Рычаги президентской власти

Президентская власть в США сильно лимитирована, однако у президента есть два главных рычага, с помощью которых он реализует свою политическую волю. Первый – это «кабинет президента» – то есть то, что в других странах называется кабинетом (советом) министров или правительством страны. Словосочетание «Совет министров США» здесь не звучит. Однако это не означает, что в США его нет – просто он называется по-другому и во главе его стоит сам президент. Президент, говоря словами В. И. Ленина, «отвечает за все». Если экономика страны испытывает какие-либо проблемы – американцы винят президента. Премьер-министра-то нет… Правда, правительство в США гораздо меньше по размеру, чем, скажем, в России, хотя по числу чиновников, бюрократов и «бюджетников» США находится в одной «высшей лиге» с Россией – американское государство (и федеральное, и штатское, и местное) является крупнейшим работодателем, если учитывать военнослужащих, почтовых работников, учителей публичных школ и т.д.

Интересно, что наличие кабинета министров или федерального правительства вообще не прописано в Конституции США. Формально говоря, отцы-основатели не видели в нем большой необходимости. Напомню, что США создавались как конфедерация государств, когда 13 отдельных государственных образований решили объединиться, чтобы завоевать независимость от Великобритании. То есть это было объединение 13 правительств. Внутренняя политика США – это противостояние местной и федеральной власти, постоянное «перераспределение» обязанностей между ними. Надо признать, что федеральная власть постепенно, с временными отступлениями и поражениями, но увеличивает свою силу. По сути, вся история Америки – это медленное, противоречивое, но неуклонное сползание в федерацию штатов.

Конечно, американской федеральной власти далеко до российской вертикали, далеко и до объема полномочий, которыми обладают многие центральные власти в странах развитой демократии. Наверное, федеральная власть США никогда не сможет стать доминирующей для жителя страны, однако объем отвоеванных ею полномочий сегодня заметно больше, чем, скажем, в начале XX века, не говоря уже про начало XIX. Так, президент Барак Обама, продавив свою реформу здравоохранения, внес существенный вклад в дело увеличения объема полномочий Вашингтона в сравнении с провинцией. Поэтому и реакция многих штатов на эту реформу была столь резко негативной, и, наверное, битва против этого слишком радикального для их менталитета, по мнению многих американцев, усиления федеральной власти еще далеко не закончена.

Хотя правительства США и нет в Конституции страны, каждый американский президент, начиная с самого первого президента страны Джорджа Вашингтона, по традиции избирает новый состав кабинета. Это правительство состоит из директоров («секретарей», как они формально называются на английском языке) каждого из 15 федеральных департаментов США, среди которых есть Государственный департамент, министерство финансов, министерство обороны, и, конечно, министерство юстиции. Секретари этих департаментов давно уже получили кличку «Большая четверка» и, как правило, находятся среди самых близких советников президента. В то же время каждый секретарь представляет интересы собственного департамента. Замечу в скобках, что количество департаментов может меняться, но так или иначе в новейшей истории Америки оно крутится вокруг цифры 15. Президент США не имеет права создать новое министерство, но может своим решением ввести в состав своего кабинета несколько дополнительных должностных лиц, не являющихся формально секретарями, и даже предоставить им статус члена кабинета. Обычно в их число входят такие крупные чиновники, как глава Офиса торговых представителей США, председатель Совета экономических консультантов, руководитель Администрации малого бизнеса и др.

Как правило, набор дополнительных членов кабинета зависит от ситуации в стране и мире, а также в немалой степени от личных политических приоритетов каждого президента. В последнее время наглядным примером стало традиционное включение в состав кабинета полномочного представителя США в ООН. Такой представитель являлся членом кабинета министров при администрациях президентов Джерри Форда, Джимми Картера и Рональда Рейгана, но позже был понижен в статусе в администрации президента Джорджа Буша-старшего, который сам одно время занимал этот пост. Потом данный пост вернулся в кабинет уже при администрации президента Билла Клинтона, но был снова исключен при Буше-младшем, чьи два президентских срока многими считаются «провальными» именно в области международных отношений. При президенте Обаме представитель в ООН снова стал членом кабинета.

К этому круговороту критически относятся многие политические наблюдатели, утверждающие, что ввод представителя США в ООН в состав кабинета, где уже есть государственный секретарь, является признаком того, что тот или иной президент уделяет слишком уж много внимания иностранным делам, что не может не отражаться на качестве внутренней политики Вашингтона. Кстати, есть еще три высоких должностных лица, не являющихся министрами, но входящих в кабинет: сам президент США, вице-президент США, глава администрации Белого дома.

Неудивительно, что самый сильный и влиятельный департамент кабинета министров США – министерство обороны, которому ежегодно выделяется наибольшая доля государственного финансирования среди всех федеральных агентств. Вообще, именно по размеру финансирования, а не по узнаваемости фамилии министра, легче всего понять роль и значение того или иного министерства в жизни почти любого государства. В США в последние десятилетия доля выделяемого министерству обороны государственного федерального финансирования стабильно колеблется между 20 и 25 %. А фамилию министра обороны США читающие газеты и смотрящие новости россияне наверняка знают намного лучше, чем средний американец. Это, впрочем, распространяется и на других министров, фамилии которых американцы не трудятся запоминать, так как никакой практической необходимости в этом нет. На их жизнь они не оказывают вообще никакого влияния, а шансы на то, что один из них станет когда-то президентом, феноменально малы. Даже Хилари Клинтон получила известность еще во времена президентства своего мужа Билла, а не как сенатор от штата Нью-Йорк и не как государственный секретарь США при Бараке Обаме. Если бы не муж Билл с его экстравагантным, мягко говоря, поведением в личной жизни, Хилари пришлось бы потратить несравнимо больше усилий для раскрутки своей узнаваемости на сугубо внутреннем рынке общественного мнения. Но не совсем верный супруг невольно, но очень здорово ей помог. Что называется, чем мог, тем и помог…

Вторым рычагом власти, которым пользуется президент Соединенных Штатов, является его исполнительный офис, часто называемый в обиходе администрацией Белого дома или администрацией президента США. Это орган государственной власти, подчиняющийся непосредственно и только президенту и включающий в себя его помощников и советников по различным вопросам. Его задача – помогать президенту в выполнении ежедневных обязанностей. Кстати, это сравнительно новая в истории США структура. Впервые администрация президента была создана Франклином Рузвельтом лишь в 1939 году. С тех пор она является не только обязательным атрибутом президентской власти в США, но и стала примером подобных структур в ряде других стран, в том числе в России. Надо сказать, что, хотя администрация президента России была создана намного позже, ее полномочия гораздо шире, масштабнее и глубже, чем полномочия заокеанской родоначальницы этой политической традиции.

Американская администрация объединяет самых разных сотрудников – от советников по национальной безопасности и экономике до пресс-секретаря президента. В нее же входят помощники жены президента – у нее свой небольшой штат, который помогает выполнять обязанности первой леди Соединенных Штатов. Которые, замечу в скобках, нигде не прописаны и не обозначены. Это отдается полностью на усмотрение самих первых леди. Каждая из них выбирает обычно какое-то общественно полезное дело и занимается им, пока ее муж выполняет функции президента страны. Иначе ведь скучно. Некоторые, как в свое время Хилари Клинтон, занимаются реформированием здравоохранения (вернее, пытаются это делать). Некоторые, как Лора Буш, – продвигают грамотность и образование в массы. Некоторые, как Мишель Обама, – упорно разводят генетически чистые продукты на огороде при Белом доме и т.д.

В самопровозглашенные обязанности первых леди Америки входит организация культурных мероприятий в Белом доме, чем они увлеченно и занимаются в соответствии со своими бюджетами, вкусами и пристрастиями. По тому, какие музыканты и артисты, писатели и поэты, художники и танцоры приглашаются в Белый дом, можно легко понять эти вкусы и пристрастия. Но все президентские жены приступают к своим обязанностям одинаково: с нового оформления интерьера Белого дома. Покупается новая мебель, перекрашиваются стены. Там, где традиционно стены президентской резиденции покрыты обоями – они меняются на те, что нравятся новой первой леди. Покупаются новые ковры и ковровые дорожки и т.д. По тому, как первая леди оформляет Белый дом, Америка тоже судит – достаточно безжалостно – о ее вкусах.

Как известно, политическая система США, при всех своих недостатках, основана на многочисленных сдержках и противовесах, являющихся в глазах американцев некоей священной «азбукой» демократии. Политика здесь вырабатывается в результате диалога, часто вынужденного, компромисса, баланса между сравнительно независимыми друг от друга центрами силы. По многим вопросам президент гораздо слабее Конгресса, и ему надо постоянно добиваться согласия последнего, в частности, если речь идет о финансах, полностью контролируемых законодателями. Конгресс находится в полной зависимости от общественного мнения и, соответственно, средств массовой информации, особенно местных, формирующих это мнение в избирательных округах. Ситуация в самих округах во многом зависит от тамошних бизнесменов, не только создающих рабочие места, но и платящих налоги с доходов, что непосредственно влияет, например, на качество региональных школ и полиции, стоимость недвижимости и количество больниц. В свою очередь, эти вопросы находятся под контролем местных органов власти, независимых от любых федеральных структур. Добавьте к этому многомиллионные богатые профсоюзы, с которыми очень непросто договориться, группы со специальными интересами – от пенсионеров и «зеленых» до сторонников свободной продажи оружия и использования марихуаны в медицине и, наконец, полностью независимую от чего-либо судебную систему. Никому в этих условиях ни на кого «наезжать» просто нельзя, приходится не командовать, а стараться уговаривать, договариваться, превращать противников в союзников, убеждать, а не давить неким «административным ресурсом».

Роль президента сводится в таких условиях не столько к «управлению страной», сколько к согласованию позиций и поиску максимально возможного компромисса. Белый дом – совсем не Московский Кремль. Президент США не вырабатывает политику, а влияет на нее. Он – брокер, мощный политический дилер, если хотите. Позиция администрации во многих случаях не становится политической линией США, а растворяется в позициях других центров силы. Политическая Америка гораздо больше, разнообразнее и умнее любого Белого дома. Америка не ждет «судьбоносных решений» от президента. Его публичные выступления – не «объявление политики», а попытка влияния на нее. Тут действует другой принцип: чем больше независимых центров силы – тем сильнее страна, тем свободнее граждане, тем успешнее экономика. Например, постоянный конфликт республиканцев с демократами, при всей своей важности, есть лишь сегмент политических дебатов, и страна отнюдь не замирает в тревоге, ожидая, кого назначат новым главой администрации или министром обороны.

Но вернемся к администрации президента США. Именно в главных ее отделах, в частности в Совете по национальной безопасности, в Совете экономических консультантов и в Бюро менеджмента и бюджета, формируется подход к политическим и экономическим вопросам страны. Не политика Америки или подход Соединенных Штатов к тем или иным вопросам, но всего лишь (заметьте!) политика и подход администрации и президента, которого она обслуживает. После чего она отправляется гулять по другим «центрам силы» Соединенных Штатов и на выходе может оказаться слабым отражением изначальных президентских планов. В администрации так же ежегодно подготавливается президентский вариант федерального бюджета и обязательный годовой отчет президента перед Конгрессом о положении дел в стране.

В работе администрации часто принимают участие и некоторые члены кабинета (особенно в Совете по национальной безопасности, в котором государственный секретарь США, министр финансов и министр обороны являются постоянными членами). Но в целом администрация исключительно представляет взгляды президента США и способствует принятию и исполнению политических задач, поставленных именно им. Кто бывал в офисах сотрудников и руководителей администрации Белого дома, не мог не удивляться тому, как просто и скромно они устроены. Такое впечатление, что у Соединенных Штатов не хватает пространства для самых главных чиновников страны. Особенно это касается знаменитого Западного крыла Белого дома, где, кстати, и располагается еще более знаменитый Овальный офис – кабинет президента страны. Узенькие коридорчики; маленькие тесные комнатки, редко у кого – индивидуальные, многие даже без окон; низкие потолки, которые почти подпирают головами громадные сотрудники особой президентской охраны; фанерные стены… Кстати, такую убогость условий труда государственных чиновников в США можно наблюдать практически на любом уровне – от офисов губернаторов и мэров городов до кабинетов муниципальных чиновников, занимающихся выдачей штрафов за неправильную парковку. Какой-то общенациональный райсобес, честное слово. Воистину, не любят американцы давать чиновникам разгуляться на рабочих местах. Зарплаты тоже на удивление небольшие, о чем я писал в предыдущей книге. Это, впрочем, вполне компенсируется мощным социальным пакетом, который получают чиновники разного уровня и который в среднем гораздо лучше, чем могут получить американцы, не связанные с государством.

Наверное, наиболее значимым элементом президентской администрации в США является Совет по национальной безопасности. Формально говоря, это консультативный орган при президенте для решения наиболее важных вопросов национальной безопасности и внешней политики и координации действий всех основных ведомств, связанных с такими вопросами. Постоянными членами являются вице-президент, государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, советник президента по национальной безопасности, председатель Объединенного комитета начальников штабов США и директор Национальной разведки. Совет по национальной безопасности собирается по мере необходимости, но обладает собственным штатом сотрудников, которые работают в постоянном режиме. Естественно, Соединенные Штаты являются волей судеб и своей внешней политики самым лакомым куском современной цивилизации для всякого рода террористов, революционеров и авантюристов со всего мира. Тут уж не до спокойствия. Как мрачно шутят жители Вашингтона, где, собственно, и расположен Совет по национальной безопасности, «если начнется ядерная войны или какой-то еще колоссальный международный конфликт, мы и узнать об этом не успеем». Да и немудрено – если представить, сколько ядерных ракет и прочего оружия нацелено на этот маленький город.

Вторым по важности элементом администрации президента США является Совет экономических консультантов. Это очень своеобразная группа экономистов, имеющих прямой доступ к президенту США, которая оказывает определяющее воздействие на формирование экономической политики президентской администрации. В Совет обычно входят три старших экономиста, один из которых является председателем, и примерно 20-25 «академических» экономистов разных, часто прямо противоположных экономических воззрений. Известен случай, когда президент Гарри Трумэн, который часто пользовался далеким от дипломатического этикета языком, возмущенно заявил своим советникам по экономике: «Найдите мне наконец хоть одного однорукого экономиста! А то все время твердите: с одной стороны… но, с другой стороны…» (по-английски: on the one hand… but on the other hand…).

Как я уже писал, у администрации президента сравнительно небольшие возможности воздействия на экономику, особенно в краткосрочном плане. Когда национальная экономика США идет вниз, все обвиняют президента, а он оправдывается и отбивается от критиков. Сваливает все на бизнес, банки, мировую конъюнктуру и т.д. Когда же экономика США идет вверх, то президент, как правило, гордо и весьма самонадеянно приписывает основные заслуги в этом себе и своей администрации. И первое, и второе, естественно, неверно. Однако политика диктует свои законы, а американский избиратель практически полностью базирует свое мнение о том или ином президенте именно на том, в каком состоянии при нем находилась американская экономика. Хотя все и понимают, что это, мягко говоря, не совсем справедливо, ибо экономические процессы носят затяжной характер и, как правило, превышают сроки самого президентства. На этом, в частности, «погорел» выдающийся политик Джордж Буш-старший и здорово выиграл его «преемник» в Белом доме Билл Клинтон. Только гораздо позже историки вносят поправки и расставляют президентов страны в соответствии с хоть какой-то справедливостью. Действительно, есенинские слова «большое видится на расстоянье» полностью можно отнести к политике и управлению государством. Это настоящая ахиллесова пята политиков в демократических странах – политические и экономические процессы занимают длительное время, а избираться или переизбираться надо постоянно. Вот и хочется им периодически сделать что-то, заметное сразу. Например, начать или окончить какую-нибудь войну, наложить или снять санкции, переименовать полицию, перевести часы и т.д. По крайней мере, тогда не надо ждать будущего вердикта историков.

К Совету экономических консультантов примыкает еще один экономический орган администрации президента США – Бюро управления и бюджета. Чем оно занимается, видно уже из названия. В частности, это Бюро готовит президенту черновик федерального бюджета и разрабатывает разного рода фискальные программы, которые потом администрация пытается проводить через Конгресс страны. В конкретных американских условиях это очень важная функция – при сравнительно небольшом влиянии президента на национальную экономику обсуждение и принятие бюджета является одним из самых эффективных механизмов такого влияния. Тем более что в нем сходится неимоверное количество компромиссов – с членами Конгресса, с губернаторами, различными федеральными агентствами, с местной властью и т.д. Каждый раз остро необходим компромисс по размеру внешнего и внутреннего долга, а также по многим другим деликатным вопросам, требующим немалого политического искусства.

Наконец, в администрацию президента США входит и офис его пресс-секретаря, который отвечает, с одной стороны, за публичный имидж президента страны, связь всей администрации Белого дома со средствами массовой информации, адекватное, правдивое и, желательно, позитивное освещение деятельности президента в СМИ, ежедневное информирование журналистов и общественного мнения о его деятельности, организацию соответствующих мероприятий типа пресс-конференций и интервью президента. С другой стороны, именно этот офис занимается постоянным информированием самого президента о ситуации в стране глазами средств массовой информации, об отражении в них его личности и его политической деятельности, кабинета министров и администрации в целом. Учитывая сравнительную независимость американских журналистов и средств массовой информации от политического руководства страны, эта задача практически все время является очень и очень деликатной, даже болезненной. Во многих странах мира журналисты побаиваются власти, ее возможностей давления, а то и насилия. В США ситуация несколько иная – власти, политики любого ранга побаиваются журналистов, опасаются негативных и разоблачающих публикаций, способных вызвать реакцию оппозиции или общественного мнения, оборвать чью-то политическую карьеру и т.д. Политическая история США полна примеров такого рода. «Слово не воробей…» – это про американских политиков. Все они, в том числе президенты и губернаторы, мэры и сенаторы, на мой взгляд, иногда просто откровенно заискивают перед средствами массовой информации, стараются подружиться, не осложнять отношения с ними.

В своих предыдущих книгах про США я немало писал об особенностях свободы слова в Америке. Так или иначе, но американские СМИ – такой же дико конкурентный бизнес, как любой другой в Соединенных Штатах. Судите сами: с одной стороны, он сильно зависит от прибыли и рекламы, продаваемости и популярности, а с другой – ничто не приносит здесь большей продаваемости, чем разоблачения неправильных действий власти, их злоупотреблений, коррупции, глупости и т.д. Может быть, только истории про знаменитостей. «Журналистика расследований» родилась в США и до сих пор является одним из самых важных, популярных и читаемых здесь жанров. Любой американский журналист, любое средство массовой информации мечтают нарваться на «золотую жилу» злоупотребления властей – от сотрудника местного муниципального офиса до президента страны. Или, на худой конец, злоупотребления в корпорациях – от ухода от налогов до фальсификации отчетов и т.д. Это самый прямой путь к Пулитцеровской премии, к росту тиражей и зрителей, к национальной известности.

Обо всех скандалах из политической жизни США – от просчетов президента до, скажем, скандала с Биллом Клинтоном и Моникой Левински, от пыток в Абу-Грейб до коррупции при выполнении военных заказов, от фальсифицированных экологических стандартов своей продукции до внешнеполитических ошибок – мир узнает или от американских журналистов, или от тех или иных институтов гражданского общества США. Действительно, американские журналисты «сняли» не одного политика в своей стране, включая президента Ричарда Никсона, оставили без работы и карьеры не одного еще недавно вроде бы успешного и уважаемого предпринимателя, разрушили не одну внешне очень пристойную репутацию. Да и многие иностранные политики и бизнесмены «пострадали» от изысканий американских газетчиков и тележурналистов. Ни одно официальное лицо в США не рискнет тащить журналиста в суд – себе дороже, только больше опозоришься и продемонстрируешь неспособность быть политиком. Процессы, как говорят в России, «о защите чести и репутации» политиков отнюдь не заполняют расписание американских судов. При этом сами журналисты, надо признать, гораздо лучше политиков защищены в своих личных правах.

Я вовсе не хочу сказать, что средства массовой информации в США являются настоящим раем свободы прессы, слова и мнения. Там есть свои немалые проблемы, в первую очередь связанные с необходимостью получать прибыль, зависимостью от вкусов читателей и зрителей, излишней политкорректностью или искусственными, на мой взгляд, культурными и этическими ограничениями, имеющими сугубо американские корни и т.д. Моя бывшая жена, рожденная в Техасе и так и не выучившая ни слова по-русски, долго была журналисткой самого авторитетного в США печатного СМИ. Сейчас она преподает журналистику в очень престижном американском университете. Парадоксальным образом я тоже оказался в положении, когда мне пришлось преподавать журналистику в США, более того, в соавторстве с моим американским коллегой написать первый в истории учебник по глобальной журналистике для студентов университетов. Поэтому я был довольно долго погружен в теорию и практику американской журналистики и могу хотя бы отчасти претендовать на то, что знаю изнутри если не все вообще, то главные ее проблемы. Их, безусловно, немало, и я много писал об этом. Но важно и другое – американцы в целом доверяют своим средствам массовой информации несравнимо больше, чем любым государственным институтам. Это в значительной степени и определяет отношения между журналистом и политиком в Америке.

Конечно, и политики, и журналисты стараются «подружиться» друг с другом. Одним такая «дружба» дает возможность неформально получать кое-какой политический инсайд, а другим – попытаться завоевать расположение пишущей и снимающей братии с тем, чтобы хоть как-то влиять на их оценки. Административного ресурса у политиков и чиновников, который можно применить по отношению к средствам массовой информации и их сотрудникам, как-то нет. В Вашингтоне существует десяток всем известных мест, где по вечерам в барах можно встретить журналистов и сенаторов, депутатов и министров, главных редакторов газет и сотрудников администрации президента, телевизионных репортеров и популярных блогеров. Есть такие места в Нью-Йорке, Лос-Анджелесе, Чикаго, Бостоне, в других влиятельных в политическом и медийном смыслах городах страны.

Немалая часть американских журналистов специализируется на скандалах в спорте, особенно в спорте, популярном в США – американском футболе, бейсболе, боксе, хоккее и т.д. Их нередко можно встретить в известных спортивных барах, где они заводят знакомства со звездами, а еще чаще – с сотрудниками команд. С той же целью: получить спортивный инсайд и раскопать какую-то компрометирующую информацию. Могу в этой связи сказать, что, например, в Вашингтоне особой популярностью среди журналистов неизменно пользуются российские хоккеисты, играющие за команду этого города.

Что же касается президента страны, то он каждый год приходит на гала-ужин, организованный политическими журналистами, с одной-единственной целью – выступить с речью, в которой он пытается пересмеять самого себя и свою команду более удачно и уничижительно, чем это делали целый год журналисты. Записи с этого ужина потом становятся хитами Интернета.

Надо признать, что относительное влияние кабинета министров и президентской администрации в США на реальный политический процесс зачастую зависит от самого президента. Вот именно здесь силен так любимый россиянами субъективный фактор. Судите сами: министры, входящие в состав кабинета президента, должны обязательно получать утверждение в Сенате, что бывает частенько трудно осуществить. Тогда президент предлагает другую кандидатуру – и так до бесконечности. В любом случае это не только его персональное решение. А сотрудники администрации президента такого утверждения нигде получать не должны вообще. Они – личный выбор президента. Администрация российского президента создавалась по таким же лекалам. Таким образом, президент имеет меньше свободы действий при избрании состава Кабинета и гораздо больше свободы при назначении представителей своей администрации. Неудивительно, что в реальности президент предпочитает консультироваться по самым важным или деликатным вопросам в первую очередь с теми людьми, которых он собственноручно выбрал, то есть с сотрудниками своей администрации, а не с министрами своего кабинета.

Как результат, разные правительства США имеют совсем разное значение и вес в политической и экономической жизни страны. Так, например, очень консервативный кабинет министров был чрезвычайно влиятельным органом при республиканском президенте Джордже Буше-младшем. Однажды даже возникла весьма скандальная ситуация, когда министр обороны США Дональд Рамсфельд категорически потребовал от сотрудников Пентагона перестать выполнять команды, получаемые в обход него от Кондолизы Райс, которая в то время была помощником президента по национальной безопасности и одним из ключевых сотрудников его администрации. Рамсфельд был вне себя из-за того, что, не имея никаких на то полномочий, Райс от имени администрации пыталась направлять работу военного министерства США. При президенте Бараке Обаме, который опирался в основном на свою администрацию, правительство США оказалось отчасти отстранено от реальной политики. Это обстоятельство, как считали обозреватели, в частности, отразилось на внешней политике Обамы: не хватало еще одной точки зрения при принятии решений.

Но никто и ничто не препятствует президенту США менять периодически баланс сил между различными правительственными организациями и агентствами, как, впрочем, и между различными высокопоставленными чиновниками. Так, некоторые полномочные послы США в разных, в том числе влиятельных странах являются прямой креатурой президента и, естественно, игнорируют команды из государственного департамента, полагая, что они в большей степени «послы президента», а не страны. Отсюда возникает весьма заметная со стороны разбалансировка внешнеполитических шагов Вашингтона как в этих странах, так и в мире в целом. В таких случаях возникает содержательный и субординационный конфликт между послом и государственным секретарем, жертвой которого всегда становится эффективность политики.

Конечно, американский президент может – и как правило, это и делает – опираться в своих консультациях и решениях на одну структуру, предпочитая ее рекомендации всем остальным. Так было почти всегда в истории США. Например, при Джордже Буше-младшем, который предоставил значительную политическую роль министерству обороны и Совету по национальной безопасности, в результате чего и возник тот конфликт, о котором я сказал выше. Каждый президент то усиливает, то ослабляет кабинет министров, администрацию Белого дома или Государственный департамент США в зависимости от собственного видения и степени доверия к этим институтам. Кроме того, президент своим решением может значительно увеличить значение того или иного чиновника по сравнению с его формальным значением и даже дать ему или ей ранг министра, то есть членство в правительственном кабинете. По тому, кому именно дает президент такой ранг вопреки формальным традициям, безошибочно можно определить, какие именно сферы он считает наиболее важными для себя, а какие второстепенными. Он даже может дать неформальное, но важное для себя поручение своей жене, то есть первой леди страны. Не говоря уже про вице-президента США.

Вице-президент, безусловно, входит в самый близкий круг при президенте. Формально говоря, его главная задача состоит в том, чтобы быть готовым взять на себя все полномочия президента в случае его кончины, отставки или отрешения от должности. Такие случаи в истории США были несколько раз. Но, говоря неформально, главная задача вице-президента – помочь президенту (тогда еще кандидату в президенты страны) выиграть выборы или перевыборы. Он должен быть привлекательной фигурой для тех избирателей, которых сам кандидат в президенты по тем или иным причинам привлечь не в состоянии. Поэтому, как правило, президент и вице-президент (вопреки устоявшимся стереотипам в зарубежной прессе) отнюдь не друзья, часто даже не единомышленники во всем. Более того, до недавнего времени они, как правило, были соперниками по предвыборной гонке, где один проигрывал другому. Отношения между ними являются политической работой. Зачастую после выхода в отставку они практически прекращают общение, как это случилось с Биллом Клинтоном и его вице-президентом на протяжении всех двух сроков Алом Гором. Пока они были, что называется, «при исполнении», эта пара производила внешне впечатление полных единомышленников. Но после окончания президентского срока, когда Гор выдвинулся кандидатом в президенты от демократической партии, Билл Клинтон демонстративно дистанцировался от поддержки своего бывшего ближайшего сотрудника. Победил тогда – с трудом, как известно – Джордж Буш-младший.

Иными словами, хотя вице-президент США и является вторым по рангу и иерархии должностным лицом в стране, его реальная роль в немалой степени зависит от отношения к нему президента и от характера, умения, дипломатичности самого обладателя должности. Вспомним, например, вице-президента Дика Чейни, который в свое время имел очень большое влияние на политические решения, принимаемые Джорджем Бушем-младшим. Буш считал его своим главным политическим консультантом. Его отец Джордж Буш-старший был вице-президентом у Рональда Рейгана, заработал в этом качестве немалый авторитет и после ухода Рейгана в отставку выиграл президентские выборы.

Никогда не знаешь, чего ожидать от вице-президента, если он становится самостоятельной политической фигурой. Классический пример – Гарри Трумэн, который стал вице-президентом США в 1945 году, примерно за три месяца до смерти президента Франклина Рузвельта, недавно выигравшего президентские выборы в четвертый раз подряд. До своей смерти Рузвельт встретился с собственным вице-президентом только однажды – на короткий ланч. Когда Рузвельт умер и Трумэн стал президентом США, никто не верил, что тот справится с огромными проблемами, которые стояли перед США сразу после окончания Второй мировой войны. Но он не только успешно справился с ними, но и вошел в историю как один из самых успешных президентов Соединенных Штатов. Более того, он сумел выстроить устойчивую конфигурацию международной системы, которая просуществовала большую часть второй половины XX века и стала рассыпаться лишь с распадом СССР. Многие ключевые ее элементы – от ООН и НАТО до независимых государств Израиль и Южная Корея – продолжают функционировать и сегодня.

С другой стороны, вице-президент Барака Обамы Джозеф Байден играл откровенно второстепенную роль в политическом процессе в США и не привлекался президентом и его советниками к обсуждению самых важных или острых вопросов внутренней политической жизни Америки. Зато он относительно активно занимался Украиной, что вряд ли можно однозначно считать его историческим успехом. Кстати, каждый вице-президент, как уже говорилось, формально возглавляет Сенат. Американские политологи до сих пор спорят о том, к какой ветви власти относится данный пост, – если это, конечно, имеет хотя бы для кого-нибудь какое-то значение. Но вице-президент имеет право решающего голоса лишь при разделении голосов сенаторов строго пополам. Такая ситуация в Конгрессе США периодически все-таки случается.