Воля штатов

Остановлюсь подробнее еще на одном вопросе, который я уже неоднократно поднимал в своих книгах и выступлениях. Вопросе о коллегии выборщиков. В США, как я писал, президента избирают не избиратели, а штаты, чьи голоса представлены голосами выборщиков. Это действительно не прямые выборы. Самый «высокий» уровень прямых выборов в Соединенных Штатах – это выборы губернаторов.

Хотя президент не оказывает большого воздействия на жизнь рядового американца, он является главой государства, которое состоит из 50 частей. Причем частей очень неравных по численности населения, размерам, доле в экономике и т.д. Однако все они являются единым государством, и идея коллегии выборщиков, в частности, заключалась именно в поиске способа это единство сохранить и укрепить с помощью регулярных выборов президента и вице-президента. Как известно, такие выборы проходят каждые четыре года по непрямой, двухступенчатой процедуре, начинаясь со всенародного голосования и заканчиваясь голосованием в коллегии выборщиков. Только второй этап, в котором участвуют всего 538 выборщиков, является определяющим – те кандидаты, которые получают большинство голосов в коллегии, становятся президентом и вице-президентом, даже если они не завоевали большинство голосов на всенародном уровне. Эта ситуация является главной причиной того, почему система коллегии выборщиков многими в мире считается самым недемократичным компонентом ведущей демократической системы на Земле. Это и так, и не так одновременно.

Система коллегии выборщиков построена на принципе федерализма. Я уже писал про конфедеративную природу американского государства. Сторонники данной системы утверждают, что она была предназначена для того, чтобы отражать не народную волю, а коллективную волю штатов. Воля штатов – одна из важнейших ценностей американского государственного устройства, и для простых американцев именно она является одним из главных гарантов их свободы и независимости, в первую очередь от собственного федерального правительства. Это важная часть политической культуры Америки. Таким образом, главными избирательными единицами в президентских выборах являются штаты, а не отдельные избиратели. В результате кандидаты на должности, избираемые на федеральном уровне, сосредотачиваются на завоевании отдельных штатов, а среди них – тех ключевых штатов, которые предоставят им наибольшее количество голосов в коллегии.

Многие обозреватели считают, что такая обстановка лишает избирательный процесс истинного духа демократии, так как голос народа не имеет решающего слова на выборах. Однако другие говорят, что без такой системы президента и вице-президента избирали бы несколько крупнейших штатов, а у других субъектов федерации не было бы никакого влияния на процесс избрания высшего должностного лица страны. Система коллегии выборщиков имеет непростую внутреннюю структуру. Важно помнить, что в большинстве штатов голоса всех выборщиков автоматически получает тот кандидат, который набирает простое большинство голосов избирателей (так называемый принцип «победивший забирает все»).

Такой механизм победы на выборах в штате имеет несколько последствий. Во-первых, он делает завоевание голосов в коллегии практически невозможным для кандидатов из «третьих» партий или независимых сил, поскольку им пришлось бы получить большинство голосов среди народа как минимум в одном штате. Во-вторых, чрезмерно значительную роль в выборах играют так называемые «колеблющиеся штаты» (swing states), в которых нет устойчивого преобладания республиканского или демократического электората. Поскольку голоса выборщиков из этих штатов неопределенны, кандидаты проводят в них намного больше времени в ходе своих предвыборных кампаний и в то же время практически игнорируют штаты, в которых находится уже устоявшийся республиканский или демократический электорат.

По идее, выборщики от каждого штата (кроме штатов Мэн и Небраска, у которых свои правила) должны отдавать свой голос тому кандидату, который победил в народном голосовании того штата. Однако при отсутствии федерального закона (!), обязывающего выборщиков голосовать за кандидата, которого предпочли избиратели штата, бывали случаи, когда выборщики противоречили собственным избирателям и голосовали за другого кандидата. О таких «недобросовестных выборщиках» (faithless electors) я уже писал. Этих случаев было сравнительно немного, но ни разу в истории их голос не был в состоянии изменить результаты выборов.

Замечу, что на уровне штатов система также является в определенном смысле неравной, так как колеблющиеся штаты имеют намного больше влияния на результат выборов, чем остальные. Критики системы утверждают, что она предоставляет избыточное влияние избирателям из малых штатов и представителям меньшинств – особенность коллегии, которая была специально встроена в систему отцами-основателями Соединенных Штатов с целью выровнять игровое поле для таких избирателей и предотвратить возможность тирании большинства. За всю историю Америки избирательная система четыре раза привела к власти кандидата, который не победил в народном голосовании. Последний раз это случилось при выборе Джорджа Буша-младшего в 2000 году. После тех выборов даже появилась такая шутка: «Что общего между игрой в гольф и штатом Флорида? И там и там кто набирает меньше – выигрывает». Однако многочисленные сторонники системы выборщиков говорят, что она не только соответствует историческим традициям США, но и, главное, – обеспечивает крепкое единство и целостность страны, а также вполне демократична. Что важнее – решать, конечно, самим американцам.

В свое время в ходе первичных дебатов на Филадельфийском конвенте 1787 года несколько делегатов выступали за всенародный прямой выбор исполнительной власти. Однако «отец Конституции» Джеймс Мэдисон выразил опасение, что такая договоренность может привести к искажению результата выбора в пользу предпочтений избирателей на Севере за счет южных штатов, в которых наибольшую долю населения составляли рабы, которые, понятно, не могли тогда участвовать в выборах. Согласно первоначальному плану, изложенному во второй статье Конституции США, «Каждый штат назначает в порядке, установленном его легислатурой, выборщиков, число которых должно быть равно общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право направить в Конгресс; но при этом ни один сенатор, или представитель, либо лицо, занимающее почетную либо приносящую доход должность, учрежденную Соединенными Штатами, не могут быть назначены выборщиками». Тот кандидат, который получает большинство голосов среди народа и голоса более чем половины выборщиков, становится президентом; кандидат, набравший второе наибольшее число голосов, становится вице-президентом.

Такая система оказалась под ударом уже на выборах 1796 года, когда кандидат от Партии федералистов Джон Адамс победил на президентских выборах, а на втором месте оказался соперник Партии федералистов, кандидат от Демократической-Республиканской партии Томас Джефферсон. Он стал вице-президентом. Как результат, президент и вице-президент представляли враждующие политические партии, что сделало их совместное правление практически невозможным. В ответ на эту проблему Конгресс в 1803 году предложил 12-ю Поправку к Конституции, прописывающую отдельные избирательные бюллетени для постов президента и вице-президента. Эта система, кстати, сохраняется до сих пор.

Остановлюсь на этом чуть подробнее. Конституционная теория, обосновывающая непрямой выбор президента и вице-президента, состоит в том, что в то время как члены Конгресса США являются представителями народа и, следовательно, избираются народом, президент и вице-президент избираются не в качестве вождей нации, а в качестве руководителей федерации независимых государств (штатов). Таким образом, избранные кандидаты должны являться компромиссом между штатами, а не людьми. В своей знаменитой статье «Федералист № 39» Джеймс Мэдисон утверждал, что Конституция была разработана так, чтобы представлять собой смесь правительства и на всенародной, и на государственной (межштатовской) основе. Таким образом, по словам Джефферсона, Конгресс будет иметь две палаты: Сенат, представляющий отдельные государства (штаты), и Палату представителей, представляющую народ. А президент и вице-президент страны будут избираться путем сочетания этих двух моделей. Выяснилось, что эта система оказалась очень адекватной той модели демократии, которая сложилась сегодня в США.

Об этом – американской «демократии меньшинств» – речь пойдет ниже, но пока можно сказать, что ни один кандидат в президенты не может победить на выборах, не завоевав голоса определенной части небольших штатов. Правильная комбинация небольших штатов, в которых тот или иной кандидат может одержать победу и получить голоса выборщиков, зачастую способна перевесить поражение в большом и многонаселенном штате. Иначе говоря, для победы на президентских выборах кандидату и его партии необходимо создать определенное большинство в коллегии выборщиков, составленное в значительной части из представителей малых штатов, то есть победоносное большинство является всего лишь производным от правильного сочетания разного рода меньшинств. Объединившись под флагами того или иного кандидата, меньшинства становятся большинством – в этом и есть содержание современной американской демократической избирательной процедуры. Хотя, конечно, как любая реальность, она далека от любого идеала. Число выборщиков, предоставленных каждому штату, определяется по следующей формуле: количество представителей штата в Палате представителей (исходя из численности населения) плюс два (число сенаторов от каждого штата). Таким образом, число выборщиков от каждого штата равно числу его представителей в Конгрессе. Число представителей в Палате от каждого штата определяется по данным переписи населения, проводимой Бюро переписи населения США каждые 10 лет.

Кстати, столица страны город Вашингтон (округ Колумбия) получил троих выборщиков благодаря 23-й Поправке к Конституции, принятой лишь в 1961 году. До этого момента жители округа и самой столицы страны были исключены из участия в президентских выборах. Первые президентские выборы, в которых принимал участие округ Колумбия, прошли в 1964 году, на них победил Линдон Джонсон. Это, как известно, случилось сразу после убийства Джона Кеннеди. Система выборщиков до сих пор не распространяется на неинкорпорированные территории под управлением США, такие как Пуэрто-Рико или Гуам. Тем не менее их жители обязаны платить большинство федеральных налогов, что они считают не совсем справедливым. Столица страны занимала такое же положение до той самой конституционной поправки 1961 года, о которой я сказал выше.

Процесс назначения выборщиков варьируется в зависимости от каждого штата. Как правило, политические партии выдвигают выборщиков на партийных съездах на штатском уровне или избирают их путем голосования центрального комитета партии в каждом штате. Выборщики часто назначаются после того, как проявляют особенную преданность на службе той или иной политической партии. Это могут быть государственные должностные лица, партийные лидеры или лица, которые имеют личные или политические связи с кандидатом в президенты. Однако лица, имеющие федеральную должность, не имеют права становиться выборщиками. Кандидаты на позицию выборщика назначаются структурами политических партий в каждом штате в течение нескольких месяцев до дня выборов. В некоторых штатах выборщики номинируются в ходе праймериз совместно с другими кандидатами от конкретной партии. В других штатах, таких как Оклахома, Вирджиния и Северная Каролина, выборщики получают номинации на партийных съездах. А в Пенсильвании, например, выборщики назначаются комитетами предвыборных кампаний каждого кандидата. Делается это с целью минимизировать шанс появления «недобросовестных выборщиков». Система коллегии выборщиков на президентских выборах является одним из самых устоявшихся элементов участия искусственно созданного «меньшинства» в политическом процессе США. В большей или меньшей степени эта же конструкция используется в Америке и во многих других ситуациях для достижения необходимого политического результата.

Ниже я поговорю на эту тему более подробно. А здесь коротко отмечу, что, как правило, американские политики и политтехнологи не пытаются найти какое-то существующее большинство по тому или иному вопросу. Такое большинство может не существовать вообще или быть крайне неустойчивым. Они идут в основном другим, более надежным и естественным путем: находят и выявляют активное, заметное и яркое меньшинство, заинтересованное в определенном решении какого-то конкретного вопроса, делают на него ставку, стимулируют и поддерживают. Именно вокруг этого меньшинства начинает создаваться большинство за счет присоединения к нему других меньшинств. Полностью или частично.