Книга: Эффективное правительство для нового века
Назад: Глава 8 Вовлечение заинтересованных сторон
Дальше: Глава 10 Повышение устойчивости к рискам
Часть III
Устойчивый прогресс
Глава 9
Обеспечение устойчивого развития общества
Тысячелетиями правительства используют комбинацию правовых и социальных норм в качестве инструмента, регулирующего поведение граждан. Степень участия государства в жизни людей и представление о приемлемых пределах вмешательства государства в частную жизнь варьируются от страны к стране. Нередко эти позиции не совпадают.
В последнее время, однако, правительствам и населению все чаще удается приходить к консенсусу; в частности, приемлемым становится влияние государства в таких областях, как устойчивое общественное развитие и охрана окружающей среды, здравоохранение и обеспечение равенства. Более того, можно утверждать, что содействие устойчивому развитию общества – новая задача органов власти. Она может иметь широкий спектр способов решения, включающих политические меры и нормы регулирования, экспериментальный поиск и поддержку перспективных идей, формирование образцов поведения и создание новых возможностей (например, в сфере государственных закупок и внутренних правил). Основные области внимания государства: экологическая ответственность, равенство, содействие устойчивому экономическому развитию, а также построение умных, устойчиво развивающихся городов.
Экологическая ответственность
Экологические проблемы – антропогенные изменения климата, ухудшение состояния природных систем и истощение природных ресурсов – оказались в центре внимания общества в последние пять лет. Пока что правительства не слишком успешны в поисках совместных решений этих проблем, хотя и признают, что устойчивое развитие, связанное в том числе и с состоянием экологических и социальных систем, имеет важное значение для будущего процветания и благополучия.
Рассмотрим, к примеру, результаты исследования 2014 года, проведенного компанией GLOBE International и Грэнтемским исследовательским институтом по изменению климата при Лондонской школе экономики. По данным за 2013 год, 61 из 66 стран (ЕС рассматривался как единый субъект), на которые пришлось более 88 % мировых выбросов парниковых газов, в том числе США и Китай, «приняли законы, способствующие использованию местных, экологически чистых источников энергии», а 54 государства уже «законодательно закрепили повышение эффективности энергетического сектора».
Правительства могут принимать меры для обеспечения устойчивого развития и сохранения окружающей среды во многих областях. Энергоэффективность является одной из них. Повышение энергоэффективности жилых домов, предприятий, транспортных средств и всей транспортной системы имеет важное значение для решения взаимосвязанных проблем загрязнения окружающей среды, изменения климата, истощения месторождений углеводородов и энергетической безопасности.
Наибольшим потенциалом энергосбережения обладает сфера строительных технологий, так как на нее приходится около трети мирового потребления энергии и она является крупнейшим источником выбросов парниковых газов. В индустрии уже разработаны варианты решений, предполагающие модернизацию существующих зданий с улучшением изоляции, кондиционирования и освещения, введение жестких мер для повышения энергоэффективности и норм в отношении материалов, используемых при строительстве новых зданий, а также их конструкции и дизайна. Современные бытовые приборы, такие как холодильники, стиральные машины, плиты, потребляют гораздо меньше электроэнергии, чем те, которые были выпущены десять лет назад, и во многих странах на всех новых бытовых приборах указывается класс энергопотребления.
Политика энергоэффективности также предполагает, что люди должны осознанно относиться к личному потреблению энергии и быть готовыми изменить свое поведение – например, выключать лампы и приборы, когда они не используются. Правительства, со своей стороны, могут организовывать информационно-просветительские кампании, вводить меры стимулирования и экологические налоги.
Возобновляемые виды энергии – это та область, в которой вмешательство правительства может оказаться особенно значимым. Солнечная, ветряная, биомассовая и геотермальная энергетика характеризуется сниженным уровнем выброса углекислого газа и потенциально обладает низкой стоимостью производства электричества. Альтернативная энергетика стимулирует развитие технологий, создает рабочие места и дает конкурентные преимущества странам, являющимся лидерами в ее развитии. Государства вкладывают значительные средства в возобновляемые источники энергии. Общий объем инвестиций в альтернативные источники энергии и топливо в 2013 году составил 214 млрд долларов (эта цифра снизилась по сравнению с предыдущими годами благодаря резкому падению цен на солнечные энергетические системы).
Эксперименты с альтернативными низкоуглеродными видами топлива продолжаются – в частности, такое топливо может применяться для гибридных автомобилей и автомобилей, работающих на биодизельном двигателе. Кроме того, хотя и не столь активно, ведутся разработки по использованию водорода и сжатого воздуха. Электромобили скоро смогут конкурировать с традиционными автомобилями по такому важному параметру, как запас хода. Пока производителям удается решать не все проблемы, но благодаря низкому уровню шума, эмиссии и стоимости электроэнергии электромобили являются сравнительно недорогим решением для городских условий. Электродвигатели хорошо подходят для автофургонов, автобусов, такси и парка государственных машин, и власти поощряют их использование через системные государственные закупки.
Снижение объемов отходов, переработка, повторное использование и ремонт технических и бытовых предметов будут способствовать значительному снижению затрат, предотвращая бессмысленное истощение природных ресурсов и уменьшая загрязнение окружающей среды и выбросы парниковых газов. Использование отходов как вторичный ресурс открывает перед правительствами обширные возможности. В докладе по управлению отходами Программы ООН по охране окружающей среды подсчитано, что ежегодно во всем мире собирается 1,3 млрд тонн твердых отходов – и лишь четверть из них подвергается переработке. Мировой рынок отходов оценивается в 410 млрд долларов в год, и только в странах ЕС в переработке отходов заняты более 500 000 человек.
Еще одной острой проблемой для многих стран является дефицит пресной воды. По данным Доклада о развитии водных ресурсов в мире, подготовленном ООН в 2012 году, при текущих темпах роста населения, составляющих около 80 млн человек в год, потребность в пресной воде ежегодно растет на 64 млрд кубометров. В Европе 60 % городов с населением более чем 100 000 жителей используют запасы грунтовых вод быстрее, чем они пополнялись бы естественным образом. К счастью, существуют технологии эффективной фильтрации и повторного использования воды в зданиях и на территории муниципалитетов, но необходимым дополнением к техническим средствам должно стать стимулирование людей и компаний экономить воду.
Приверженность экологическому подходу должна подкрепляться и соответствующими финансовыми инструментами. Сочетание налогового режима и рыночных механизмов помогает воздействовать на мышление и поведение потребителей и продвигать «зеленые» инвестиции. Государственные расходы в областях, истощающих природные ресурсы, должны быть сведены к минимуму. Субсидирование, приводящее к искусственному снижению цен на товары, поощряет неэффективность, рост объема отходов и злоупотреблений. Международное энергетическое агентство (МЭА) подсчитало, что субсидии на ископаемое топливо в 2012 году составили 544 млрд долларов – повышение по сравнению с 523 млрд долларов годом ранее. Кроме того, субсидии создали барьеры для инвестиций в более устойчивые возобновляемые технологии, .
Создание возможностей, при которых организации и НПО начнут заниматься социальными вопросами (в частности, изменением климата), а также соответствующая подготовка и обучение крайне важны для обеспечения перехода к «зеленой», более устойчивой экономике. Правительства могут сами подать пример серьезности намерений, нанимая на работу экологически ориентированных сотрудников. Создание надежной законодательной базы приводит к сокращению случаев неэкологического поведения и снижению бизнес-рисков, что будет иметь положительные последствия для инвесторов.
Экологическая ответственность имеет гораздо больше положительных аспектов, чем принято считать. Уменьшение антропогенного влияния на климат приводит к значительной экономии, а в некоторых случаях даже к увеличению доходов. Снижение спроса на топливо за счет повышения энергоэффективности зданий, включая системы отопления и кондиционирования воздуха, промышленных предприятий и транспортных систем ведет к снижению затрат как частных лиц, так и государств.
В крупной нефтегазодобывающей стране сокращение спроса на энергию помогает сохранить ограниченные ресурсы для будущих поколений, способствует диверсификации экономики за счет уменьшения зависимости от добычи углеводородов. В то же время стимулирование инвестиций в возобновляемые источники энергии приводит к улучшению здоровья населения, повышению энергетической безопасности и уровня занятости и к экономическому росту.
Многие страны используют «цену на углерод» (повышенную цену за топливо, электроэнергию и промышленную деятельность, основанные на углероде) для стимулирования более экологичного ведения бизнеса, в частности в форме углеродного налога – фиксированной суммы за тонну углерода, выбрасываемого в атмосферу промышленными компаниями. Австралия стала первой страной, отменившей углеродный налог (в июле 2014 года). Альтернативой тарифным методам регулирования может стать система торговли квотами на выбросы углерода, при которой государства добровольно устанавливают лимит выброса в качестве экологической цели, а квоты на выбор торгуются на рынке по коммерческим ценам.
Минимизация использования водных ресурсов позволяет значительно сократить бюджетные расходы стран, вынужденных инвестировать в дорогостоящие опреснительные установки. Отходы, на сбор которых тратится значительная доля бюджетов большинства органов местного самоуправления, могут генерировать и доходы за счет повторного использования и переработки. Так, Бразилия является мировым лидером в утилизации использованной металлической тары из-под напитков. В 2012 году в стране было переработано около 267 000 тонн (или 19,8 млрд штук) алюминиевых банок, то есть почти 98 % от общего количества; это принесло бразильской экономике 270 млн долларов.
Разумеется, ответственный подход к защите окружающей среды весьма важен и для здоровья населения. «Зеленые», более эффективные системы общественного транспорта меньше загрязняют окружающую среду и позволяют разгрузить уличное движение, что приводит к улучшению состояния здоровья граждан и повышению их работоспособности. Подобные меры направлены на создание более благоприятной для проживания городской среды, стимулирующей творческие способности жителей и способствующей повышению их благосостояния.
Преобразования в действии: примеры«Законодателем моды» в экологической политике и родиной принципа «загрязнитель платит» является Швеция. Стандарты энергоэффективности, введенные в этой стране в 1975 году, сегодня применяются во всем мире. В 2009 году шведское правительство сообщило о намерении ежегодно в период с 2010 по 2020 год инвестировать 27,3 млн евро (39 млн долларов) в мероприятия по повышению энергоэффективности.В Германии регулирование в области охраны окружающей среды, утилизации и переработки отходов постоянно ужесточается, что заставляет предприятия рационально подходить к использованию энергии и ресурсов. Инвестиции в самые современные перерабатывающие предприятия и в общественный транспорт – наряду со строгими нормативными требованиями – привели к повышению уровня утилизации бытовых отходов и способствовали росту экологической ответственности населения. В Италии стратегии содействия корпоративной социальной ответственности (КСО) нашли отражение в «зеленой» политике государственных закупок, реализуемой во всех тендерах.ЕС ранее других регионов мира установил цену на углерод и механизмы ограничения выбросов парниковых газов. Схема торговли выбросами в ЕС, которую стали применять в 2005 году, охватывает около 11 000 электростанций и промышленных предприятий в тридцати странах, чьи выбросы составляют почти 50 % общеевропейских.Множество мер по защите окружающей среды ввел Китай. В 2007 году Пекин принял директивы ЕС, которые запрещают использование опасных веществ и регулируют утилизацию бытовой техники и электроники; это позволило Китаю выйти на рынок ЕС (500 миллионам потребителей). А в 2008 году в Поднебесной был введен запрет на ультратонкие полиэтиленовые пакеты. Хотя не все сочли эту меру разумной, она позволила сохранить 1,6 млн тонн нефти в течение года после введения и привела к закрытию крупнейшего производителя пластиковых пакетов в стране. Двенадцатый пятилетний план Китая (2011–2015 годы) содержит ряд передовых мер по улучшению экологической политики. Они устанавливают новый уровень углеродоемкости (т. е. разрешенных выбросов на единицу ВВП), предписывают более широкое использование возобновляемых источников энергии (главным образом гидроэнергии и атомной энергии), увеличение лесного фонда и ужесточение законодательных мер борьбы с основными химическими загрязнителями атмосферного воздуха, в том числе оксидами азота и аммиака. В частности, в планах Китая – достичь мощности ветряных установок, равной 100 гигаватт, к 2015 году и 1000 гигаватт – к 2050 году.
Преобразования в действии: переработка отходов и производство компоста в АвстрииАвстрия – страна с одним из самых высоких в мире (около 70 %) показателей переработки твердых бытовых отходов и производства компоста. Этого удалось достичь за счет компромиссной политики принуждения и убеждения. Федеральное министерство вводит систему управления отходами, а муниципалитеты контролируют каждодневные операции. Ряд политических инициатив позволил создать следующие стимулы для граждан и бизнеса:Финансовый стимул: В 1989 году Австрия ввела налог на размещение отходов на свалках. Сумма платежа постоянно увеличивалась и в 2006 году достигла 87 евро (126 долларов) за тонну отходов, что являлось в то время одной из самых высоких ставок в мире. Вырученные средства направлялись на финансирование рекультивации загрязненных земель.Законодательный стимул: С 2004 года в стране введен строгий законодательный запрет на свалку отходов, которые не прошли процесс утилизации путем сжигания или механико-биологической обработки. Это создало стимулы для разработки альтернативных способов утилизации, например производства топлива из твердых отходов (RDF), а австрийские предприятия вышли в мировые лидеры в области технологий утилизации и переработки отходов.Ответственность производителя: Австрия потребовала от производственных предприятий переработать всю использованную упаковку, накопленную с 1993 года. Ответственность за реализацию этого требования взяла на себя созданная по инициативе частного сектора компания Altstof Recycling Austria (АРА), финансируемая полностью за счет промышленности.В стране насчитывается более 40 мусоросжигательных заводов. С начала 1980-х годов домохозяйства были обязаны сортировать отходы; впоследствии законодательство было изменено и стало включать компостирование отходов. Компании, насчитывающие более 100 сотрудников, должны назначить специально обученного «ответственного по отходам».
◊ Информационные кампании: ужесточение законодательства идет рука об руку с проведением различных кампаний, направленных на развитие у населения сознательного отношения к сортировке и сбору мусора. Например, Венская стратегическая группа по пред отвращению накопления отходов потратила около 5 млн евро (7,2 млн долларов) на образовательные и информационные программы и продвижение популярности продуктов многоразового использования (по сравнению с одноразовыми продуктами). Другим примером является Сервисный центр повторного использования и ремонта в Вене. Центр, который занимается ремонтом и восстановлением электрических приборов, привлек широкое внимание международной общественности.
Равенство на повестке дня
Устойчивое общественное развитие (это понятие включает в себя равноправие, права человека, социальную справедливость и социальную ответственность) зависит в том числе от экологии в месте проживания. Некоторые аспекты устойчивого развития стали привлекать внимание граждан и правительственных организаций сравнительно недавно, другие существуют уже давно, но по-прежнему остаются предметом разногласий.
Слово «дискриминация» происходит от латинского discrimire, что переводится как «отделять» или «различать». Дискриминация существует во всех обществах и означает некоторую форму отчуждения или отторжения – касается ли это доступа к образованию, рабочим местам или общественным услугам, – и приводит к очевидным последствиям для благополучия и социального положения людей.
По инициативе ООН многие страны приняли законы о предотвращении дискриминации. В 1995 году, например, финансируемая правительством США Комиссия «стеклянного потолка» рекомендовала так называемую позитивную дискриминацию при найме на работу – создание преимуществ для определенных групп населения исходя из гендерной и расовой принадлежности. Тем не менее правительства все еще не готовы менять законодательные нормы в ряде вопросов, касающихся социального равенства, полагаясь на рыночный механизм саморегулирования.
Но некоторый прогресс в этой сфере, все же наблюдается. Например, в США женщины составляют более 50 % сотрудников уровня менеджера или специалиста. И все же еще предстоит решить немало проблем. В частности, по-прежнему существуют лишь немногочисленные примеры назначения женщин на высшие руководящие должности в крупных корпорациях, несмотря на то что доля женщин среди сотрудников растет.
Отсутствие позитивной динамики в решении проблемы гендерного равенства подтолкнуло правительства ряда стран принимать законодательные меры в областях, где предпочтительной стратегией считался принцип саморегулирования. В Европе первопроходцем стала Норвегия, которая в 2006 году ввела квоту в 40 % для женщин в советах директоров открытых акционерных компаний. Ее примеру последовала Германия, где в советах директоров публичных акционерных компаний должно быть 30 % женщин к 2016 году, а также Бельгия, Франция, Италия, Нидерланды и Испания. В другой части света Япония заявила о намерении увеличить число женщин на руководящих должностях по крайней мере до 30 % к 2020 году.
В последнее десятилетие несколько стран приняли законы о запрете дискриминации на рабочем месте, например Закон о равенстве в Великобритании. Быстрых успехов удалось достичь в реализации законодательства, запрещающего дискриминацию по инвалидности и возрасту. Половое и расовое равенство включено в правовые нормы почти всех стран, в то время как другие основания для дискриминации, такие как социальное происхождение и политические убеждения, часто не учитываются законодателями.
В ряде стран Европы отдельные антидискриминационные законы заменены единым Законом о равенстве и запрете дискриминации, а определения дискриминации и положение о бремени доказывания вины приведены в соответствие с директивами ЕС. Малайзия закрепила в конституции запрет на дискриминацию по половому признаку. В 2008 году Южная Корея объявила дискриминацию по возрасту вне закона.
Меры, направленные на поддержку семьи, программы по обучению пожилых работников и квоты для женщин на руководящих должностях дополняют действующее законодательство. Тем не менее в третьем Глобальном докладе о дискриминации Международная организация труда (МОТ) предупреждает, что формального наличия законов, институтов и специальных мер недостаточно для предотвращения дискриминации на рабочем месте; задача состоит в том, чтобы заставить их эффективно функционировать.
Многие государственные институты и контролирующие органы сталкиваются с серьезными финансовыми ограничениями. МОТ также сообщает, что особенно пострадали от глобального экономического спада трудящиеся мигранты из-за неравенства возможностей в сфере занятости и свободы передвижения, вследствие усиления ксенофобии и насилия, а также из-за ухудшения условий труда.
Даже в тех странах, где существуют законы по предотвращению расовой, этнической и кастовой дискриминации, а также неравенства по языковому и религиозному признаку, остаются серьезные и требующие безотлагательного решения проблемы. По-прежнему сохраняется гендерная дискриминация: не везде женщины наделены равными правами с мужчинами, часто им недоступны образование и профессиональная деятельность. Широко распространенным явлением является дискриминация инвалидов, наиболее очевидно это на бытовом уровне: многие здания и сооружения не приспособлены для людей с ограниченными возможностями, им недоступны отдельные услуги.
Помимо искоренения присущей обществу несправедливости, связанной с дискриминацией, закрепленные законодательно нормы равенства имеют и другие преимущества. Равенство в сфере занятости и законодательные запреты дискриминации означают, что перед организациями открывается возможность более широкого выбора сотрудников из людей креативных, обладающих обширным опытом и разнообразными идеями.
Существует связь между уменьшением дискриминации и улучшением результатов деятельности как на уровне организаций, так и на национальном уровне. Сотрудники, не испытывающие дискриминации, могут сосредоточиться на работе, что приводит к росту производительности. Благоприятные условия труда приводят к уменьшению прогулов, повышению лояльности и снижению текучести кадров. В условиях взаимного уважения сотрудники работают как единая команда. Предприятия и учреждения, которые претворяют в жизнь политику равенства, как правило, имеют хорошую репутацию, не запятнанную жалобами на нарушения прав человека и судебными разбирательствами.
По данным исследования ОЭСР – «Дети и боссы: сочетание семейной и трудовой жизни», трудовые отношения, оставляющие достаточно времени для семьи, и соблюдение гендерного равенства при найме и управлении персоналом улучшают производительность и экономическую эффективность труда.
Политические решения, которые стимулируют занятость женщин, помогают бороться с потенциальными негативными последствиями снижения рождаемости и старения населения. Еще один доклад ОЭСР «Пол и устойчивое развитие: Максимизация экономической, социальной и экологической роли женщины» показывает, что повышение роли и активности женщины в мире несет потенциал экономического роста, снижения уровня бедности, увеличения благосостояния общества и способствует стабильному развитию во всех странах.
Существует также вероятность того, что в обществах, основанных на равенстве, качество жизни будет выше. В книге «Уровень духа» британские эпидемиологи Ричард Уилкинсон и Кейт Пиккетт привели доказательства в поддержку своего утверждения о том, что почти все социальные проблемы, от плохого здоровья до насилия и неграмотности, связаны не с тем, насколько богато общество, а с тем, насколько в нем распространено равенство. «Известно, что социальные проблемы и проблемы здравоохранения сильны среди менее зажиточных слоев любого общества, но теперь мы знаем, что общее бремя этих проблем гораздо тяжелее в обществах с высоким уровнем неравенства», – пишут Уилкинсон и Пиккетт.
Антидискриминационное законодательство занимает центральное место в любой эффективной стратегии, направленной на борьбу с дискриминацией. Оно существует во многих формах – от общегосударственных законов до дополнений в трудовой кодекс, запрещающих дискриминацию на рабочем месте.
В правительстве за широкомасштабные изменения, связанные с введением закона о равенстве, отвечает определенный департамент или его подразделения. В Великобритании, например, правительственное Ведомство по вопросам равноправия относится к Министерству культуры, СМИ и спорта, но при разработке антидискриминационной стратегии, в том числе Закона о равенстве 2010 года, взаимодействует со всеми министерствами.
Несмотря на широкое признание преимуществ равенства, нередки случаи, когда законы на практике не соблюдаются. Исследования показывают, что работодатели, даже имеющие самые благие намерения, опасаются принимать меры по борьбе с дискриминацией, поскольку боятся ошибиться или показаться неквалифицированными и некомпетентными. Правильный подход чаще встречается в крупных организациях. Что касается малых предприятий, им необходимы соответствующие консультации и обучение, которые могут обеспечить государственные ведомства и НПО.
Правительства, намеренные бороться с неравенством, должны доносить соответствующую информацию до работодателей, организаций частного и государственного секторов и граждан. Правительственные ведомства не всегда полно информируют людей об их правах в сфере трудового законодательства. НПО, такие как, например, Бюро консультации населения в Великобритании, часто восполняют этот пробел, предоставляя независимые консультации и оказывая необходимое содействие. Их существование обеспечивается финансовой поддержкой как со стороны государства, так и со стороны добровольных жертвователей.
Поддержание экономической устойчивости
Действия правительств по сохранению окружающей среды и созданию равных возможностей для всех граждан являются крайне важными факторами устойчивого развития общества. Еще одной составляющей является устойчивое развитие экономики. Как государство может стимулировать устойчивое развитие в экономике? Некоторые страны обладают большими ресурсами, чем другие. Как можно их использовать наиболее оптимально?
Термин «Фонд национального благосостояния» появился сравнительно недавно; он был предложен Эндрю Розановым в статье «Кто обладает богатством народов?», вышедшей в Central Banking Journal в 2005 году. Сама концепция, однако, не нова. Фонды, создаваемые государствами для управления национальным богатством и поддержания долгосрочной финансовой безопасности, впервые появились в 1950-х годах. В 1953 году, например, инвестиционное ведомство Кувейта создало Фонд национального благосостояния, распоряжающийся нефтяными доходами. Тихоокеанское государство Кирибати основало в 1956 году Стабилизационный фонд, финансируемый из средств, полученных от экспорта фосфатов.
Фонды благосостояния могут использоваться для достижения иных стратегических целей, нежели управление благосостоянием, – например, для получения более высокой доходности. Они могут выполнять функции фондов развития, то есть тратить зарабатываемые средства на финансирование развития национальной инфраструктуры. Инвестиции в иностранные активы помогают приобретать сырье, технические ноу-хау и получать доступ к иностранным рынкам. Фонды помогают решать и политические задачи: например, в рамках политики государственного протекционизма средства могут инвестироваться только в отечественные активы.
Фонды различаются по типам и назначению. Средства фондов национального благосостояния могут размещаться в самые разные активы, в том числе в акции, облигации, драгоценные металлы, частные акционерные компании и хедж-фонды, а также в недвижимость. Суверенные фонды формируются из доходов от экспорта сырьевых товаров (нефти и газа) или за счет средств из несырьевых источников за счет передачи части активов официальных валютных резервов, выделения средств из государственных бюджетов и из доходов от приватизации.
Несырьевые суверенные фонды благосостояния становятся для правительств все более популярным способом размещения временно избыточных валютных средств, бюджетных ассигнований при профиците бюджета и поступлений от приватизации. Идея финансирования фондов за счет прибыли или активов, не связанных с торговлей сырьевыми товарами, уже была опробована. В 1970-е годы правительство Сингапура создало Temasek Holdings, один из первых и крупнейших несырьевых фондов благосостояния.
В настоящее время в мире насчитывается около 23 несырьевых фондов примерно из 74 фондов национального благосостояния (рис. 8). К концу 2011 года активы несырьевых инвестиционных фондов составили в общей сложности 2,1 трлн долларов (по сравнению с менее чем 250 млрд долларов в 2000 году). Учитывая, что большое активное сальдо по текущим счетам, вероятно, сохранится в странах Восточной Азии на протяжении большей части предстоящего десятилетия, фонды этого типа, скорее всего, продолжат быстро расти.
Через несырьевые фонды правительства могут превращать излишки иностранной валюты и бюджетный профицит в различные классы активов, которые предлагают более долгосрочные прибыли и диверсификацию, чем традиционные инвестиции с низким уровнем риска, такие как казначейские облигации США. Эти инвестиции могут включать в себя акции, облигации, недвижимость и деривативы.
Накопление капитала для несырьевых фондов часто связано с негибкостью валютного режима и валютными интервенциями центробанков. Доход фондов от инвестиций помогает компенсировать расходы, сопряженные со стерилизацией денежной массы, связанной с притоком иностранной валюты.
Рисунок 8. Растущая популярность фондов национального благосостояния (количество фондов)
Источник: Институт Фондов национального благосостояния (EIU)
Правительства часто принимают решения создать несырьевые фонды после накопления более чем достаточных запасов иностранных активов или для аккумулирования высоких налоговых доходов. Вопрос о том, что понимается под «достаточными», является спорным, но валютные резервы, которые могут поддерживать трехмесячный импорт и покрыть все внешние краткосрочные долговые обязательства, обычно считаются достаточными.
Возможность создания Фонда национального благосостояния зачастую также оценивается на основе платежей по внешнему долгу или способности центробанка страны управлять им в долгосрочной перспективе. Как правило, фонды должны создаваться в условиях стабильного роста резервов и при наличии четких целей повышения доходности этих активов или их роста.
При создании несырьевого фонда правительству следует принять решение о том, какие институциональные механизмы должны соответствовать его целям. Задачи несырьевого фонда в основном связаны с повышением доходности зарубежных активов или ростом пенсионных активов.
Фонды национального благосостояния, сформированные с участием пенсионных накоплений граждан, с учетом их относительно ясной инвестиционной перспективы, как правило, имеют более четкие границы операционных рисков, чем фонды, ориентированные на рост доходности. Несырьевые фонды обычно уделяют меньше внимания бюджетной стабилизации, чем сырьевые, так как они менее ориентированы на типичные циклы бума и спада. Фонды этого типа пытаются избегать любых действий, которые могли бы привести к росту реального обменного курса и подорвать экспорт, тем самым истощив источники капитала для фондов.
Несырьевые и сырьевые фонды могут создаваться как самостоятельные юридические лица, внутри центробанка либо министерства финансов. Какова бы ни была структура руководства фонда, операционное управление должно быть независимым, с четко определенными целями и полномочиями.
Создание фонда национального благосостояния в рамках другой организации или учреждения перераспределяет финансовые полномочия и влияния в пользу определенных лиц или групп внутри правительства. Закулисная борьба за власть может негативно отразиться на деятельности фонда. Функциональная независимость от лиц, контролирующих фонд, является важным условием, поскольку политическое вмешательство – реальное или мнимое – может подорвать инвестиционные цели фонда. Правила и положения, регулирующие финансирование фонда, изъятие капиталов и инвестиционные операции, должны быть правильно и четко определены в соответствии с целями фонда.
Все более популярным в управлении несырьевыми фондами становится использование профессиональных менеджеров. Решение китайской инвестиционной корпорации China Investment Corporation о покупке доли в Blackstone Group, одном из крупнейших в мире фондов прямых инвестиций, частично связано с желанием заполучить специалистов по инвестициям.
Фонд должен быть прозрачным, чтобы получить легитимность в глазах граждан, которые хотят знать, куда вкладываются их деньги, – особенно после потерь во время мирового финансового кризиса.
Неудивительно, что страны, которые извлекли выгоду из быстрого развития экспорта и накопили огромные валютные резервы, например Китай, Гонконг, Сингапур и Южная Корея, создали большие несырьевые национальные фонды. В то время как крупнейшие фонды по-прежнему формируются за счет экспорта нефти, самую большую стоимость имеют активы национального фонда Китая (все они являются несырьевыми).
Преобразования в действии: фонд национального благосостояния БразилииБразилия основала свой первый фонд национального благосостояния, Fundo Soberano do Brasil (FSB), в конце 2008 года. Управление фондом осуществляет Министерство финансов, при этом в его правление – Совещательный совет FSB, который определяет цели и инвестиционные принципы работы, – входят министр планирования и председатель центрального банка Бразилии (Banco Central do Brasil).Несмотря на наличие у страны значительных валютных резервов (368 млрд долларов в сентябре 2013 года), наполнение фонда осуществлялось за счет выпуска гособлигаций внутреннего обращения. Этот внутренний канал финансирования был создан, чтобы FSB мог функционировать в качестве инструмента для накопления избыточных доходов бюджета при достижении целевых годовых значений.По мировым стандартам фонд небольшой (его рыночная капитализация составила в 2012 году всего 11,3 млрд долларов) и относительно прозрачный – он публикует квартальные отчеты о своей деятельности. В целом бразильский фонд имеет мало общего с азиатскими несырьевыми «хранилищами». Целями FSB являются стимулирование инвестиций в Бразилии, накопление государственных сбережений, выравнивание экономического цикла и содействие стратегическим проектам внутри страны и за рубежом.На сегодняшний день фонд в значительной степени используется для инвестирования в местные ценные бумаги и увеличения интервенций центрального банка, необходимых для компенсации роста курса реала, путем продажи национальной валюты за доллары США. Теоретически FSB позволяет Министерству финансов, действуя на валютных рынках, меньше зависеть от центрального банка. Однако уровень функциональной независимости от политического влияния остается неясным. В конце 2010 года президент и министр финансов сообщили, что FSB получил разрешение приобретать доллары США. Тем не менее на практике такие меры могут не иметь решающего значения, если учесть относительно небольшой объем капитала, находящийся в распоряжении FSB.
Умные города и города устойчивого развития
Одной из областей, где правительства могут оказывать большое влияние на устойчивость общественного развития и жизнь людей в будущем, является проектирование, развитие и рост городов. Города следует рассматривать как механизмы развития и социального прогресса. При эффективном управлении они могут стать важным инструментом в обеспечении устойчивости развития социальных систем.
Темпы урбанизации растут, и правительствам предстоит управлять ею умело и рационально. Статистика ужасающа: в 1950-е годы единственным городом, население которого превышало 10 млн человек, был Нью-Йорк. В 2007 году городское население переступило порог в 3,3 млрд человек. Впервые более половины населения Земли оказались жителями городских центров. В 2012 году ежедневно более 180 000 человек переезжали в города. Каждую секунду городское население увеличивается на два человека. К 2015 году, по оценкам ООН, число мегаполисов вырастет до 22. К 2050 году около 70 % населения Земли – 6,4 млрд человек – будут городскими жителями. Не менее впечатляющие цифры связаны и с развитием городов. Ожидается, что в Индии в ближайшие два десятилетия из деревни в город будут переезжать 30 человек в минуту. Понадобятся 500 новых городов, чтобы разместить этот поток переселенцев. В Китае десятки миллионов человек перебрались в города в поисках лучшей жизни, что поощрялось правительством. Согласно некоторым исследованиям, в Поднебесной за первую декаду нашего тысячелетия исчезли 900 тыс. деревень, при этом количество сельских жителей сократилось с 3,6 млн в 2000 году до 2,7 млн в 2010 году.
Резкий всплеск урбанизации и рост городского населения имеют ряд важных последствий. Значительно возрастает нагрузка на инфраструктуру существующих городов; эту тенденцию приходится учитывать и при планировании и проектировании новых городов. К тому же рост городского населения приводит к таким глобальным последствиям, как нехватка ресурсов и изменения климата. Например, в Индии только 74 % городских домохозяйств имеют водопровод; при этом ни в одном городе (по состоянию на декабрь 2013 года) не обеспечена круглосуточная и ежедневная подача пресной воды. Чаще всего подача воды ограничена 4–5 часами в день, .
Около 80 % мировых выбросов углерода приходится на города, при этом города потребляют 75 % вырабатываемой энергии.
Существующая городская инфраструктура, будь то вода, энергетика, транспорт, жилье или другие городские службы, потребует значительных финансовых вложений и инновационной модернизации. В связи с ростом существующих городов и строительством новых необходимы стратегии устойчивого развития, помогающие решить проблему увеличения выбросов парниковых газов и повышения спроса на ресурсы. Экономическое неравенство между городскими и сельскими районами будет увеличиваться, и потребуются политические меры, чтобы избежать несправедливого распределения экономических благ.
Многие города весьма серьезно относятся к реализации концепции умных городов, формируя программы устойчивого развития. Собственные программы устойчивого развития разработали Нью-Йорк, Копенгаген и Роттердам; они охватывают все аспекты городской жизни, включая эффективное строительство, рациональную транспортную систему, поставку более экологически чистой энергии, доступные и ориентированные на граждан информационные услуги и управление отходами. Определены количественные целевые показатели, уровень которых регулярно контролируется. Например, PlaNYC – план Нью-Йорка по устойчивому развитию и созданию пригодной для жизни среды – имеет конкретные показатели в таких сферах, как жилье, парки, транспорт, энергетика, отходы и изменения климата.
Преобразования в действии: МасдарУчрежденная правительством Абу-Даби компания Mubadala Development Company строит город Масдар. Масдар задуман как эталон города, использующего возобновляемые источники энергии, экологически чистые технологии, а также как яркий пример устойчивого городского развития. В дизайне предусмотрено шесть технологических систем городской инфраструктуры: умные здания/умные электросети, экологически чистая схема снабжения, транспорт, тепловая энергия, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) и энергоэффективное освещение.Ориентация на устойчивое развитие является частью планирования и развития города в целом; она включает в себя такие цели, как сокращение потребления воды и энергии, использование экологичных продуктов и многофункциональных экологических зданий, создание благоприятной для пешеходов среды с передовой экологически чистой транспортной системой, а также применение новейших технологий и методов, использующихся в городском планировании, архитектуре, дизайне, строительстве и эксплуатации. Город выступает как «открытая платформа и испытательный полигон для технологий, важных для развития и успешного существования городов».Помимо других проектов в Масдаре в марте 2013 года была сдана в эксплуатацию электростанция на солнечных установках концентрирующего типа «Shams 1» стоимостью 600 млн долларов – крупнейший проект по возобновляемой энергии на Ближнем Востоке. Он основан на партнерстве между такими компаниями, как Masdar, Total и Abengoa.Электростанция, расположенная на площади размером в 2,5 км2, использует солнечные тепловые коллекторы, чтобы сфокусировать энергию солнечного света на центральной трубе, где специальное масло разогревается до 393 ºС. В свою очередь, тепло от масла генерирует пар, приводящий в действие турбину, которая затем питает генератор, производящий электричество для энергосетей Абу-Даби.Электростанция на солнечных установках концентрирующего типа «Shams 1» в Абу-Даби способствовала росту рейтинга ОАЭ среди мировых держав в таких категориях, как «инвестиции в технологии CSP» и «общая мощность CSP», позволив им занять третье место в 2013 году. Сейчас только Испания и США опережают ОАЭ по совокупной мощности CSP, Индия и Китай замыкают мировую пятерку лидеров.Развитие Масдара является частью стратегии Абу-Даби по созданию баланса между использованием углеводородного сырья и возобновляемых источников энергии и помогает решить как вопросы изменения климата, так и проблемы энергетической безопасности.
Многие города все чаще получают возможность самостоятельно регулировать свою жизнь и принимать решения, которые было бы сложно принять центральному правительству. Например, Нью-Йорк в 2005 году обязался уменьшить выбросы углекислого газа на 30 % к 2030 году. Федеральное правительство не ставило перед собой такой цели и, соответственно, не могло ее реализовать. К июню 2013 года город добился 19-процентного сокращения выбросов углекислого газа, что опережало утвержденный график.
Около 80 % населения Великобритании проживает в городах. Правительство этой страны хочет использовать технологии умных городов, сделав города в Великобритании «пригодными для жизни в цифровую эпоху». Оно стремится к тому, чтобы в Великобритании развивалась индустрия умных городов, мировой объем которой, по оценкам экспертов, к 2020 году составит 408 млрд долл. , В 2013 году Великобритания уже инвестировала 95 млн ф. ст. в исследования в области умных городов, финансируемые Научно-исследовательским советом Великобритании, 50 млн – в создание нового Центра развития городов будущего, учрежденного Советом по технологической стратегии Лондона, и 33 млн – на модели городов будущего. Одним из таких городов будущего является Бристоль. «Умный город Бристоль» – программа сотрудничества между государственным сектором, бизнесом и обществом, цель которой – используя эффективные технологии, сократить выбросы СО2 на 40 % к 2020 году.
В городе также осуществляется программа цифрового партнерства «Соединяя Бристоль», которая направлена на использование широкополосной инфраструктуры нового поколения, открытых данных, «зеленых» ИКТ и повышение доступности цифровых технологий. Проект Gigabit Bristol, получивший от государства финансирование в размере 11 млн ф. ст., в тестовом режиме разворачивает широкополосную высокоскоростную сеть Wi-Fi в масштабах города, используя экспериментальную радиочастотную сеть. Другой город будущего, Глазго, потратил 24 млн ф. ст., выделенных Советом по технологической стратегии, на предоставление интегрированных наборов услуг в сферах здравоохранения, транспорта, энергетики и общественной безопасности, тем самым стимулируя местную экономику и улучшая качество жизни горожан.
Из приведенных выше примеров очевидно, что технология, ставшая частью структуры города, является ключевым фактором в создании умных городов. Правительства должны способствовать развитию таких городов – прямо или косвенно. В конце концов, когда умные города станут нормой, ИКТ будут распространены повсеместно и станут легкодоступными, хотя и не всегда видимыми.
Чтобы достичь этой цели, нужно преодолеть значительные барьеры. Вим Элфринк, исполнительный вице-президент Cisco по стратегии и развитию новых решений и генеральный директор по вопросам глобализации, и Рик Киркланд, партнер консалтинговой фирмы McKinsey & Company, назвали пять составляющих успеха проектов умных городов. Руководители должны быть увлечены концепцией умных городов и готовы претворять ее в жизнь в долгосрочной перспективе. Такое руководство должно отчасти быть направлено на формирование сильного, по-настоящему взаимовыгодного государственно-частного партнерства, которое сможет обеспечить преемственность вне зависимости от результатов выборов.
Необходимо умное регулирование, поскольку именно оно гарантирует обновление стандартов городской инфраструктуры. Например, в Австралии ведется длительная и непрекращающаяся дискуссия о преимуществах обязательной установки дополнительных резервуаров для воды в каждом новом доме. В рамках умного стратегического подхода была бы осуществлена установка различных типов резервуаров в зависимости от доступности воды и исключен уравнительный принцип в решении данной проблемы.
Рождение городов будущего – это создание новых экосистем для предоставления новых услуг, а также возникновение новых производственных отраслей. Как заметили Элфринк и Киркланд, в умных городах людям не нужно будет долго искать места для парковки, загрязняя город и нанося вред окружающей среде. Водитель получит информацию о свободных парковочных местах либо через приложение в смартфоне, либо через информационную систему автомобиля. Наличие технологий и организаций, необходимых для предоставления подобной услуги, требует активного сотрудничества между городскими органами власти, автопроизводителями, поставщиками сенсорных технологий, операторами мобильных сетей, поставщиками облачных услуг – и многими другими организациями.
Резюме: обеспечение устойчивого развития общества
Устойчивое развитие в широком понимании этого термина становится новой целью правительства. Оказывая услуги населению сегодня, органы государственной власти должны заботиться о будущем. Углубление понимания необходимости более устойчивого развития происходит на фоне стремительного изменения климата, растущей нехватки ресурсов и растущего неравенства – все это представляет значительную угрозу для прогресса. Устойчивый подход к развитию может быть внедрен с помощью адекватной стратегии и нормативного регулирования, с помощью эффективных институтов и инструментов, а также путем финансирования пилотных инициатив, эталонных экспериментов с использованием инновационных методов и созданием соответствующих возможностей.
В частности, правительствам необходимо расширять возможности городов, закладывая основу для умного и устойчивого развития, путем прозрачного и эффективного городского управления со стороны властей, которые создают и контролируют новые экосистемы. Власти также должны использовать как традиционные, так и инновационные институты (например, Фонд национального благосостояния и Банки экологического развития), что будет способствовать финансовой стабильности, устойчивости окружающей среды, равноправию и благосостоянию будущих поколений.
