7

Свободное ценообразование помогло устранить многие ценовые искажения, а также барьеры между фирмами, совершающими рыночные сделки, однако в китайской экономике оставались еще барьеры – между государством и компаниями. Широкое использование договоров подряда на оказание управленческих услуг, заключавшихся с руководителями государственных предприятий, представляло собой серьезное препятствие для становления рынка в 1980-х годах.

Введение системы ответственности руководителей в ходе реформы госпредприятий придало официальный статус произошедшей ранее «передаче прав и прибыли»; целью преобразований было предоставление предприятиям большей самостоятельности. Внедрить систему ответственности, определенной в контрактах между руководителями госпредприятия и контрольными органами, оказалось несложно, поскольку идея оговоренной договором ответственности получила широкую известность после введения в китайской деревне системы закрепления производственных заданий за крестьянскими дворами. Именно поэтому система ответственности активно использовалась при реформе предприятий в 1980-х годах.

В то время как система ответственности в сельском хозяйстве освободила китайских крестьян, подобная система в промышленности не смогла избавить предприятия от бюрократической волокиты. О распространением системы подрядной ответственности каждое предприятие заключало индивидуальный договор с государством или его местным агентом путем переговоров. В результате каждое предприятие в конечном итоге наталкивалось на крайне своеобразный набор ограничений: ему диктовали, какие субсидированные производственные ресурсы следует получить и по какой цене, какие налоги заплатить и в каком объеме и т. д. (Tang Jisheng 1998: 356–361). Это было еще одним важным источником ценового искажения наряду с системой двойных цен. Ввиду их комбинированного воздействия в китайской экономике на протяжении 1980-х годов не было единой системы ценообразования для всех предприятий.

При системе подрядной ответственности руководителей госпредприятий все предприятия, включая частные, имели дело с разными ценами и налоговыми ставками. На самом деле до 1983 года государственные предприятия не платили налогов: весь прибыток шел в государственную казну и был главным источником ее пополнения. В 1983-м государственные предприятия начали платить налоги вместо того, чтобы отдавать всю свою прибыль. Порядок изъятия прибыли, существовавший с момента основания Китайской Народной Республики, был наконец отменен. Но оставалась еще одна нерешенная проблема. Сумма налогов была включена в договор об ответственности руководителей, и налоговые ставки варьировались от отрасли к отрасли, от предприятия к предприятию даже после налоговой реформы 1983 года (Xu Shanda 2008: 525–537).

Кроме того, на протяжении 1980-х годов подрядная система также использовалась центральным правительством при сборе налогов с провинциальных властей. Впервые она была введена в 1980-м, чтобы предоставить больше самостоятельности органам местного самоуправления и поощрить их хозяйственную деятельность. Несмотря на неоднократные коррективы, внесенные в 1980-х годах, Китай не имел единой структуры налогообложения, и налоговые отношения между центральным правительством и провинциальными властями менялись от случая к случаю вплоть до налоговой реформы 1994 года. Одни провинции выплачивали Пекину определенную фиксированную сумму налога (или получали от него фиксированный объем субсидий); другие договаривались с правительством об определенной ставке налога, причем договор пересматривался каждые несколько лет. Неравенство в налогообложении различных провинций служило источником постоянного недовольства, особенно в провинциях, находившихся на одинаковом уровне экономического развития. Поскольку провинции с небольшим налоговым бременем оказывали наименьшее налоговое давление на фирмы в своей юрисдикции, налоговая система (или, скорее, ее отсутствие) внесла значительный вклад в хаотическую систему ценообразования в 1980-х годах.

Старая система налогообложения имела другой недостаток – по крайней мере так виделось Пекину. О тех пор как начались реформы, доходная часть государственного бюджета значительно сократилась. Что хуже, сократилась доля налоговых поступлений, получаемых центральным правительством в Пекине. Так, поступления в государственный бюджет в 1979 году составили 27 % ВВП; в 1986-м этот показатель снизился до 21 % ВВП, а к 1992-му – до 14,5 % ВВП. За тот же период времени доля центрального правительства сократилась с 46,8 % от общего объема налоговых сборов в 1979 году до 38,6 % в 1992-м, между тем как доля местных органов власти выросла (Tang Jisheng 1998: 426). В итоге китайское правительство вынуждено было решать проблему дефицита бюджета на протяжении почти всего периода реформ.

Чтобы решить обе проблемы – ценовых искажений и сокращения бюджетных поступлений, китайское правительство в 1993 году решило пересмотреть старую систему налогообложения на договорной основе и налоговый режим. Произошло это после завершения эксперимента в девяти провинциях и городах Китая в 1992 году. Чжу Жунцзи, заместитель премьера Госсовета КНР по экономике, отвечал за обеспечение роста поддержки со стороны Пекина и провинциальных властей, а также за переговоры по новой налогово-бюджетной системе. В первом полугодии 1993 года Чжу Жунцзи провел множество заседаний в Пекине, чтобы достичь консенсуса среди всех министров и правительственных чиновников, отвечавших за налогово-бюджетную политику (Peng Shen, Chen Li 2008: 441–445). С 9 сентября по 21 ноября Чжу посетил 17 провинций, чтобы заручиться поддержкой губернаторов. 25 декабря Государственный совет объявил о введении новой налоговой системы с 1 января 1994 года (Ibid., 445–450).

Комплексная налоговая реформа 1994 года представляет собой еще один важный шаг на пути к устранению ценовых искажений в китайской экономике (Wu Jinglian 2005: 269–274; 2010, гл. 7). Реформа включала в себя три основных компонента: упрощение системы налогообложения, налоговое администрирование и распределение налоговых поступлений. Наиболее заметным компонентом налоговой реформы 1994 года стала замена сложной многоуровневой системы налогов с оборота единым налогом на добавленную стоимость, составлявшим 17 % для всех производственных фирм (за редким исключением, когда ставка равнялась 13 %). В сфере услуг был введен налог на предпринимательскую деятельность в размере 3–5% от оборота – в зависимости от характера бизнеса. Новый налоговый кодекс упростил крайне сложную структуру налогообложения. Например, предыдущий налоговый режим предусматривал 21 ставку одного только налога на продукцию, начиная от 3 % и до 60 %, и четыре ставки налога на предпринимательскую деятельность в размере от 3 до 15 %. Новый налоговый кодекс также исключил налог, которым раньше облагались иностранные предприятия и который имел 40 ставок от 1,5 до 69 %. Благодаря упрощениям налоговая реформа 1994 года устранила серьезные ценовые искажения, образовавшиеся при старом налоговом режиме, и положила конец избыточным инвестициям в секторы с низкими налоговыми ставками и искусственно завышенной нормой прибыли.

Вторым компонентом налоговой реформы 1994-го стало создание национального налогового администрирования, которое значительно усилило способность государства собирать налоги. Налоговые поступления, собранные правительством в процентах от ВВП, увеличились с 10 % в 1995 году до 15 % в 2002-м и с тех пор оставались в пределах 15–20 %; около половины направлялось центральному правительству (Lou Jiwei 2008: 334).

Третий компонент нового налогового режима должен был покончить с системой распределения доходов между центральным правительством и провинциальными властями на основе заключенного в индивидуальном порядке договора и ввести новую единую схему распределения налоговых поступлений. В соответствии с новым налоговым режимом некоторые налоги вводились центральным правительством, включая акцизы, таможенные пошлины и подоходный налог с финансовых институтов. Другие вводились органами местного самоуправления, в том числе налог на городские земли, налог на прирост стоимости земли, налог на имущество и налог на прибыль предприятия без учета НДС. Некоторые налоговые поступления распределялись между центральным правительством и местными органами власти, включая налог на добавленную стоимость (75 % направлялось в Пекин, 25 % – местным властям).

Хотя все налоги без исключения вызывают ценовые искажения в экономике, новая налоговая схема оказалась критически важной для устранения уже существующих рыночных диспропорций. Наиболее кардинальными изменениями, вызванными новой налоговой системой, стало освобождение китайских фирм от прямого влияния налогово-бюджетной политики центрального правительства, позволившее отделить микроэкономическую среду функционирования фирмы от макроэкономической политики правительства. При старой налоговой системе налогово-бюджетная политика была важной составляющей тех ограничений, с которыми сталкивались все китайские фирмы, и определялась в каждом отдельном случае на договорной основе. Налоговая реформа 1994 года способствовала созданию конкурентоспособной микроэкономической среды для всех китайских фирм. Результат был достигнут в два этапа.

Во-первых, напомним, что при старой схеме распределения доходов все налоги собирались сначала провинциальными властями, которые затем передавали Пекину определенный процент или фиксированную сумму в соответствии с условиями договора, заключенного на индивидуальной основе. Поскольку новый налоговый режим был единообразно введен во всем Китае, он покончил с фаворитизмом и поставил все провинции (а также предприятия в их юрисдикции) в равные условия. Во-вторых, из-за отмены налога на продукцию местным органам власти стало невыгодно проводить политику протекционизма. Налог на продукцию, который предприятия платили в местные бюджеты на основе объема продаж независимо от их прибыльности, был введен в ходе налоговой реформы 1983–1984 годов. О тех пор он стал главным источником доходов для местных органов власти. До новой налоговой реформы местные органы власти были заинтересованы в том, чтобы защищать свои предприятия от внешней конкуренции, что способствовало фрагментации национальной экономики. Пока предприятия работали, они должны были платить налог на продукцию местным органам власти, даже если не получали никакой прибыли. После проведения новой налоговой реформы налог на добавленную стоимость стал основным источником дохода местных властей, и предприятия должны были добиться рентабельности, чтобы выплатить НДС. В результате налоговая реформа 1994 года помогла устранить рыночные диспропорции. Это имело далекоидущие последствия: региональная экономическая динамика не зависела теперь от хаотически развивающихся вотчин, а определялась устойчивой и эффективной конкуренцией между регионами. Отныне местные органы власти соревновались друг с другом, чтобы привлечь инвестиции за счет улучшения инфраструктуры и бизнес-среды. Конкуренция между регионами обеспечивала замечательную экономическую динамику в Китае начиная с середины 1990-х годов. Как это произошло и какую роль в этом сыграли местные органы власти, мы рассмотрим ниже в этой главе.