7. Обобщение проанализированных материалов в целях выявления проблемных вопросов при использовании инструментов таможенно-тарифной политики и разработки предложений по совершенствованию таможенно-тарифного регулирования

1. Таможенные пошлины для государств – членов Таможенного союза помимо провозглашенных целей регулирования внешнеторговой деятельности играют фискальную роль. Исходя из прогнозируемой динамики и структуры импорта Российской Федерации из стран дальнего зарубежья, по данным Минэкономразвития России, средневзвешенная ставка ввозных таможенных пошлин ЕТТ до распределения с учетом льгот и преференций в 2011 г. прогнозируется на уровне 9,64 %, в 2012 г. – 9,50 %, в 2013 г. – 9,33 %, в 2014 г. – 9,15 %. (В условиях присоединения России к ВТО в 2011 г. размер средневзвешенной ставки ввозных таможенных пошлин в 2012 г. – первом году имплементации – может снизиться примерно на 0,8 п.п.) Для сравнения, в промышленно развитых странах средневзвешенная ставка ввозной таможенной пошлины на товары промышленной группы не превышает 5 %.

2. Нарушение принципа эскалации таможенного тарифа. В Едином таможенном тарифе ставки ввозных таможенных пошлин в размере от 0 до 5 % составляют значительную долю (до 40 %), а в структуре импорта на эти товары приходится более 40 %.

Минимальные ставки ввозных таможенных пошлин устанавливаются по разным причинам, одна из которых – отсутствие собственного производства аналогичных товаров. Это относится прежде всего к технологическому оборудованию, специальной технике, некоторым видам сельхозтехники и подвижного железнодорожного состава. При этом ставки ввозных таможенных пошлин на компоненты и материалы, из которых товары изготавливаются, могут достигать высокого уровня (до 15 %), что не только нарушает принцип эскалации таможенного тарифа, но и препятствует развитию производства товаров на территории России.

Переработка для внутреннего потребления – это таможенная процедура, основное предназначение которой нивелировать эффект нарушения эскалации таможенного тарифа (т. е. принципа увеличения ставок таможенных пошлин по мере повышения степени переработки товаров). Ее экономическое содержание заключается в том, что к товарам разрешается применять ставку ввозной таможенной пошлины, которая применима к готовому изделию (т. е. продукту переработки, изготовленному на таможенной территории), а не к тем компонентам (материалам, сырью, запасным частям), которые были ввезены и использованы для переработки.

Несмотря на существование в российском таможенном законодательстве таможенного режима переработки для внутреннего потребления, с 2004 г. его преимущества ни разу не предоставлялись в каком-либо инвестиционном проекте в России. Сталкиваясь с нарушениями эскалации таможенного тарифа, заинтересованные компании либо добивались снижения ставок ввозных таможенных пошлин на ключевые компоненты, которые использовались для производства в России, либо переносили проекты в другие страны, либо останавливались на «отверточной сборке», позволяющей ввозить изделия, предназначенные для производства в разобранном виде с минимальной локализацией в России.

Основная причина – это неопределенность установления процедуры (должно быть сначала решение правительства, определяющее перечень товаров, которые можно ввозить для переработки). Кроме этого отталкивающим фактором также является таможенное администрирование, которое в схожем таможенном режиме – переработке на таможенной территории являлось затратным и громоздким.

Как показывает практика, применение и использование таможенной процедуры для организации производства товаров, импорт которых сегодня стимулируется применением невысоких ставок ввозных таможенных пошлин, востребованы. Для реализации требуется:

1) определить порядок обращения и установления перечня товаров, которые могут помещаться под таможенную процедуру переработки для внутреннего потребления. При этом, поскольку для производства разных товаров могут потребоваться разные перечни, предпочтительно устанавливать такие перечни под конкретные инвестиционные проекты через описание основных характеристик компонентов, а не их тарифные позиции с указанием кода ТНВЭД ТС;

2) установить четкие правила таможенного администрирования в том, что относится к порядку получения разрешения, идентификации ввезенных товаров в продуктах их переработки, представления финансовых гарантий (обеспечения уплаты таможенных пошлин в случае нарушения обязательств), а также учета товаров.

3) Громоздкая процедура снижения ставок ввозных таможенных пошлин. Принятая процедура изменения ставок ввозных таможенных пошлин основана, как правило, на инициативе заинтересованных лиц. Принятию решения об изменении ставок ввозных таможенных пошлин предшествует обращение конкретной компании, которая самостоятельно должна провести определенное экономическое исследование экономической целесообразности изменения ставки ввозной таможенной пошлины, включая представление статистики импорта товара за предшествующий период, прогнозы влияния изменения ставки ввозной таможенной пошлины на ответственное производство, прогноз последствий для федерального бюджета принятия испрашиваемого решения. Рекомендуемая Минэкономразвития России форма обращения для изменения ставок ввозных таможенных пошлин приведена в Приложении 1.

Для изменения ставок ввозных таможенных пошлин в интересах инновационных компаний, которые не имеют ресурсных возможностей провести подобную работу, необходима помощь со стороны федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минпромторг России) или ассоциаций бизнеса.

4. Неприменение инструментов стимулирования организации производств и привлечения инвестиций в форме инвестиционного проекта. В соответствии с пп 7.1.11 Решения Комиссии Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. № 130 «О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» от ввозной таможенной пошлины освобождаются:

Технологическое оборудование, комплектующие и запасные части к нему, сырье и материалы, ввозимые для исключительного использования на территории государства – члена Таможенного союза в рамках реализации инвестиционного проекта, соответствующего приоритетному виду деятельности (сектору экономики) государства – члена Таможенного союза в соответствии с законодательством этого государства – члена Таможенного союза. Указанная льгота предоставляется в отношении сырья и/или материалов, если такое сырье и/или материалы не производятся в государствах – членах Таможенного союза или если производимые в государствах – членах Таможенного союза сырье и/или материалы не соответствуют техническим характеристикам реализуемого инвестиционного проекта.

Комиссия Таможенного союза составляет и обновляет на основании предложений государства – члена Таможенного союза перечень инвестиционных проектов, для реализации которых предоставляется указанная льгота, перечень ввозимого технологического оборудования, комплектующих и запасных частей к нему, перечень сырья и материалов (с указанием их характеристик (свойств), наименований производителей, годового объема их производства и потребления), а также определяет порядок контроля за целевым использованием технологического оборудования, комплектующих и запасных частей к нему, сырья и материалов.

Государства – члены Таможенного союза обеспечивают контроль за целевым использованием сырья и материалов, по которым предоставляются освобождения от таможенных пошлин.

В Российской Федерации льгота для ввоза товаров в рамках реализации инвестиционных проектов не применяется (такие льготы имеются в Беларуси и Казахстане). Соответственно, каких-либо нормативных актов, определяющих порядок предоставления указанных льгот в России, не имеется. Между тем очевидно, что данный инструмент мог бы быть востребован для организации инновационных производств на территории России, если для этого требуется импорт оборудования, а также (по крайне мере, на ранних этапах развития) комплектующие для производства или компоненты для производства указанных комплектующих.

Предложение: на основе имеющихся планов по организации производств в России от конкретных инвесторов (в том числе российских) предоставить тарифную льготу в соответствии с п. 7.1.1 Решения Комиссии Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. № 130.

5. Усложнение правил ввоза инвестиционных товаров по договорам лизинга. Таможенный кодекс Таможенного союза изменил правовое и экономическое регулирование таможенного режима временного ввоза. В соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации для инвестиционных товаров, ввозимых на условиях лизинга, таможенный режим временного ввоза предусматривал возможность уплаты установленных ставок ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость фактически в рассрочку в течение 2 лет и 10 месяцев исходя из того, что таможенные платежи уплачивались в размере 3 % за каждый месяц нахождения иностранных товаров на территории России. После выплаты указанных сумм, если товары оставались в собственности иностранного лица, товары считались находящимися в свободном обращении без выполнения каких-либо дополнительных требований и условий.

Таможенный кодекс Таможенного союза требует завершения таможенной процедуры временного ввоза (допуска) заявлением таможенной процедуры выпуска для свободного обращения, а также уплаты процентов за фактически полученную рассрочку уплаты сумм таможенных платежей (ст. 281 и 284 Таможенного кодекса Таможенного союза), что может являться препятствием для применения данной таможенной процедуры для ввоза инвестиционных товаров на условиях лизинга. Справочно: в соответствии с законодательством Республики Казахстан при изменении таможенной процедуры временного ввоза (допуска) на таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления проценты не уплачиваются.

Предложение: для того чтобы восстановить благоприятное использование таможенной процедуры временного ввоза (допуска) для лизинга инвестиционных товаров, необходимо перенести норму из утратившего силу Таможенного кодекса Российской Федерации о свободном обращении временно ввезенных товаров после выплаты всех сумм таможенных платежей либо принять Решение Комиссии Таможенного союза о неприменении процентов при выпуске для внутреннего потребления временно ввезенных товаров, ввезенных на условиях лизинга, в соответствии с полномочиями, предоставленными ей абз. 2 п. 2 ст. 284 Таможенного кодекса Таможенного союза.

6. Наличие ограничений на применение экономических таможенных процедур, направленных на стимулирование экспорта:

1. Таможенная процедура свободного склада – таможенная процедура, при которой товары размещаются и используются на свободном складе без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения мер нетарифного регулирования. Товары, изготовленные (полученные) с использованием иностранных товаров на свободном складе, могут получить статус товаров Таможенного союза (т. е. беспошлинно вводиться в оборот на территории Таможенного союза), если они отвечают критериям достаточной переработки.

Как видно из содержания таможенной процедуры, ее применение непосредственно увязано с размещением товаров на свободных складах, порядок создания и функционирования которых наряду с законодательством Таможенного союза также должен регулироваться законодательством Российской Федерации (например, порядок включения в реестр владельцев свободных складов – п. 1 ст. 3 Соглашения о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада от 18 июня 2010 г.). Такое законодательство в Российской Федерации отсутствует, о каких-либо планах его подготовки неизвестно. С учетом того что таможенные льготы, предусмотренные Соглашением о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада для беспошлинного оборота после их изготовления на свободном складе, применяются только в случае включения владельца склада в реестр владельцев свободных складов до 1 января 2012 г.; реализовать преимущества таможенной процедуры на территории Российской Федерации возможно только в случае, если меры по подготовке соответствующих нормативных актов будут приняты незамедлительно.

2. Переработка на таможенной территории. Таможенный режим переработки на таможенной территории в том виде, как он представлен в Таможенном кодексе, является востребованным инструментом экономического регулирования в целях стимулирования и поддержки экспорта. Таможенный режим переработки на таможенной территории позволяет использовать в изготовлении продукции, предназначенной для вывоза, сырье, материалы, комплектующие иностранного производства на более льготных условиях, чем при импорте.

Переработка на таможенной территории широко применяется во многих странах – торговых партнерах Российской Федерации (inward processing). Главная цель этого таможенного режима в том, чтобы позволить отечественным предприятиям предложить свою продукцию или услуги на внешний рынок по конкурентоспособным ценам и способствовать таким образом развитию национальной экономики путем загрузки производственных и перерабатывающих мощностей и увеличения числа рабочих мест. Достичь указанных целей позволяют несколько преимуществ, которые представляются таможенным режимом. Основные из них – возможность производить или перерабатывать товары без уплаты таможенных пошлин и налогов в отношении ввозимых товаров, которые будут переработаны или использованы в процессе производства, при сохранении порядка возмещения косвенных налогов, как если бы продукты переработки вывозились в режиме экспорта. Всемирная таможенная организация оценивает использование преимуществ таможенного режима переработки в качестве альтернативы свободным зонам.

Переработка на таможенной территории применяется в рамках торговых отношений (экспортно-импортные операции), а также в случаях, когда иностранный заказчик остается собственником ввезенных на переработку товаров. Кроме того, таможенный режим переработки применяется при временном ввозе товаров с целью ремонта или проведения с товарами любых других операций, в результате которых изменяется состояние товара (рис. 7.1).

В соответствии с таможенным законодательством продуктом переработки является конечный продукт вне зависимости от того, какую долю в нем составляют иностранные компоненты. Для изготовления экспортируемой продукции, кроме ввезенных товаров, могут быть использованы товары российского происхождения или товары, импортированные ранее с уплатой ввозных таможенных пошлин и налогов. Так, например, в случае использования незначительного количества иностранных комплектующих или запасных частей для сборки автомобиля продуктом переработки будет являться экспортируемый автомобиль. В качестве ввезенного сырья могут использоваться катализаторы или другие вещества, являющиеся вспомогательными в производственном процессе, при том что основное сырье, комплектующие или материалы являются российскими. Целью таможенного контроля в данном таможенном режиме является не допустить появления в свободном обороте товаров, ввезенных для переработки, без уплаты таможенных платежей. Использование российских товаров для изготовления продуктов переработки не ограничено.

Рис. 7.1. Схема переработки на таможенной территории

Использование таможенного режима переработки на таможенной территории в других странах (в частности, в ЕС) жестко ограничивается. Например, ввоз товаров на льготных условиях разрешается в тех случаях, когда они отсутствуют или имеются в недостаточном количестве на внутреннем рынке для удовлетворения потребностей экспортеров (с незначительными изъятиями в отношении некоммерческой переработки либо товаров небольшой стоимости). Существуют стоимостные и количественные ограничения для использования в производственных процессах товаров, ввезенных на льготных условиях. Переработка на таможенной территории разрешается, если предполагаемые операции выгодны для национальной экономики без ущерба для интересов национальных производителей товаров, являющихся идентичными или подобными тем, которые ввозятся на переработку.

В соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза полномочия по установлению запретов на ввоз товаров на переработку на таможенной территории закреплены за Комиссией Таможенного союза (п. 2 ст. 240). Решением Комиссии Таможенного союза от 20 сентября 2010 г. № 375 такой запрет установлен только на этиловый спирт.

Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает применение ставки НДС в размере 0 % только при экспорте товаров. В отношении вывозимых продуктов переработки следует применять такой же налоговый режим, как при экспорте. В противном случае преимущества таможенного режима переработки на таможенной территории востребованы только в тех случаях, когда доля иностранного сырья в конечном продукте является преобладающей. Статистика использования таможенного режима демонстрирует, что его преимуществами пользуются в основном предприятия сырьевой направленности (алюминий, нефтепереработка, переработка сахара) либо предприятия, которые осуществляют ремонт ранее экспортированных российских товаров (в основном предприятия ОПК). Это связано с тем, что услуги по переработке облагаются НДС по ставке 0 %.

Во всех остальных случаях предприятия вынуждены импортировать иностранные сырье, материалы, комплектующие с уплатой ввозных таможенных пошлин и налогов, чтобы вывозить продукты переработки в режиме экспорта. Тем предприятиям, которые не откажутся от использования таможенного режима переработки, придется уплачивать при вывозе продуктов переработки налог на добавленную стоимость, а по подакцизным товарам (к которым помимо энергетических товаров относятся и легковые автомобили) – акциз. Это приведет к удорожанию продукции российского экспорта и негативно отразится на ценовой конкуренции российских товаров на внешнем рынке, в том числе продукции промышленного экспорта.

Отсутствие в Налоговом кодексе соответствующих положений нарушает принцип применения косвенных налогов по стране назначения товаров. При импорте вывезенных из России продуктов переработки в стране назначения косвенные налоги взимаются в том же порядке, как и в отношении товаров, вывезенных из России в режиме экспорта. С экономической точки зрения, переработка товара на таможенной территории Российской Федерации представляет собой производство нового российского товара, реализуемого на экспорт.

Такую позицию занимают арбитражные суды, вынося решения в конкретных спорах с налоговыми органами о возможности применения ставки НДС в размере 0 % при вывозе продуктов переработки. Несмотря на то что это мнение зафиксировано в решениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, все равно это разовые решения, принимаемые по искам отдельных компаний уже после того, как налоговые органы взыскали суммы НДС, а иногда еще и применили налоговые санкции.

Применение таможенного режима переработки на таможенной территории (в терминологии Таможенного кодекса Таможенного союза – таможенной процедуры) создаст благоприятные условия для развития экспортоориентированных производств.

Следует отметить, что п. 2 разд. II «Основных направлений налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» было предусмотрено следующее: начиная с 2010 г. предлагается рассмотреть вопрос о возможности применения налога на добавленную стоимость в размере 0 % при вывозе продуктов переработки в таможенном режиме переработки на таможенной территории Российской Федерации. При этом необходимо обеспечить порядок применения нулевой ставки налога, аналогичный порядку, применяемому при вывозе товаров в таможенном режиме экспорта. Однако решения до сих пор не принято.

Предложение: внести изменения в ст. 164 Налогового кодекса Российской Федерации, предусмотрев применение ставки НДС в размере 0 % к товарам, являющимся продуктами переработки и вывозимым в соответствии с таможенной процедурой реэкспорта после таможенной процедуры переработки на таможенной территории.

Дальше: 8. Результаты анализа