Глава 8
Что могло бы форсировать радикальные перемены?
Нельзя создать федерацию ради того, чтобы спасти валюту. Деньги должны быть на службе у политической структуры, а не наоборот.
Франсуа Эйсбур, профессор, 2013 г.
В предыдущей главе я констатировал, что в Евросоюзе повсеместно ощущается нужда в неотложных реформах, однако на пути реформ имеются крупные препятствия. В то же время ряд ключевых вопросов настоятельно просятся на повестку ЕС, и это вопросы настолько сущностные, что они тем или иным образом непременно вызовут фундаментальные перемены в Евросоюзе – либо потому, что вынудят ЕС пойти на радикальные перемены, либо потому, что послужат катализаторами его развала.
Сначала будет рассмотрен вопрос, который создает самые острые дискуссии, а именно свободное передвижение рабочей силы в пределах Евросоюза, затем мы обсудим, какие факторы энергично подталкивают ЕС к учреждению в еврозоне валютного и фискального союзов, а далее – перспективы развала евро и последствия, которые будет иметь для Евросоюза референдум в Шотландии. А далее постараемся оценить, чем обернется для Евросоюза выход Великобритании из его состава.
Свободное передвижение рабочей силы
Притом что на протяжении всего членства Великобритании в ЕС ее отношения с Евросоюзом складывались трудно, проблемы, вызывающие самое большое беспокойство в британском обществе, все это время попеременно то обострялись, то сглаживались. Не приходится сомневаться, что в последние несколько лет чаще всего на первый план выходила проблема, связанная с масштабами иммиграции в Великобританию из остальных стран ЕС. Мало того, судя по всему, растущее беспокойство по поводу притока мигрантов и есть та самая причина, что подогревает симпатии британцев к Партии независимости Соединенного королевства (UKIP), и это создает колоссальное политическое давление на Консервативную партию во главе с Дэвидом Кэмероном.
За что выступают сторонники UKIP, так это за ограничение числа допускаемых в страну граждан Евросоюза. Если Дэвид Кэмерон сохранит пост премьер-министра после всеобщих выборов в мае 2015 г., то подвергнется мощному политическому давлению, вынуждающему его требовать, чтобы пункт об ограничении иммиграции в Великобританию был включен в комплекс мер по реформированию ЕС как категорически обязательный.
Тем не менее в любом демократическом государстве свободное передвижение рабочей силы воспринимается как одно из неотъемлемых прав. Неудивительно, что это право вошло в свое время в Римский договор как одна из «четырех свобод», наряду со свободой передвижения товаров, услуг и капитала. Более того, это право имеет под собой твердое экономическое обоснование.
Экономические принципы
Экономическая оправданность свободы передвижения рабочей силы вытекает из базовой теории распределения ресурсов. Когда людям предоставлена возможность подыскивать себе работу, которую они хотят выполнять, в любом месте на территории Евросоюза, объем производства и уровень благосостояния достигают максимального уровня. В конце концов, именно так это устроено в любой отдельно взятой стране. Соответственно, кто-то из жителей Великобритании мог бы захотеть жить и работать в Берлине, кто-то из немцев предпочел бы жить и работать в Париже, а в самом Париже найдется кто-то, кто предпочтет жить и работать в Лондоне.
Когда позволено такое передвижение трудовых ресурсов, у работодателей значительно расширяется выбор потенциальных работников, а те, в свою, очередь, получают на выбор большее разнообразие рабочих мест и трудовых условий. В итоге и бизнес работает лучше, и люди больше довольны жизнью.
Но на практике положение дел складывается несколько иначе. Точнее, сложилась тенденция, что значительные массы граждан из одной группы стран переезжают на жительство в одну или несколько других стран. Например, за последние десять лет Великобритания дала приют почти миллиону граждан из стран бывшей Восточной Европы, главным образом из Польши, но при этом едва ли нашелся хоть один британец, который предпочел бы перебраться в Польшу. Таким образом, отдельные страны, в том числе, Великобритания, фактически утратили контроль над своими границами, и теперь численность их населения зависит от миграционных потоков.
Тем не менее можно возразить, что массовая иммиграция в страну, подобную Великобритании, выгодна ей как принимающей стороне. Правота данного утверждения высказывается в ряде научных исследований. Вполне естественно, что, когда в стране возрастает число работников, это, как правило, способствует увеличению ее ВВП. И действительно, именно возросшее предложение рабочей силы послужило одним из главных факторов, обеспечивших британской экономике достаточную успешность в последние несколько лет.
Но зачем придавать такое значение абсолютной величине ВВП страны, если в пересчете на душу населения ВВП нисколько не меняется? На самом деле, в определенном аспекте абсолютный показатель ВВП страны, подобной Великобритании, имеет смысл, независимо от того, состоит она в Евросоюзе или нет. Этот аспект – мощь и влиятельность страны. При прочих равных условиях чем больше будет у Великобритании рабочей силы и чем выше станет ее ВВП, тем прочнее будут ее позиции и весомее ее слово в международных переговорах. (Значимость этого аспекта для положения Великобритании, если она решит выйти из состава ЕС, будет рассмотрена в главе 10.)
Но несомненно, что влияние иммиграции на подушевой ВВП имеет большее значение – естественно, в представлении трудящихся британцев. И здесь свидетельства не сказать, чтобы однозначно убеждали в пользе неограниченной иммиграции.
Но надо сказать, что даже и это вопрос не такой уж простой, поскольку на сегодня он упирается не в одно только влияние иммиграции на уровень реальных доходов местного населения. В зависимости от того, что представляют собой приезжие в человеческом плане, каковы их трудовые навыки и опыт, их отношение к труду и культура, они могут напитать свежей энергии принимающую страну и обогатить ее генетический фонд. А есть масса свидетельств, что иммигранты – люди куда более мотивированные и целеустремленные, чем в среднем население покинутой ими страны.
Долгая история иммиграции
Скажу больше – не только для США, которые по всем меркам представляют собой страну иммигрантов, но даже для Великобритании иммиграция на протяжении сотен, если не тысяч, лет играет роль главного фактора, определяющего их развитие. Задолго до нашей эры британцы представляли собой смесь кельтов, римлян, англосаксов, викингов и норманнов (а те сами по себе были иммигрантами в квадрате, поскольку происходили от древних скандинавов, вторгшихся в Северную Францию).
В XVII в. в Англию нахлынули гугеноты, спасаясь от религиозных преследований в странах континентальной Европы. А после того, как Кромвель вновь допустил евреев проживать в стране (а как известно, в 1290 г. король Эдуард I изгнал их) в Англию начался приток еврейских иммигрантов. В конце XIX—начале XX в. иммиграция евреев пошла уже потоком из-за участившихся в России и Польше еврейских погромов. И разумеется, еще один крупный приток евреев-иммигрантов из центральной Европы произошел в 1930-х гг., спровоцированный кровавой тиранией Гитлера.
Между тем сотни тысяч ирландцев устремились в Англию после провозглашения в 1922 г. независимости Ирландии, и этот иммиграционный поток продолжался на протяжении десятилетий после окончания Второй мировой войны. В 1960-х гг. сформировался новый иммиграционный поток, на сей раз из стран Карибского бассейна, а вскоре в страну в огромных количествах начали прибывать иммигранты из стран Нового Содружества, особенно из Индии и Пакистана, но также из Африки и с Ближнего Востока. Значительные массы народа переселились в Великобританию и из Гонконга, Австралии, а также из Южной Африки и стран Латинской Америки. Позже образовалась новая волна иммиграции, на сей раз из стран бывшего советского блока. Примечательно, что в Великобританию на жительство перебирались не только граждане стран, ныне входящих в ЕС, но и значительное число россиян.
В ответ кое-кто мог бы заявить, что иммиграцию последних лет следует воспринимать как составляющую той долгой череды иммигрантов, благодаря которым Великобритания и смогла стать тем, что она есть сейчас. Впрочем, заявить-то можно, но такое заявление вряд ли встретит большое понимание среди публики в Клэпемском автобусе, те есть среди рядовых и зачастую не слишком образованных британцев – даже при том, что многие из них и сами в недавнем прошлом иммигранты. И в чем бы ни состояло bien pensant, то есть благонамеренное суждение, по этому вопросу, именно состояние умов британской общественности послужит решающим фактором в дебатах по поводу членства Великобритании в ЕС.
А в континентальной Европе, как ни парадоксально, резко обострившееся в последние годы общественное недовольство по поводу иммиграции направлено не против иммигрантов из других стран ЕС, а в большей мере против выходцев из исламских государств, которые не входят в ЕС и вряд ли имеют шансы когда-нибудь войти в его состав. Правда, среди иммигрантов из стран ЕС тоже встречаются последователи ислама. Однако подавляющая масса внутриевросоюзных мигрантов – это христиане, или, точнее, люди, номинально относящиеся к христианскому вероисповеданию, но на деле абсолютно светского образа мыслей. Но это не имеет значения, поскольку в общественном сознании эти две категории иммигрантов могут слиться воедино, формируя тем самым протест против иммиграции вообще.
Любопытно, что это тот самый вопрос, который реально способен объединить европейцев. Беспокойство по поводу иммиграции – далеко не чисто британский феномен и даже не в основном таковой. Крупные антиисламские протесты прокатились в последнее время по таким странам, как Франция, Швеция, Нидерланды и Германия.
Корни общественного беспокойства
Общественное беспокойство по поводу иммиграции имеет в своей основе четыре составляющие. Во-первых, тревожит само количество иммигрантов. В Великобритании расхожее мнение гласит, что в стране и так уже народа «под завязку». Правы сторонники этой точки зрения или нет, но сомневаться не приходится – население Великобритании существенно приросло в последнее время, и уже дают о себе знать проблемы «перенаселенности» в таких сферах, как дорожное движение, обеспечение жильем и доступ к коммунальным услугам.
Отсылка к дорожному движению позволяет прояснить суть явления. В экономике транспорта имеется хорошо известная проблема, что затраты, обусловленные дополнительным участником дорожного движения и причиняющие убытки существующим участникам – за счет того, что лишний участник еще больше перегружает транспортную систему, – не ощущаются рядовым пользователем дорог. Перед нами феномен, называемый экономистами экстерналией или внешним эффектом, который оправдывает идею ограничить пользование дорогами или взимать за него плату.
Аналогичная нить рассуждений применима и к иммиграции – и не только в плане ее воздействия на дорожное движение. Великобритания перегружена и в более широком смысле, и не исключено даже, что нынешние жители теряют больше, чем приобретают приезжие из других стран, которым Великобритания предоставляет право на жительство.
Здесь затрагивается более широкая проблема. Предположим, что выгоды для иммигрантов превосходят потери, которые несет из-за этого местное население. Означает ли это, что означенную иммиграцию следует допустить? Это уже выходит за рамки общепринятых понятий о задачах правительства, а они в том, что наряду с соблюдением требований международного законодательства и приличествующим гуманным отношением к народам других стран правительство обязано способствовать благополучию своих собственных наличных граждан. Это совсем не то же самое, что максимизировать благополучие всего человечества – или даже той его подгруппы, что проживает или мечтает проживать в Великобритании. Эти последние не есть избиратели, перед которыми, как предполагается, национальные политики должны нести ответственность.
Вторая составляющая беспокойства по поводу иммиграции касается идентичности. Коренные жители многих европейских стран ощущают, что переселенцы из других стран несут угрозу их национальным культуре и традициям. Как уже говорилось выше, парадокс в том, что самые острые тревоги связываются у европейцев с иммигрантами из неевросоюзных государств. Но по крайней мере в теории государства типа Великобритании имеют возможность контролировать внешнюю иммиграцию, однако лишены таковой в том, что касается притока мигрантов из других стран Евросоюза.
Третья составляющая связана с дополнительными затратами, которыми иммигранты отягощают государственную казну. Проще говоря, речь о том, что новоиспеченные граждане и временно проживающие получают доступ ко всем благам «государства всеобщего благоденствия», включая бесплатное медицинское обслуживание, льготы, предусмотренные для работающих и для безработных, пособия на детей – даже при том, что эти новоприбывшие не прожили в своей новой стране сколько-нибудь длительного времени и не платили ей налоги. Из-за этого у граждан Великобритании складывается неприятное ощущение, что их держат за «простофиль», которые вдобавок должны еще оторвать от себя кровью и потом заработанные деньги, чтобы поделиться с теми, кто этого не заслуживает.
Украденные рабочие места?
Четвертая и, пожалуй, самая серьезная составляющая общественного беспокойства по поводу иммиграции касается рабочих мест. Широко распространена точка зрения, что иммигранты перехватывают у местного населения возможности трудоустроиться. По всей видимости, в краткосрочной перспективе так оно и есть. Но это далеко не так, если взять продолжительный период времени, достаточный для того, чтобы экономика приспособилась к новым условиям.
Это беспокойство напрямую связано с заблуждением о «неизменном объеме работ» в экономике, проще говоря, что количество рабочих мест, на которые можно устроиться, является фиксированным. А это не так. Количество рабочих мест – это величина абсолютно гибкая, и она способна расти, чтобы прийти в соответствие с численностью потенциальных работников, которые имеются в наличии и готовы работать.
Оборотная сторона этого заблуждения, что будто бы иммиграция необходима, поскольку приезжие выполняют работу, которую не желают брать на себя коренные жители, так же ошибочна. Если бы не было иммигрантов, размер реальной заработной платы на таких рабочих местах вырос бы, и это скорректировало бы условия рынка: для кого-то из коренных жителей это послужило бы стимулом устроиться на подобную работу, даже если она им «не по душе», а размах некоторых видов деятельности, которые формируют такого рода рабочие места, сократился бы, поскольку в новых условиях это стало бы «слишком дорогим удовольствием» (например, «дизайнерские» кофе и сэндвичи).
Разумеется, как и почти повсеместно в экономике, главное слово в этом вопросе принадлежит ценам. Как можно ожидать, рост предложения на рынке труда, обусловленный притоком мигрантов, в отсутствие соответствующего роста предложения капитала может снизить реальную заработную плату, за которую будут нанимать работников. Отсюда и вполне понятное беспокойство местных работников, ощущающих, что из-за иммиграции их заработки сокращаются. Так оно и есть.
Уместно подчеркнуть, что на кону здесь стоит вопрос совершенно классового свойства. Если верно, что массовая иммиграция в Великобританию снизила реальную заработную плату неквалифицированных и низкоквалифицированных работников – а в пользу этого свидетельствует многое, – то она же несомненно принесла реальные выгоды многим семействам, относящимся к среднему классу, которые нанимают подобного сорта рабочую силу в качестве плотников, шоферов, домработниц, кухарок и нянек. Таким образом, циники имеют все основания указать, что «великодушие и открытость» многих состоятельных людей из числа левых либералов – не что иное, как почти неприкрытая забота о собственном благе.
От свободного передвижения к массовой миграции
Проблема миграции являет собой еще один пример промаха, которые допустил Евросоюз с момента своего основания. Данная проблема едва ли могла возникнуть после основания ЕЭС в 1957 г., не в последнюю очередь по той причине, что, как я уже отмечал в главе 2, государства-члены имели более или менее одинаковый уровень ВВП на душу населения и, следовательно, почти равные доходы населения и уровень жизни.
Но в результате недавнего расширения состава ЕС в него вошли страны с гораздо меньшим подушевым ВВП, чем отмечался в среднем по Евросоюзу до их прихода. И это создало четкий стимул для огромных масс людей переселяться из стран-новичков в ЕС в страны с давним членством в Евросоюзе.
Между тем депрессивное состояние экономики в большинстве стран – давних членов Евросоюза только усугубляло недовольство их коренного населения. Действительно, в странах еврозоны ввиду невозможности пустить в ход стандартные меры корректировки избыточного предложения на рынке труда – то есть инструменты монетарной или фискальной политики – иммиграция фактически приводит к дальнейшему росту уровня безработицы. (Правда, это не относится к Великобритании, поскольку ничто не мешает ей посредством макроэкономической политики стимулировать полное усвоение экономикой всей наличной рабочей силы. Действительно, хоть в этом Великобритания преуспела за последнюю пару лет.)
Возможные варианты решения
Какими бы ни были для принимающей стороны выгоды от иммиграции (а на эту тему имеется масса научной литературы в пользу каждой из противоборствующих точек зрения на этот счет), не приходится сомневаться, что для Великобритании это взрывоопасная политическая проблема. Если ее не разрешить тем или иным способом, то более вероятно, что Великобритания сделает выбор в пользу выхода из Евросоюза, и, возможно, это произойдет в ходе референдума в 2017 г.
Так какие есть пути для решения проблемы иммиграции? Как уже отмечалось в предыдущей главе, Евросоюз вполне мог бы договориться о том, чтобы ограничить доступность социальных благ для иммигрантов до истечения определенного срока их проживания или до выполнения ими каких-либо других конкретных условий. Именно эту точку зрения продвигает Дэвид Кэмерон. В случае успеха такая мера помогла бы умерить тревоги общества.
Более того, предпринятое в одностороннем порядке ужесточение правил, регламентирующих доступ к определенным социальным благам и одинаково применимых ко всем резидентам, как к коренным жителям страны, так и к вновь прибывшим, могло бы расхолодить желание части иммигрантов переселяться Британию. Ныне действующее правительство страны уже начало вводить строгости в области права на получение социальных благ, и если консерваторы будут переизбраны, правила доступа к социальному обеспечению в последующие годы еще ужесточатся.
Но такого рода меры, конечно, не затронут сердцевину проблемы. Они не окажут воздействия на три остальные составляющие, которые я выделил как корень проблемы: численность иммигрантов, их культурный код и конкуренцию на рынке труда.
Вероятно, удалось бы снизить накал беспокойства по этим трем поводам за счет введения временных ограничений на количество иммигрантов из новых стран – членов ЕС, допускаемых в страны, давно состоящие в ЕС, – или хотя бы в некоторые из них. В конце концов, разве не это было сделано, когда в Евросоюз вступили Болгария и Румыния? Но даже если эта мера найдет общее одобрение, она все равно не решит проблему, как не залечит рану приклеенный сверху лейкопластырь. В условиях, когда обостряется беспокойство по поводу иммиграции из стран, уже входящих в состав Евросоюза, временные ограничения на въезд граждан из новых стран-членов едва ли помогут умерить общественные страхи.
А между тем свобода маневра для радикального решения проблемы посредством введения лимита на общее число иммигрантов из ЕС, допускаемых в такие страны, как Великобритания, в сущности, близка к нулю. Ведь свобода передвижения рабочей силы была включена как одно из условий в Римский договор именно в расчете на то, чтобы Сообщество, позже переименованное в Евросоюз, функционировало как единое государство. Тем не менее в Великобритании, равно как и в других странах ЕС, многие, а возможно, и большинство желают, чтобы контроль за собственными границами был у них в руках – иными словами, чтобы Евросоюз не образовал собой целостное единое государство и не считался бы таковым. Обсуждать принцип единого государства возможно было бы только в случае, если изменятся вся концепция и самый замысел Евросоюза.
Фискальный и политический союз
Фактор, который несомненно принудил бы Евросоюз к подобной трансформации, – это бедственное положение евро. Я уже писал в главе 4, что евро имеет шансы выжить в том случае, если страны еврозоны сформируют полный фискальный и политический союз. А он, в свою очередь, приведет к колоссальным последствиям для формы и облика Евросоюза. Судя по нынешнему состоянию дел и с учетом наметившегося раскола между странами еврозоны и теми, что не используют евро, 19 из 28 членов ЕС войдут в полный валютный, фискальный и политический союз, а остальные 9 останутся за его пределами (в том числе Великобритания, Швеция и Дания). Конечно, не исключено, что кто-то из аутсайдеров впоследствии поодиночке или парой все же присоединится к еврозоне. В этом случае проблемы функционирования ЕС в условиях двух различных типов членства станут всего лишь переходным этапом.
Впрочем, данный вариант развития событий не очень вероятен. Великобритания в обозримом, а может, и в более отдаленном будущем наверняка останется за пределами единой валюты. Другие «неприсоединившиеся» страны также сохранят свой статус. И Евросоюз трансформируется в образование с двухуровневым членством.
Такое уже в определенной степени произошло, поскольку некоторые страны-члены не вступают в еврозону, а еще часть не присоединилась к ряду евросоюзных договоренностей. Тем не менее, пока евро ограничен рамками валютного союза, раскол в ЕС по линии принадлежности к еврозоне особой роли не играет. Но когда страны еврозоны перейдут к активному претворению в жизнь полного фискального и политического союза, значение такого размежевания начнет расти. Что касается статуса в ЕС, то многое указывает на вероятность, что не-члены еврозоны перейдут в разряд второсортных участников или, в лучшем случае, – «деревенской родни» в евросоюзном семействе. Но что еще важнее, если не будут достигнуты некие договоренности, может сложиться ситуация, при которой страны еврозоны начнут принимать законодательные и нормативные акты, распространяющиеся на весь Евросоюз, а нечлены еврозоны лишатся возможности как предотвратить их принятие, так и повлиять на содержание.
Очень может быть, что упомянутые договоренности выльются в нечто, устраивающее британских и прочих евроскептиков. Предположим, например, что страны-аутсайдеры, оказавшиеся за пределами интеграционного процесса, который развернется в самой еврозоне, получат железобетонную защиту от того, чтобы страны ядра ЕС навязывали свою волю «периферии». Аутсайдерам удастся договориться о репатриации полномочий и компетенций с уровня ЕС на национальный, как мы говорили выше. В таком случае связи этих стран с еврозоной станут больше в духе ассоциации свободной торговли, поскольку не будут отягощены багажом политических обязательств. Но и тогда, пока не будет намечен способ выхода страны из Единого рынка, аутсайдеры по-прежнему подпадают под нормативные акты Евросоюза, о чем я поговорю подробнее в следующей главе.
Тогда еврозона превратится в более интегрированный ЕС, и осуществятся мечты его отцов-основателей, тогда как страны-аутсайдеры, по существу, покинут ЕС, сохраняя с ним торговые связи, чего, собственно, им больше всего и хочется. С точки зрения скептика, такое развитие событий представляется весьма привлекательным. И потом, нельзя сказать, чтобы оно было притянуто за уши.
Вместе с тем в вышеописанном сценарии, если рассматривать его как способ решить проблемы плохого управления и слабой экономической результативности ЕС, имеются три очевидных изъяна. Во-первых, если страны периферии, или внешнего кольца, получают желаемое, то этого нельзя сказать о большинстве участников ЕС – они-то так и останутся в силках существующего сообщества, но получат на свою голову дополнительные минусы от принадлежности к фискальному и политическому союзу. В главах 2 и 3 я проанализировал факторы, обусловливающие ненадлежащее управление, и пришел к выводу, что они не только никуда не исчезнут, но еще усилят пагубное влияние по причине все более тесного союза. Европейская экономика по-прежнему будет хромать и спотыкаться, а «дефицит демократии» – только увеличиваться.
Во-вторых, в высшей степени сомнительно, чтобы лидеры Евросоюза с одобрением восприняли такую возможность из-за опасений, что другие страны, глядя на аутсайдеров, тоже захотят полуобособленного статуса, а это может обрушить всю конструкцию ЕС. Более того, лидеры Евросоюза побоятся, что аутсайдеры во главе с Великобританией развернут нечто вроде соревнования в экономической и налоговой сферах и в какой-то момент опередят страны ядра ЕС (см. главу 3).
В-третьих (хотя это соображение более прозаическое, по значению оно важнее двух предыдущих), при подобном сценарии событий законодательные основы ЕС дадут трещину, а это потребует выработать новый свод соглашений, достичь которых будет неимоверно сложно или вообще невозможно.
Политические последствия упразднения евро
Теперь давайте обсудим, какие последствия вероятны для Евросоюза в случае упразднения евро. Не так давно европейские лидеры говорили, что, если евро придет конец, это будет означать и конец Европы. С точки зрения экономической логики это совершеннейшая чепуха. Для роста европейской торговли и благосостояния проект единой европейской валюты никогда и не требовался. В конце концов, некоторые страны – члены ЕС, включая и Великобританию, никогда не участвовали в проекте евро. А целый ряд стран Восточной Европы продолжает быстрый экономический рост, хотя тоже не состоит в еврозоне.
Как вы думаете, в чем секрет успеха «азиатских тигров»? Уж точно не в принятии единой валюты и не в погоне за гармонизацией всего и вся (см. главу 10). Разговоры об азиатском валютном союзе были, но идея дальше слов так и не пошла. Между тем «азиатские тигры» сосредоточили внимание на реальных источниках экономического роста, а не на воздушных замках, какие могут привидеться разве что в горячечных мечтах бюрократов. И насколько мы знаем, эти страны и по сей день великолепно управляются со своими экономиками – не в пример европейским собратьям, которые сами себя загнали в капкан ожидаемых выгод единой валюты.
По логике вещей, конец евро не должен повлечь за собой каких-либо последствий для Евросоюза, который просто-напросто вернется к своему прежнему состоянию. Для свободной торговли не нужна ни единая валюта, ни единый рынок.
Однако это лишь логическая сторона дела. Понятно, что политика принимает в расчет еще и многое другое, а иногда и все, кроме логики. Если евро потерпит крах, это нанесет делу европейского интеграционизма удар такой силы, что ЕС может и не выжить. Скептики реабилитируют себя в глазах общественности, и она изольет свое возмущение на головы европейских элит.
Сам процесс упразднения евро непременно раздует вражду между национальными государствами: периферийные государства обозлятся на страны ядра ЕС за то, что те принуждали их все туже затягивать пояса, а сами не пожелали разделить это бремя. Страны ядра обозлятся на периферийные за то, что те назанимали такую уйму средств и не торопятся возвращать свои долги ядру. Германия ополчится на Францию за то, что та идет на поводу у периферийных стран и не способна призвать их к экономии, а Франция ополчится на Германию за то, что та упрямо сохраняет верность своей германской сущности.
Примерно таких воззрений и придерживаются в европейском истеблишменте. Недаром Ангела Меркель, обращаясь 19 мая 2010 г. к Бундестагу, заявила: «Это вопрос выживания. Евро в опасности. Если падет евро, падет и Европа. Если мы сдюжим, то Европа станет сильнее».
В 2013 г. точка зрения о важности евро для выживания Евросоюза получила поддержку из уст весьма авторитетного члена французского истеблишмента – профессора Франсуа Эйсбура, председателя Международного института стратегических исследований (IISS). Однако он пришел к диаметрально противоположному, чем А. Меркель, выводу. В своей книге «La fin du rêve européen» («Конец европейской мечты») профессор Эйсбур говорит следующее: «Мечта уступила место страшному сну. Мы должны взглянуть в глаза правде – сегодня евро угрожает самому Евросоюзу. Нынешние попытки спасти евро подвергают Евросоюз еще большей опасности». По мнению Ф. Эйсбура, европейские лидеры вывернули приоритеты шиворот-навыворот, он отмечает, что Франция и Германия должны совместно спланировать упразднение евро, причем реализовывать этот план втайне, а переход на национальные валюты должен осуществиться в выходные, и тогда Евросоюз будет спасен. Конечно, сам по себе конец евро не обязательно приведет к фундаментальной реформе Евросоюза (как я показал в главе 6), и этого будет недостаточно, чтобы положить конец ущербному функционированию европейской экономики. Более того, по вышеупомянутым причинам, возможно, не удастся преодолеть вызванные упразднением евро негативные эмоции.
Бывший глава Европейского банка реконструкции и развития Жак Аттали заявил в конце 2013 г., что противоречивая политика, навязываемая Европе Германией, ведет Францию к ситуации, сопоставимой с положением Германии в 1933 г., когда национал-социалисты пришли к власти. Преувеличение это или нет, а Жан-Пьер Шевенман, когда-то баллотировавшийся в президенты Франции, сравнил сегодняшние настроения в этой стране с теми, что господствовали во Франции в 1934 и 1935 гг. накануне краха золотого стандарта. По его мнению, если Германия не сменит курс, страны Южной Европы будут вынуждены выйти из евро, чтобы не допустить необратимого разорения своей промышленности.
Переходя к другой теме, замечу: хотя заранее невозможно сколько-нибудь уверенно предсказать, к какому исходу приведет хаос, которым неизбежно будет сопровождаться крах евро (см. главу 4), думаю, что полный возврат к национальным валютам вряд ли возможен (и нежелателен). Германия, безусловно, могла бы поддерживать успешный валютный союз с Нидерландами, Австрией и Финляндией, и этот выход оказался бы самым подходящим. Нельзя исключать и того, что к союзу примкнули бы Дания и Швеция и даже, вероятно, Норвегия и Швейцария, хотя многое здесь зависит от предлагаемых условий членства и притязаний союза на статус государственности.
Нельзя исключить, что Франция встанет во главе латинского валютного союза, куда помимо нее войдут Испания, Италия и Португалия. Возможно, что и Греция примкнет к такой группировке, хотя могла бы решиться пойти собственным путем (подробнее об этом поговорим в главе 10).
Право, станет полнейшей нелепостью, если ненужный и опасный интеграционный проект под названием евро, долженствовавший, по замыслу, объединить Европу, вместо этого напрочь расколет ее единство. Но это означало бы, что, как и призван убедить вас основной посыл данной книги, принимать дурные решения – это «визитная карточка» и само существо Евросоюза.
Если крах евро действительно обернется развалом Евросоюза, нам, видимо, следует расценивать такой исход, выражаясь словами Карла Маркса, как неизбежное следствие внутренних противоречий самого ЕС.
Уроки шотландского референдума
Последствия проходившего в сентябре 2014 г. референдума о независимости Шотландии, сопровождались бы они развалом евро или нет, могли бы также подвигнуть ЕС на радикальные перемены. Дебаты, развернувшиеся как до референдума, так и после него, подогрели интерес к вопросу, осталась бы Шотландия в составе Великобритании, если бы та проголосовала за выход из состава ЕС? Вдобавок возник спор, может ли новое конституционное устройство, которое, судя по всему, было бы выработано для Великобритании после референдума, послужить в качестве лекал для построения нового Евросоюза?
Вот уже некоторое время ни для кого не секрет, что средний шотландский избиратель более благосклонно настроен по отношению к Евросоюзу, чем его сограждане в остальных частях Великобритании. Вероятно, это можно объяснить тем, что шотландцы рассматривают Евросоюз как ценный и полезный противовес Вестминстеру, но у некоторых чувства по этому поводу куда более глубокие. Если Великобритания проголосует за выход из ЕС, может возникнуть потребность, и весьма настоятельная, провести в Шотландии новый референдум, и при сложившихся на сегодня обстоятельствах вполне вероятно, что, если перед шотландцами встанет выбор, они в большинстве своем предпочтут Евросоюз Соединенному королевству.
Но едва ли такой жесткий выбор вообще встанет перед шотландцами. В ходе кампании перед референдумом 2014 г. стало очевидно, что Евросоюз не слишком-то расположен давать шотландцам гарантию членства. Если Шотландия выйдет из состава Великобритании и тем самым – из состава Евросоюза, ей придется подождать в очереди наряду с другими вероятными кандидатами в члены ЕС – и без гарантии, что ее непременно допустят в состав ЕС. В самом худшем случае Шотландию ожидают тягостные времена, поскольку она обнаружит, что предоставлена самой себе и к тому же без всякой гарантии, что сумеет в сколько-нибудь обозримом будущем обеспечить себе надежное пристанище и место под «оборонительным зонтиком» НАТО.
Более того, в вопросе возможного членства Шотландии Евросоюз вовсе не блефует, потому что, как обнаружилось, у него на руках еще двое кандидатов на выход из состава государств-членов: Каталония, желающая выйти из состава Испании, и область Венето – из состава Италии. Самое малое, что скорее всего предпримут эти два государства, так это будут настаивать, чтобы Евросоюз чинил всяческие препоны вступлению Шотландии в его состав, в расчете, что это охладит пыл их собственных потенциальных отщепенцев. Если дело дойдет до еще одного референдума, одного этого может хватить, чтобы отбить у шотландцев желание голосовать за выход из Великобритании.
Федерализм взыграл духом
Референдум возымел и более радикальные – и потенциально более позитивные – последствия. Во время дебатов в преддверии голосования все представленные в британском парламенте политические партии пообещали Шотландии широкую автономию в случае, если она проголосует за то, чтобы остаться в составе Великобритании. Сейчас предпринимаются шаги во исполнение этих обещаний. Однако сама эта ситуация разворошила осиное гнездо конституционных подтекстов самой Великобритании. В Англии поднялась волна серьезного возмущения, что при сложившейся ситуации шотландцы мало того, что получат возможность самостоятельно решать свои внутренние вопросы, так их парламентарии к тому же будут голосовать и по вопросам, непосредственно затрагивающим Англию.
Такое впечатление, что все это приведет к одному из двух исходов: шотландским парламентариям в Палате общин запретят голосовать по чисто английским вопросам; или будет решено сформировать отдельный парламент для Англии, а то и даже ряд отдельных региональных парламентов. А Вестминстеру оставят полномочия в вопросах, касающихся всей Великобритании в целом, таких, например, как оборона, международные отношения и охрана окружающей среды.
Пока преждевременно судить, во что все это выльется, но второй вариант можно было бы рассматривать как шаблон для будущей эволюции самого Евросоюза, иными словами, как идею предоставить значительную автономию его составным частям, притом что институты федеративного уровня сосредоточатся на вопросах, которые как раз и должны решаться именно на этом уровне.
Именно на страже этого и должен стоять принцип субсидиарности. Но, как я уже отмечал в главе 3, это идет абсолютно вразрез с господствующим в Евросоюзе духом, а в основе его – тяга к централизованному контролю и гармонизации всего и вся. И потому, что бы там ни толковали лидеры ЕС про субсидиарность, на деле Евросоюз практикует нечто прямо противоположное этому принципу.
Предположим, однако, что Евросоюз все же преобразует сам себя в федералистское государство в рамках той же логики, какая предложена выше для решения проблемы Великобритании. Но в таком случае возникает вопрос, смогут ли ныне существующие государства – члены Евросоюза сохранить за собой вообще хоть какую-нибудь полезную роль?
Неужели конец национальных государств?
Возьмем в качестве примера Великобританию. У Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии уже имеются свои наделенные определенным кругом полномочий правительства. Теперь предположим, что и Англия будет разделена на ряд административных регионов каждый со своим правительством, и Лондон безусловно станет одним из таковых. Далее сделаем предположение, что полномочия в таких сферах, как оборона, международные отношения и сбережение окружающей среды, будут переданы на уровень Евросоюза. Так что же, скажите на милость, останется в сфере компетенции британского парламента и британского правительства? И к чему тогда будет само государство под названием Великобритания? Не так уж трудно представить, что оно будет целиком и полностью расформировано.
Аналогичные события могут произойти и в других странах: Италия распадется на отдельные области и снова будет походить на лоскутное одеяло из множества мелких образований, как показано на рис. 5.1. Разделится на составляющие и Германия, возможно, примерно по тем же границам, какие разделяли государства, существовавшие до объединения Германии в 1870 г. В Испании такие области, как Каталония, Андалузия, Галисия и Страна басков, отделятся от Кастилии, ну, а Бельгия, как уже говорилось, расколется на фламандскоговорящий север и франкоговорящий юг.
Франция, если судить в первом приближении, должно быть, устоит перед тенденцией к распаду, поскольку существует в виде единого государства вот уже несколько столетий и на поверхностный взгляд выглядит вполне сплоченной. Но при этом сепаратистские движения имеются на Корсике, в Бретани и во Французской (Северной) Стране басков. Не требуется много воображения, чтобы представить себе Нормандию в виде мини-государства под общеевропейским зонтиком. А тем временем альпийские районы на юго-востоке Франции могли бы пойти на объединение с северо-западными районами Италией, возродив старинные связи, существовавшие в свое время в Герцогстве Савойском.
Аналогичному разделению могли бы подвергнуться и другие страны. И вероятно даже возрождение былых европейских городов-государств. Я уже упоминал Лондон как возможного кандидата на эту участь, но вот вам еще: Берлин, Мюнхен, Париж, Мадрид, Рим, Милан, Венеция и еще много-много других.
Воспримете ли вы это как ночной кошмар или как сбывшуюся мечту, зависит, надо полагать, от вашей позиции по главнейшим вопросам идентичности, которые составляют подоплеку проблем, рассматриваемых в этой книге. Для тех, кто ощущает свою глубокую европейскость, вышеупомянутая перспектива может выглядеть весьма привлекательно. Для многих людей, кто ставит превыше всего свою принадлежность (лояльность) к региону, а не к стране, как это повсеместно принято в Италии, перспектива эта также будет соблазнительной. Но это будет подлинное бедствие для тех, кто верит в национальное государство, или по крайней мере в свое национальное государство, или, как в случае с Великобританией, в свое четырехнациональное государство.
Нравится вам это или нет, а такой взгляд на вещи не так уж и абсурден. Перспектива регионов и городов, благоденствующих в качестве самостоятельных образований под эгидой общеевропейского зонтика, отвечает чаяниям множества европейских лидеров, что уже отмечалось в главе 1. Что для этого потребуется, так это повернуть вспять несколько последних веков европейской истории – или значительно меньше в случае с такими относительно новыми «национальными» государствами, как Германия и Италия, которые сформировались в своем нынешнем облике не далее как во второй половине XIX в.
Идея, чье время прошло?
Так уж сложилось, что история государственной независимости у многих стран восточной Европы, включая ряд тех, что уже вошли в Евросоюз, и несколько других, все еще стоящих в очереди на вступление, еще короче. У одних историческое наследие связано с пребыванием в составе Российской империи. У других – в составе многоязычной Австро-Венгерской империи. Разумеется, это относится и к самим Австрии и Венгрии.
Таким образом, идея федеративной Европы без национальных государств не совсем пока еще снята с повестки дня. И все же у меня такое чувство, что ее время уже прошло, поскольку федерализм, в каких бы формах он ни выражался, больше не пользуется политической поддержкой. К тому же такая радикальная реформа, как федерализация, безусловно, потребовала бы переделать и переписать все установления, а также договоры Евросоюза, притом что последние, смею напомнить, заключены между государствами-членами. Так что при сложившихся обстоятельствах федерализму в Евросоюзе не быть.
Более того, если спуститься с политических небес на землю повседневной жизни, то европейским народам еще предстоит посмотреть правде в глаза и признать, что Евросоюз обернулся экономическим провалом. Едва ли это подходящее время, чтобы лезть на рожон с лозунгом «еще больше Европы» вплоть до требования расформировать национальные государства, как с давней историей, так и относительно молодые. Действительно, в то время как главнейшее порождение Евросоюза, единая валюта, грозит развалиться, сам ее родитель отчаянно борется за жизнь.
Чем обернется для Евросоюза уход Великобритании?
В предыдущей главе, а также выше в этой главе я уже касался возможного выхода Великобритании из состава Евросоюза. В следующей главе мы изучим «за» и «против» такого шага для Великобритании. Но мы не можем оставить без внимания и другую сторону данного вопроса, а именно – как повлияет на Евросоюз выход из его состава крупного государства-члена? Придаст ли это дополнительный импульс силам, что толкают ЕС в сторону реформ, или, наоборот, заставит на время отступить? Подтолкнет ли это Евросоюз к скорому развалу? В принципе, любая страна может выйти из состава ЕС, но зачем делать пустые предположения, когда ближе всего к этому шагу Великобритания? И потому далее она и послужит нам примером. Тем не менее мои аналитические выкладки в большинстве своем вполне применимы к любой из стран ЕС, которая замыслит выйти из его состава. В следующей главе, хотя я сосредоточусь главным образом на перспективе выхода Великобритании из Евросоюза, мы также бегло рассмотрим случай Нидерландов.
Выход Великобритании из Евросоюза имел бы для последнего чувствительные последствия. Это означало бы потерю Евросоюзом примерно 15 % экономики, почти 12,5 % населения и почти 20 % экспорта (включая и торговлю внутри ЕС). Самое малое, что ожидает в этом случае Евросоюз, – обстоятельные переговоры между оставшимися участниками по поводу изменения институтов ЕС, а также квот, бюджетов и процедур голосования.
Общеизвестно, что в 2014 г. чистый вклад Великобритании в евросоюзный бюджет составил менее 0,1 % совокупного ВВП Евросоюза. ЕС без труда переживет такую сравнительно небольшую недостачу в своем бюджете. Тем не менее вынужденное перераспределение нескольких миллиардов евро между другими странами – членами ЕС спровоцирует довольно язвительную полемику об относительном вкладе каждой из них в общий карман. На самом деле это могло бы подтолкнуть страны-члены целиком и полностью пересмотреть действующий в Евросоюзе порядок расходования средств и финансирования.
Понадобится внести определенные корректировки в порядок представительства в Европейском совете, чтобы перераспределить освободившиеся 29 голосов, прежде принадлежавших Великобритании, а также подумать о Европейском парламенте, где придется упразднить или перераспределить между другими странами-членами прежде принадлежавшие Великобритании 73 парламентских места. Аналогичные проблемы надо будет решать и в связи с уходом британского Еврокомиссара, британского судьи из состава Европейского суда, а также внести поправки в квоты на занятость британцев или британских представителей в различных органах ЕС. Такого рода изменения, наверное, произвести не так уж сложно, но опасаюсь, что все кончится перебранками, которые легко могут перейти в призывы подвергнуть все институты ЕС фундаментальной реформе.
Уход Великобритании не может не сказаться на раскладе политических сил и пристрастиях изменившегося ЕС. Некоторые опасаются, что потеря Великобритании как одного из самых либеральных членов Евросоюза и мощных сторонников рынка, чего доброго, подтолкнет Евросоюз на путь усиления государственного регулирования и протекционизма. Эти сомнения чаще всего озвучиваются в деловой и политической среде стран-членов, наиболее склонных разделять точку зрения Великобритании в этих вопросах: Дании, Швеции и Нидерландов.
Шведская газета Aftonbladet прямо заявила на своих страницах, что выход Великобритании из Евросоюза «не пойдет на пользу ни Британии, ни Европе, ни Швеции». Вот какое объяснение приводит газета:
Что касается Швеции, то мы лишились бы важного партнера в ЕС, по многим вопросам наши позиции близки к британским, и это неблагоприятно скажется на шведских политических интересах. А Евросоюз в целом теряет мощную и значимую страну. Поскольку Великобритания является одним из трех тяжеловесов в ЕС, ее уход больно ударит по всему союзу. С выходом Британии из ЕС ослабеет и вся Европа. Британия – это экономическая мощь, широта военных возможностей и авторитет в международной политике.
С другой стороны, как утверждают некоторые обозреватели, коль скоро Великобритания считается самым неудобным членом Евросоюза, с ее уходом союзу станет легче управлять своими делами и двигаться в сторону более тесной интеграции. Совсем не очевидно, что именно отказ Британии перейти на евро помешал добиться крупных успехов в управлении евровалютой.
Кроме того, есть риск, что после ухода Британии Евросоюзу будет труднее сохранять целостность, особенно если страны-члены увидят, что Британии это пошло на пользу и за пределами ЕС она прекрасно себя чувствует, тогда как они, лишившись ее влияния в экономических делах, движутся в направлении усиления регулирования, интеграции и протекционизма. Шансы на подобный вариант событий существенно повысятся, если вызванные уходом Британии финансовые и политические проблемы обернутся желчными пререканиями в рядах оставшихся стран – членов ЕС.
Ведущие европейские политики прекрасно понимают это. Глава внешнеполитического ведомства Швеции Карл Бильдт заметил: «Гибкость – это, конечно, дело хорошее, но если всем 28 членам Европы дать волю двигаться со своей скоростью, у нас в конечном итоге никакой Европы не будет, одна неразбериха». Судя по всему, с К. Бильдтом согласен его коллега, министр иностранных дел Германии Гвидо Вестервелле: «Германия хочет, чтобы Великобритания оставалась активным и конструктивным членом Европейского союза… Но давать кому-то одному поблажки – тоже не выход. Европа не есть сумма национальных интересов, это – сообщество, и в трудные времена судьба у него общая».
Было бы горькой насмешкой судьбы, если бы Великобритания, вот уже некоторое время стоящая одной ногой за порогом Евросоюза, своим уходом спровоцировала бы его развал.
Рассмотрим нюансы?
Как я уже утверждал, при том что три вполне правдоподобных сценария событий – создание фискального и политического союза, упразднение евро и уход Великобритании из ЕС – могли бы подтолкнуть Евросоюз к фундаментальным реформам для его сохранения, в реальности любой из этих трех сценариев скорее всего только ускорит распад ЕС.
Тем не менее на бумаге лишь очень тонкая грань отделяет тот облик, который приобрел бы Евросоюз после должного реформирования (меньший размерами, ренационализированный, ограниченный в своих полномочиях и с надлежащим механизмом демократического контроля), и новый свод договоренностей о европейском сотрудничестве, который мог бы появиться в случае, если нынешние страны – члены ЕС захотели бы упразднить его и начать все с чистого листа. При первом сценарии образование, называемое Евросоюзом, сохранилось бы, хотя и по своему облику, и логике действий разительно отличалось бы от нынешнего. При втором сценарии института под названием Евросоюз не будет, зато возникнет некая форма сотрудничества и интеграции, на которую Евросоюз уже согласился – или стремится к ней.
Учитывая, что оба эти варианта развития событий приведут нас в одну и ту же конечную точку, в теоретическом плане не имеет значения, который из двух сценариев осуществится на деле. В этом смысле неискушенный в тонкостях наблюдатель мог бы сказать, что не замечает никакой разницы между реформированием и расформированием Евросоюза.
На практике же между этими двумя сценариями имеются кое-какие реальные различия. Что касается отрицательных последствий, то расформирование Евросоюза сопряжено с рядом серьезных рисков: например, может не получиться полного сотрудничества в сфере торговли, или не удастся выстроить общеевропейские институты в таких важных вопросах, как охрана окружающей среды и безопасность.
Точно так же и при втором варианте (реформировании ЕС), если учитывать все то, что я уже говорил о сущности ЕС, а также об эгоизме и идеологии его элит, достичь согласия по вопросу радикального преобразования ЕС будет в высшей степени трудно. В этом смысле начать с чистого листа – вариант более привлекательный.
Все это, на мой взгляд, указывает на то, что страны, поддерживающие идею радикального реформирования Евросоюза, должны начать с того, чтобы попытаться обеспечить проведение реформы, но не удивляться, если их старания обернутся неудачей. В этом случае выход из ЕС станет для них привлекательным выбором.
Любой стране, если она подумывает о выходе из состава ЕС, безусловно, потребуется оценить весь спектр издержек и выгод, сопряженных с таким шагом. В чем они состоят и как соотносятся, мы обсудим в следующей главе.
