посвященные координации планирования.

В некоторых странах правительства применяют интегральный подход к управлению рисками в отдельных сферах; чаще всего это государственная и общественная безопасность и управление чрезвычайными ситуациями. Так, после террористических актов 11 сентября 2001 года в США произошло слияние 22 независимых ведомств с образованием в 2002 году Министерства внутренней безопасности. Изначально его целью было противодействие внутренним угрозам, но после того как в 2003 году в состав министерства вошло Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, в сферу ответственности объединенного ведомства была включена задача оказания чрезвычайной помощи при стихийных бедствиях.

Существуют и другие убедительные примеры. Министерство общественной безопасности Канады было создано в 2003 году для координации усилий федеральных органов по защите граждан от преступности, стихийных бедствий и терроризма. Секретариат по чрезвычайным ситуациям в гражданской сфере Великобритании основное внимание уделяет подготовке и планированию мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями, в том числе сканированию горизонтов в поисках возможных рисков. В Японии Управление стихийными бедствиями Японии, подотчетное Кабинету министров, разрабатывает планы и координирует меры по борьбе со стихийными бедствиями. Координацией управления рисками в Нидерландах занимается Генеральный директорат по безопасности и общественному порядку, входящий в структуру Министерства внутренних дел, и Национальный кризисный центр.

Объединенные органы управления рисками существуют также в областях, не связанных с безопасностью. После банковского кризиса 2008–2009 годов роль такого органа принял на себя комитет ЕС по банковскому контролю. В США существует Федеральная программа по управлению рисками и авторизации, подотчетная Управлению по информации, которая обеспечивает совместную авторизацию и непрерывный мониторинг безопасности систем облачных вычислений, предназначенных для межведомственного использования.

В условиях кризиса правительства должны действовать быстро, и для принимаемых ими мер необходима четкая и понятная законодательная основа, а все меры быстрого реагирования должны опираться на законодательные и конституционные нормы. Системой нормативных правовых актов должны определяться полномочия и обязанности министерств, обстоятельства, при которых центральным и региональным органам власти могут быть предоставлены чрезвычайные полномочия, а также то, какие комитеты необходимо сформировать и каким процедурам необходимо следовать. Одновременно закрепляется ответственность за различные аспекты подготовки и устойчивости страны к рискам и за долгосрочные программы восстановления после чрезвычайных ситуаций.

Необходимо заранее определить, какие министерства и ведомства будут играть ведущую роль в тех или иных ситуациях, при тех или иных угрозах. Противодействие рискам для здоровья населения может находиться в компетенции Министерства здравоохранения или более специализированного ведомства – например, Центра контроля и профилактики заболеваний. Ответственность за последствия стихийных бедствий может быть возложена на Министерство по делам гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел, а также, возможно, на Министерство обороны и специализированные органы, например Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям в США.

Ответственность за ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций определенного уровня или определенной степени тяжести несут комитеты, предварительно сформированные в структуре центральных министерств и ведомств. Необходимо тщательно предусмотреть все детали работы таких комитетов, включая их состав, безопасность места заседаний, процедуры взаимодействия с различными ведомствами, отвечающими за конкретные вопросы (эвакуация, спасательные операции, общественный порядок).

Не все кризисные ситуации требуют координации на национальном уровне. Общий принцип гласит, что ответственность за принятие решений возлагается на соответствующие органы самого низкого уровня. Например, районам, пострадавшим от урагана, первыми оказывают помощь местные службы экстренного реагирования; к региональным или национальным властям обращаются только в том случае, если местные ведомства не могут справиться самостоятельно.

Необходимо разработать инструкции по взаимодействию с другими организациями и учреждениями, в том числе негосударственными. Среди них могут быть компании, предоставляющие услуги связи, транспортного сообщения, энерго– и водоснабжения, некоторые НКО и другие организации. В Японии, например, согласно законодательству около 50 государственных корпораций – в том числе Центральный банк Японии, представительство Красного Креста, коммунальные службы и телекоммуникационные компании – включаются в работу по ликвидации последствий стихийных бедствий наряду с министерствами и ведомствами.

В мире существует тенденция к расширению диапазона анализируемых рисков национальной безопасности за счет включения в их число угроз природного характера. Служба национальной безопасности Новой Зеландии сформулировала это так: «Стратегия национальной безопасности традиционно ориентирована на защиту государства от военной угрозы или политического насилия. Реакция на эти угрозы остается основной задачей правительства, однако в современных концепциях национальной безопасности к традиционным приоритетам добавляется управление социальными рисками и чрезвычайными ситуациями в гражданской сфере».

Сегодня правительства многих государств пересматривают и ужесточают подход к обеспечению готовности и устойчивости страны к чрезвычайным ситуациям. Всемирный экономический форум называет устойчивой страну, способную «адаптироваться к изменяющимся условиям; выдерживать внезапные потрясения и восстанавливать требуемое равновесие либо на прежнем уровне, либо на новом, сохраняя при этом непрерывность деятельности. Три признака устойчивости, перечисленные в этом определении, охватывают одновременно и способность к восстановлению, и умение адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам».

Предваряя планирование мер по снижению рисков, составляется единый перечень потенциальных угроз. Как правило, такое задание поручается специальному министерству или ведомству. Каждому риску присваиваются баллы, которые зависят от его вероятности и тяжести последствий; тем самым у руководства страны формируется целостное представление о возможных угрозах, а правительство получает возможность расставлять приоритеты при подготовке мер смягчения опасного воздействия.

Общая стратегия управления рисками также включает оценку региональных рисков, которая позволяет выявить ключевые риски, могущие иметь локальные последствия – например, наводнение или загрязнение воздуха. В Новой Зеландии идентификацией и оценкой региональных рисков занимаются региональные группы. А местные сообщества могут составлять списки рисков для своих населенных пунктов. В Великобритании, например, такие риски, главным образом возникающие непредумышленно, формируют реестры местных рисков.

Вероятность возникновения рисков меняется с течением времени: изменение климата увеличивает вероятность серьезных погодных катаклизмов, достижения медицины влияют на представление о вероятности пандемии, а геополитические события повышают или, наоборот, снижают вероятность рисков террористических актов. Следовательно, необходимо регулярно обновлять перечни рисков, расширяя возможности их идентификации и оценки. Это может потребовать дополнительных инвестиций – например, для привлечения технических экспертов.

Результаты оценки рисков принимаются во внимание при определении объемов государственных инвестиций в меры по пред отвращению и уменьшению рисков, минимизации негативных последствий и программы восстановления после чрезвычайных ситуаций. Страны, подверженные стихийным бедствиям, например землетрясениям, скорее всего будут вкладывать средства в подготовку и обучение, развивать системы коллективной устойчивости и мобилизации населения. В регионах высокого риска пандемий или террористических атак средства, вероятно, будут выделены на поддержку ключевой инфраструктуры и на обеспечение быстрой и эффективной помощи пострадавшим.

Для повышения устойчивости общества к рискам правительства все чаще взаимодействуют с местными сообществами. Роль местного населения крайне велика и в подготовке к стихийным бедствиям, и при ликвидации их последствий; поэтому власти активно поддерживают различные общественные организации, поощряют и стимулируют работу добровольцев.

Для взаимодействия с сообществами и определения их места в общей государственной стратегии управления рисками необходима соответствующая инфраструктура. Так, в Сингапуре контакты с сообществами осуществляются через Народную ассоциацию – крыло правящей партии. Народная ассоциация имеет представительства по всему Сингапуру. Она разрабатывает планы готовности к чрезвычайным ситуациям, создает необходимые структуры, проводит обучение, занимается повышением уровня информированности общественности, предоставляет команды экстренного реагирования и необходимые ресурсы во время чрезвычайных ситуаций. В подготовке к чрезвычайным ситуациям могут принимать участие и другие общественные организации (например, местные клубы).

Общественные группы по своей природе существуют довольно обособленно. Поэтому правительствам необходимо разрабатывать механизмы координации действий волонтерских групп, проводить их обучение. Хорошим примером является Австралийский форум волонтеров по управлению чрезвычайными ситуациями, который налаживает взаимодействие между группами волонтеров и национальным правительством Австралии, организует тренинги лидерства среди волонтеров. В США местные команды экстренного реагирования, состоящие из десяти человек, были интегрированы в официальную службу чрезвычайных ситуаций и работают вместе со штатными сотрудниками. Команды обучают навыкам поиска и спасения пострадавших, методам эвакуации, определения очередности помощи пострадавшим, основам тушения пожаров и сдерживания толпы.

Для управления ликвидацией последствий стихийных бедствий на национальном и региональном уровнях может потребоваться много человеческих ресурсов. В некоторых странах местные власти поддерживают на постоянной основе существование организованных групп добровольцев и привлекают их во время масштабных чрезвычайных ситуаций. Например, в Австралии в спасательных и восстановительных работах участвуют около 350 тыс. волонтеров, а в Японии бороться с наводнениями помогают около 1 млн человек.

Сохранность инфраструктуры и важнейших систем в случае серьезной катастрофы имеет огромное значение для поддержания стабильности в стране, эффективного функционирования общества и экономики.

К ключевым системам относятся энергетика, транспорт, связь и водоснабжение, а также банковские услуги и поставки продовольствия. Временное прекращение их функционирования вызовет проблемы, а долгосрочный сбой приведет к существенным потерям и усилит негативные последствия чрезвычайной ситуации.

Для обеспечения бесперебойного оказания услуг правительства должны в первую очередь провести инвентаризацию основных объектов сервисной инфраструктуры в частном и государственном секторах. После этого устанавливаются правила и стандарты, механизмы и материалы для строительства, которые сделают инфраструктуру более надежной и менее подверженной рискам. Анализ инфраструктуры также позволяет правительствам создать запас прочности там, где это необходимо.

Взаимодействие национальных и региональных властей с местными сообществами помогает привлечь дополнительные силы к борьбе с кризисными ситуациями; точно так же партнерство государства и общественности имеет важное значение для сохранения инфраструктуры услуг. Во многих странах значимые инфраструктурные объекты принадлежат частному сектору, в том числе иностранным корпорациям; государственные органы должны сотрудничать с ними, обмениваться передовым опытом и совместными усилиями обеспечивать устойчивость инфраструктуры. В Австралии, например, эту задачу решает Сеть обмена достоверной информацией для сохранения ключевой инфраструктуры, куда входят представители ведущих компаний и организаций, а также эксперты.

Одной лишь готовности правительств и уполномоченных организаций действовать в условиях масштабной чрезвычайной ситуации недостаточно – к возможным рискам должно быть подготовлено и население в целом. Государственным органам следует оповещать общественность о национальных и локальных рисках, используя разнообразные медиаканалы; однако объем и содержание информации должны зависеть от характера и вероятности предполагаемых угроз. Не вполне уместно проведение регулярных общественных кампаний в отношении таких рисков, как пандемии или терроризм, однако в экстренных случаях должна существовать возможность быстро организовать информационную кампанию.

В ряде стран устанавливаются специальные дни, посвященные распространению информации о предотвращении стихийных бедствий и повышению осведомленности населения. Так, в Японии в течение многих лет существовал День по уменьшению опасности стихийных бедствий; Национальный день по предупреждению и снижению опасности стихийных бедствий есть в Китае. ООН поддерживает ежегодный Международный день по защите в случае стихийных бедствий, проводимый в октябре.

Повышение осведомленности общественности о готовности к стихийным бедствиям идет и через образование. Информация о чрезвычайных ситуациях и управлении ими может быть введена в школьную программу; в результате дети начнут получать необходимую информацию прямо на уроках, а следом, опосредованно, и их родители. Например, в школах Австралии реализуется Программа подготовки к стихийным бедствиям. Она представляет собой информационный ресурс для учащихся и преподавателей по организации реагирования на чрезвычайные ситуации, включает планы уроков и поддержку интерактивных методов обучения; при этом результаты обучения интегрированы с ключевыми областями национальной образовательной программы.

Просвещение населения особенно важно в странах с большими сообществами новых иммигрантов или лиц, перемещающихся в поисках работы. У вновь прибывших может быть слабым или вовсе отсутствовать представление о национальных и региональных рисках; нередко они вообще не понимают, как действовать в случае чрезвычайной ситуации. Кроме того, из-за языковых барьеров возникают трудности при информировании таких сообществ; поэтому для них, возможно, потребуются специальные программы.

Регулярные тренинги и учения с участием всех соответствующих органов исполнительной власти и вовлеченных организаций будут способствовать развитию потенциала для борьбы со стихийными бедствиями. Их необходимо проводить достаточно часто, чтобы выработать единое понимание процессов и обязанностей и проверить работоспособность системы в критической ситуации. Тренинги должны быть межведомственными, и в процессе занятий следует рассматривать важнейшие риски, с которыми могут столкнуться национальные или региональные органы власти. Так, Министерство здравоохранения Сингапура регулярно проводит полномасштабные учения с большим количеством участников: в ходе одних учений имитировался инцидент в общественном транспорте, в другой раз отрабатывался план действий в случае крупного возгорания резервуара с нефтепродуктами. Во время учений по экстренному реагированию на террористическую угрозу были эвакуированы 18 000 сотрудников из десяти офисных зданий. Несколько учений провели Силы гражданской обороны Сингапура; в них участвовали жители микрорайонов, школы, предприятия и гостиницы.

В зависимости от типа чрезвычайной ситуации инициативу по проведению учений берут на себя различные министерства и ведомства. Например, органы здравоохранения разрабатывают планы по подготовке медицинского персонала для групп быстрого реагирования. Нередко к тренингам привлекаются и работники частного сектора. В отдельных случаях правительства разрабатывают планы международного сотрудничества по ликвидации стихийных бедствий, особенно в тех случаях, когда необходимо участие большого числа специалистов. Возможны даже совместные мероприятия и учения с привлечением разных стран с целью обеспечения слаженной работы служб экстренного реагирования.

Успех быстрого реагирования на чрезвычайную ситуацию обеспечивается целым рядом факторов. Соответствующие государственные органы обязаны незамедлительно начать действовать, должны быть запущены разработанные процедуры, объявлено о наступлении чрезвычайной ситуации, начата работа по выработке необходимых решений и координированию их реализации. В этот момент могут экстренно потребоваться специальные материально-технические средства и выделенные средства коммуникации, возникнет необходимость в создании специальных центров управления. Проведение спасательных и восстановительных работ является непростой задачей. С ней лучше справятся правительства, которые опираются на передовой опыт, ищут способы преодоления функциональных проблем, выявленных в ходе ликвидации более ранних чрезвычайных ситуаций. Например, в последние годы в ходе оценки эффективности реагирования была выявлена угроза возникновения проблем со связью между аварийно-спасательными службами из-за перегруженных мобильных сетей; на местах отсутствовало единое понимание оперативной ответственности. Таким образом, был сделан вывод о необходимости использования специальных линий связи и разработки четких инструкций для аварийно-спасательных служб.

Экстренное реагирование считается эффективным, если чрезвычайная ситуация не вызывает панику; при этом отсутствует информационный вакуум и население располагает достаточными сведениями, чтобы избежать распространения слухов. Необходима четкая, последовательная и своевременная связь с общественностью, чтобы граждане получали информацию о ситуации и о том, какие действия им необходимо предпринять.

Задача по оповещению населения осложняется в быстро меняющейся ситуации; тем не менее ее необходимо решать, поскольку неполная информация или ее нехватка могут привести к тяжелым последствиям – именно это произошло после аварии на ядерном реакторе «Фукусима» в Японии. В современном обществе у властей мало шансов скрыть информацию о чрезвычайной ситуации. Повсеместное проникновение социальных сетей, широкое использование Facebook и Twitter означают, что сведения становятся доступны широкой общественности в реальном времени. Поэтому для управления информацией государственным органам следует использовать возможности социальных медиа.

В большинстве чрезвычайных ситуаций требуется экстренная медицинская помощь и другие услуги по спасению жизни. Оперативное предоставление таких услуг является абсолютным приоритетом, а для выполнения этой задачи необходима координация действий с благотворительными организациями и другими структурами, также оказывающими экстренную помощь и поддержку.

Эффективность действий организаций, поддерживающих жизненно важную инфраструктуру и услуги, является ключом к успешной ликвидации чрезвычайных ситуаций. Транспортные, коммуникационные и энергетические предприятия должны делать все возможное во время и после кризиса, безвозмездно помогая уполномоченным органам власти.

Пострадавшая инфраструктура нуждается в неотложном восстановлении; для этого в стране должно быть достаточно строительных мощностей и специалистов, которые обязаны как можно скорее приступить к работе.

После землетрясения и цунами в Тохоку (Япония) большая часть транспортной и коммуникационной инфраструктуры была очень быстро восстановлена благодаря сотрудничеству правительства, военных ведомств и частных фирм.

Помимо инфраструктуры, в случае чрезвычайной ситуации необходимо обеспечить работоспособность и других систем: поставку продовольствия и медицинских товаров, оказание банковских и финансовых услуг. Поскольку в организации их работы нередко участвуют частные компании, государственные органы должны заключить необходимые контракты для обеспечения адекватного предоставления услуг в чрезвычайной ситуации. Примечательно, что больше внимания в таких случаях уделяется укреплению устойчивости системы, а не накоплению ресурсов, что было характерно для традиционного подхода.

В США службы по борьбе с чрезвычайными ситуациями задействовали частных поставщиков в работе служб экстренного реагирования. Отчасти это связано с опытом, полученным при ликвидации последствий урагана «Катрина», когда такие компании, как Walmart, благодаря своим логистическим ресурсам оказали неоценимую помощь в снабжении пострадавших регионов продуктами питания и другими предметами жизнеобеспечения.

В чрезвычайных ситуациях медицинские и сопутствующие услуги потребуются гораздо большему количеству людей, что следует учитывать властям при планировании действий в чрезвычайных ситуациях. Необходимо предусмотреть достаточное количество койкомест и помещений, организовать поставку медицинских препаратов (лекарств, плазмы) и подготовку кадров. Необходимо предусмотреть резервы на тот случай, если доступ к медицинским учреждениям будет перекрыт из-за чрезвычайной ситуации. Инициативу в разработке таких мер должно взять на себя министерство здравоохранения. Важное значение имеет правильное распределение квалифицированного персонала. В чрезвычайной ситуации одни сотрудники включаются в службы оперативного реагирования и оказывают помощь на месте катастрофы, в то время как другие направляются в специально развернутые медицинские пункты, куда будет поступать большинство пострадавших. Участие достаточного количества добровольцев уменьшит нагрузку медицинского персонала, который сможет сосредоточиться на серьезных случаях.

Помощь населению включает не только непосредственный уход за пострадавшими в чрезвычайной ситуации; к ней также относится предоставление ритуальных услуг в случае массовой гибели людей, что помогает избежать распространения заболеваний. Во многих ситуациях психологическая поддержка необходима не только пострадавшим, но и персоналу экстренных служб; посттравматический стресс испытывают как жертвы стихийного бедствия, так и люди, оказывающие им помощь.

Во время чрезвычайной ситуации населению должна быть гарантирована поставка воды и продуктов питания, предоставлены жилье и отопление. Органам власти следует организовать временные центры эвакуации в школьных помещениях, общественных центрах и гражданских объектах. Помимо жизненно важных услуг, люди смогут получать в этих центрах информацию и консультации.

Предметы первой необходимости могут требоваться в течение более или менее длительного срока, в зависимости от обстоятельств чрезвычайной ситуации. Например, после землетрясения и цунами в Тохоку, произошедших в 2011 году, сотни тысяч людей были эвакуированы из зоны вокруг АЭС «Фукусима». Два с половиной года спустя примерно 50 тыс. из них по-прежнему занимают временное жилье.

Выполнив эвакуацию пострадавших и обеспечив их основные жизненные потребности, правительству следует переключиться на помощь более уязвимым группам общества: детям и пожилым людям. В частности, может потребоваться выделение им временной финансовой помощи – например, в форме предоплаченных кредитных карт – для приобретения необходимых товаров и услуг.

В условиях чрезвычайных ситуаций крайне важна роль гражданского общества, в частности НКО и благотворительных организаций. Структуры гражданского общества оказывают экстренную помощь: поставляют продукты питания и пресную воду, помещения и одежду, предоставляют дополнительные услуги, например консультирование или содействие в поиске пропавших членов семьи. Группы волонтеров и организации, предоставляющие благотворительную помощь, нередко проводят самую заметную для общественности работу.

В последнее время существенно выросло участие частного сектора в начальном этапе развертывания системы экстренного реагирования. Корпорации могут предоставить свои каналы поставок, дистрибьюторские сети и логистические возможности для обеспечения пострадавших районов самым необходимым, например продуктами питания. Во многих странах, в частности в Финляндии и США, коммерческие компании входят в официальные службы экстренного реагирования.

Когда первые меры по ликвидации чрезвычайной ситуации предприняты и основная угроза миновала, начинается период восстановления. В случае масштабных стихийных бедствий – ураганов, тайфунов, землетрясений – стоимость восстановления может составить значительную долю национального дохода. Правительства, как правило, предпринимают ряд мер, позволяющих выдержать серьезную финансовую нагрузку. Прежде всего, власти рассчитывают, что ущерб, нанесенный предприятиям и гражданам, будет покрываться страховыми выплатами. В некоторых случаях, например для объектов в зонах риска наводнений, даже вводится обязательное страхование; этому, как правило, предшествуют консультации между правительством и частными страховыми компаниями по возможному размеру страхового покрытия, обсуждается финансовый вклад со стороны государства. Одновременно государства развивают механизмы страхования и перестрахования. В большинстве стран органы власти поощряют самостоятельность людей и организаций в принятии решений о страховании, снижении рисков и обеспечении сохранности имущества.

В тех случаях, когда частное страхование рисков невозможно, требуется государственная поддержка. Например, Комиссия по землетрясениям Новой Зеландии при поддержке государства обеспечивает страхование в регионах, где недоступны частные услуги. В сферу деятельности Комиссии, кроме того, входит управление Фондом стихийных бедствий, через который осуществляется финансирование исследований стихийных бедствий и путей снижения их воздействия, а также просветительской деятельности в этой области.

Помимо страхования, правительство может предоставить пострадавшим от стихийного бедствия прямую финансовую помощь. Она может заключаться в финансировании реконструкции жилищ и предприятий, проектов восстановления инфраструктуры – или даже в предоставлении кредитов с низкой процентной ставкой местным властям для возобновления нормального функционирования пострадавших районов. Часто государственную финансовую помощь дополняют пожертвования от благотворительных организаций или фондов – либо уже существующих, либо создаваемых специально для оказания помощи в чрезвычайной ситуации.

Если восстановление после стихийного бедствия обещает быть долгим, для координации и контроля этого процесса может потребоваться создание новых государственных органов.

Наконец, после масштабного бедствия национального, регионального или местного масштаба крайне важно провести анализ полученного опыта. Все заинтересованные стороны – государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации – должны совместно проанализировать осуществленные действия по ликвидации чрезвычайной ситуации. Необходим откровенный и тщательный разбор выполненных действий, дабы определить, что именно следует улучшить в будущем. Для этого может потребоваться создание специальных правительственных комитетов, наделенных полномочиями задавать вопросы третьим сторонам. Вслед за этим примеры удачного опыта следует включить в стратегию управления рисками.

1. Государственное управление и законодательные меры

a. Несет ли уполномоченное ведомство полную ответственность за внедрение национальной стратегии и функционирование систем национальной готовности и устойчивости?

b. Существуют ли официальные координационные структуры, необходимые для обеспечения взаимодействия между соответствующими государственными органами?

c. Является ли организационная модель достаточно гибкой для того, чтобы реагировать на внезапные события?

2. Оценка рисков

a. Существует ли единый скоординированный подход к общему процессу оценки рисков?

b. Присутствует ли в оценке рисков достаточный уровень детализации?

c. Имеет ли процесс оценки рисков прямую связь с процессом принятия решений и распределением ресурсов?

3. Международное сотрудничество

a. Является ли государство участником международного обмена информацией в рамках соответствующих платформ?

b. Планирует ли правительство сотрудничать с другими странами для мониторинга отдельных рисков?

c. Планирует ли правительство принимать участие в работе международных платформ для трансграничных действий?

4. Долгосрочные меры по снижению уязвимости к рискам

a. Существует ли структурированный процесс по определению национальных приоритетов для снижения уязвимости в долгосрочной перспективе?

b. Существует ли последовательная национальная стратегия с конкретными мерами по устранению или уменьшению основных рисков?

c. Существует ли всесторонний план снижения воздействия рисков на уязвимые области?

5. Защита ключевой инфраструктуры и жизненно важных услуг

a. Существует ли стратегия по защите инфраструктуры и созданы ли официальные институты управления ею?

b. Установило ли правительство четкие стандарты и нормы?

c. Созданы ли правительством механизмы и институты, поз воляющие ему сотрудничать с частным сектором?

d. Существуют ли механизмы обеспечения непрерывности бизнес-процессов, прежде всего для оказания жизненно важных услуг?

6. Обеспечение социальной устойчивости

a. Разработало ли правительство четкую стратегию по укреплению общества?

b. Стимулирует ли правительство создание организаций, инфраструктуры и специальных ресурсов, которые способствуют социальной сплоченности?

c. Стимулирует ли правительство создание культурных и психологических основ для социальной сплоченности?

d. Направлены ли действия правительства на поощрение и поддержку волонтерства?

7. Государственное образование

a. Существует ли курирующее ведомство с четко определенными полномочиями для разработки стратегии государственного образования?

b. Имеет ли стратегия широкий охват, используются ли различные платформы?

c. Реализуются ли в стратегии простые, действенные идеи, доступные для всех?

8. Создание потенциала реагирования на чрезвычайные ситуации

a. Существуют ли четко прописанные механизмы управления и ответственности для ликвидации чрезвычайных ситуаций?

b. Существует ли функциональное взаимодействие между службами экстренного реагирования?

c. Активно ли правительство в создании культуры доверия и взаимодействия между учреждениями?

d. Существует ли структурированная программа регулярных тренировочных занятий и учений?

e. Были ли предусмотрены четкие и надежные логистические меры?

f. Обеспечено ли взаимодействие с частным сектором и гражданским обществом/волонтерами?

9. Связи с общественностью

g. Существует ли курирующий орган исполнительной власти, отвечающий за стратегию коммуникации с обществом?

h. Инвестирует ли правительство в создание хорошо функционирующих коммуникативных платформ?

i. Существует ли ясная стратегия обеспечения связи в реальном времени при чрезвычайных ситуациях?

10. Оказание помощи населению

j. Разработаны ли правительством ясные механизмы и структуры управления оказанием помощи населению в чрезвычайных ситуациях?

k. Существуют ли понятные системы и механизмы оказания экстренной помощи населению?

l. Создало ли правительство потенциал для оказания помощи населению в среднесрочной перспективе?

Стремительные преобразования меняют картину глобальных рисков. Появились новые источники природных и техногенных угроз, новые социально-экономические тенденции, например концентрация населения в опасных географических зонах, возросла техническая интеграции и экономическая взаимозависимость; все это ведет к росту частоты чрезвычайных ситуаций и масштабов их разрушающего воздействия. Государствам необходимо готовиться к кризисным ситуациям, уметь защищаться, смягчать последствия и восстанавливаться после них. Этой цели служит интегрированный, централизованный, всеохватывающий подход к управлению рисками, который предполагает наличие центрального государственного ведомства, ответственного за целостное управление рисками, законодательных норм для всеохватывающего управления рисками, межправительственного комитета или процессов, объединяющих управление рисками и усилия по обеспечению устойчивости при чрезвычайных ситуациях.

Эффективный процесс управления рисками начинается с выявления и оценки национальных рисков (во всех сферах: социальной, экономической, экологической, инфраструктурной, управления, безопасности) с использованием надежных методов, позволяющих оценить потенциал, необходимый для предотвращения рисков и минимизации их последствий.

Для проведения оценки рисков и повышения готовности к ним государственным органам следует: стимулировать национальную устойчивость путем создания, поддержания и укрепления внутреннего потенциала с целью минимизировать последствия чрезвычайных ситуаций (за счет инвестиций в государственные программы, соответствующие приоритетным потребностям); обеспечить защиту ключевой инфраструктуры; укрепить устойчивость общества и непрерывность деловой активности; а также развивать государственное и частное партнерство для управления последствиями катаклизмов и для принятия решений о страховании от рисков.