История 6
Ветеринар для колбасы. Почему мы платим дважды

На территории России каждая партия грузов продукции животного происхождения (мясо, рыба, молочные продукты, яйца, мед и т. д.) должна сопровождаться ветеринарными сопроводительными документами (ВСД). Без ВСД предприниматель не вправе принимать, хранить, перерабатывать и реализовывать такой груз.

ВСД требуется оформлять на каждую партию товаров при их следовании от производителя до розничной точки продажи. При дроблении закупленной оптом партии на более мелкие требуется оформлять ВСД на каждую из них. В результате на одну и ту же партию продуктов, распределенную между несколькими розничными торговцами, может быть оформлено несколько ветеринарно-сопроводительных документов.

Оформление ВСД осуществляется преимущественно на платной основе региональными учреждениями ветеринарии. В большинстве случаев осмотр и экспертиза продукции не проводятся. Внесение сведений в ветеринарные справки производится на основании товарных накладных и ранее выданных ВСД. Это значит, что наличие ВСД не гарантирует безопасность продукции. Поэтому данная система лишена всякого смысла.

Платность ветеринарных справок – необходимость платить за каждую ветеринарную экспертизу которая, в сущности, не проводится, – не раз была предметом судебных разбирательств. Однако в абсолютном большинстве случаев суды встают на сторону чиновников от ветеринарии.

По данным Минэкономразвития России, один из крупнейших продовольственных ретейлеров тратит на ВСД 431,5 миллиона рублей в год. Стоимость оформления ветеринарных сопроводительных документов достигает 5% стоимости товара. Данные расходы ложатся на плечи потребителей.

Ситуация осложняется тем, что оформление ВСД требуется даже на продукцию, подвергшуюся производственной обработке, расфасованную в потребительскую тару и готовую к употреблению. В итоге такая продукция оказывается под двойным регулированием: ветеринарным и потребительским (подразумевающим оформление деклараций соответствия или сертификатов соответствия, а также государственную регистрацию продукции). Издержки производителей таким образом удваиваются, притом что санитарно-гигиенические и ветеринарные нормативы практически идентичны.

Указанные обстоятельства ущемляют российских производителей на рынках сбыта. Их конкуренты из соседних стран избавлены от подобных расходов. Например, в Беларуси, откуда на российский рынок активно поставляются продукты питания, к готовой продукции нет ветеринарных требований.

Ситуация с оформлением ВСД не раз критиковалась крупными предпринимательскими объединениями, Минэкономразвития России, Минюстом России, Росрыболовством, ФАС России и даже заместителем руководителя Россельхознадзора.

В России действует Закон РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии». Нормы данного закона давно концептуально устарели. В контексте проведения административной реформы было подготовлено несколько версий новой редакции данного закона, в том числе по прямому поручению Правительства РФ. Однако пока действует старый закон. Его формулировки не устанавливают четких норм и оставляют свободу для вольной интерпретации.

Например, в законе вообще отсутствует такой термин, как ветеринарные сопроводительные документы. Их существование обусловлено только ведомственным приказом, а именно Приказом Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов». До принятия данного приказа существовала практически та же система, которая подвергалась шквалу критики. Приказ № 422 заменил Инструкцию от 12 апреля 1997 года № 13-7-2/871 и Приказ Департамента ветеринарии Минсельхозпрода РФ от 21 августа 1998 года № 28. Однако по сути с принятием Приказа № 422 ничего не поменялось.

Главные претензии к системе ветеринарных сопроводительных документов заключаются в следующем.

Во-первых, наличие ВСД не гарантирует безопасность продукции, так как в большинстве случаев выдача таких документов не сопровождается ни экспертизой, ни даже осмотром продукции.

Например, 20 февраля 2006 года на Кунцевском рынке Москвы было обнаружено мясо, зараженное сибирской язвой. Партия говядины (12 туш), по информации Россельхознадзора, поступила из села Русский Пимбур (Беднодемьяновский район, Пензенская область) в сопровождении надлежащих ветеринарных сопроводительных документов. Ветеринарное свидетельство было выдано ветеринарным врачом Беднодемьяновской районной станции по борьбе с болезнями животных. Позже, комментируя данную ситуацию, главный ветеринарный инспектор Москвы заявил, что нередки случаи, когда столичное ветеринарное ведомство обнаруживает болезни в мясе, которое по документам прошло ветеринарную экспертизу в полном объеме.

Во-вторых, между проведением ветеринарно-санитарной экспертизы и выдачей ВСД отсутствует какая-либо юридическая связь. Например, ВСД выдаются на речную рыбу, морепродукты, яйца и продукты их переработки, корма для непродуктивных животных, продукты пчеловодства (прополис, перга). Однако на указанную продукцию отсутствуют утвержденные правила ветеринарно-санитарной экспертизы, что исключает даже гипотетическую возможность ее проведения при выдаче ВСД.

Согласно Приказу № 422 учреждение ветеринарии вправе решать, необходимо ли проводить экспертизу при выдаче ВСД. Фактически учреждение решает этот вопрос волюнтаристски.

В-третьих, ВСД выдаются на платной основе в условиях отсутствия объективно установленной цены. При этом в различных регионах России цена за одни и те же ветеринарные справки может отличаться в десятки раз. Учреждения ветеринарии являются монополистами в сфере ветеринарных услуг (частно практикующим ветеринарным врачам запрещено выдавать ВСД) и могут диктовать цены за свои услуги в условиях отсутствия рыночной конкуренции и утвержденных тарифов.

Помимо этого плата за выдачу ВСД нарушает базовый принцип бесплатности мероприятий государственного контроля, поскольку ВСД является элементом государственного ветеринарного надзора.

В-четвертых, органы, выдавшие ВСД, не несут никакой ответственности за безопасность выпущенной ими продукции.

Особо следует сказать о проблеме двойного регулирования и требовании получать ВСД на готовую продукцию. Такая ситуация сложилась с 1990-х годов и до сих пор легитимна на основании приложения 19 к Приказу № 422, в котором устанавливается перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами. Данное приложение дает основание требовать оформления ВСД на колбасы, консервированную икру и т. д. В то же время эти продукты должны соответствовать требованиям санитарного законодательства (наличие деклараций соответствия, в отдельных случаях – государственная регистрация продукции).

Для исключения двойного надзора за готовой продукцией было принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009. В нем указано, что Минсельхоз России и Россельхознадзор осуществляют свои полномочия (в том числе в сфере государственного контроля) только в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке.

Вопреки этому постановлению правительства Приказ № 422 продолжает действовать. Обжалование его положений в суде не приводит к положительным результатам. В связи с этим высказался даже президиум Высшего арбитражного суда РФ, посчитавший, что Постановление № 1009 не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

Таким образом, несмотря на решение Правительства РФ, проблема двойной поднадзорности продукции животного происхождения, подвергшейся тепловой обработке, сохраняется.

Минэкономразвития России при проведении оценки регулирующего воздействия Приказа № 422 отметило, что расходы одного крупного молокоперерабатывающего предприятия на оформление ВСД достигают 2,5–3 миллионов рублей в год, а затраты того же предприятия на декларирование или сертификацию соответствия и на государственную регистрацию всего ассортимента продукции – порядка 5 миллионов рублей. При этом расходы на подтверждение соответствия не являются регулярными, а ВСД нужно оформлять на каждую партию отгружаемой поднадзорной продукции. В результате общие совокупные расходы производителя оказываются весьма существенными.

ФАС России возбудила десятки дел о нарушении антимонопольного законодательства учреждениями ветеринарии, выдававшими ВСД на продукцию животного происхождения, подвергшуюся тепловой обработке. Однако во всех случаях данные решения были отменены в последующем судами. Суды при этом ссылались в первую очередь на действующий Приказ № 422, изданный в соответствии с полномочиями Минсельхоза России и положениями Закона РФ «О ветеринарии».

Высокие издержки оформления ВСД породили возникновение черного рынка фальшивых бланков ВСД. В ответ на это на бланках ВСД используются все более сложные степени защиты. Стоимость дорогостоящей защищенной полиграфической продукции, используемой для ВСД, включается в стоимость их оформления. Издержки несут производители и дистрибьюторы продукции, а в конечном счете – ее потребители.

После принятия вышеупомянутого Постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009 было предпринято еще несколько попыток изменить ситуацию с использованием бюрократических инструментов. Однако все они потерпели неудачу.

Распоряжением от 9 марта 2010 года № 299-р «О плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства» Правительство РФ предусмотрело разработку проектов нормативно-правовых актов, направленных на реализацию следующих мер по оптимизации выдачи ВСД:

• обеспечение возможности выдачи ВСД частными аккредитованными специалистами, а не только государственными учреждениями и предприятиями (мера не реализована);

• снижение затрат хозяйствующих субъектов на прохождение процедур, связанных с установлением ветеринарного состояния поднадзорных грузов и выдачей ветеринарных сопроводительных документов (по данным Межотраслевого экспертного совета по ветеринарии и Национальной мясной ассоциации, стоимость платных ветеринарных услуг постоянно растет; в 2013 году цены в среднем выросли на 33 %);

• внедрение электронной системы оформления и выдачи ветеринарных сопроводительных документов (система внедрена в небольшом количестве регионов).

В июле 2012 года Минэкономразвития России провело оценку регулирующего воздействия Приказа № 422. В результате был сделан вывод о наличии в приказе положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (заключение от 2 июля 2012 года № 13145-ОФ/126и).

23 июля 2012 года Минюстом России в Минсельхоз России направлено Представление № 01/58092-АК о внесении изменений в ведомственный Приказ от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» (по состоянию на начало марта 2014 года никаких изменений в приказ не внесено).

ФАС России возбудила 133 дела по фактам наличия признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении учреждений ветеринарии, выдававших ВСД на продукцию, подвергшуюся тепловой обработке, которая не является предметом ветеринарного надзора. В отношении 40 государственных ветучреждений были приняты решения об установлении факта ограничения конкуренции и выданы предписания (в последующем при обжаловании данных решений учреждениями ветеринарии суды отменили данные решения антимонопольного органа).

Торговая фирма «Ипуть», осуществляя оптовую торговлю мясо-колбасными изделиями, заключала договоры с ветеринарной станцией на оказание услуг по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

Фирма занималась реализацией колбасной продукции, мясных и рыбных полуфабрикатов. ВСД оформлялись фирмой вынужденно, так как магазины, в которые поставлялась продукция фирмы «Ипуть», отказывались принимать ее продукцию без ВСД. Магазины мотивировали свой отказ тем, что ветеринары еженедельно посещали их торговые залы с проверками в целях выявления продукции без ВСД.

Торговая фирма «Ипуть» за 2009 год получила 3168 ветеринарных свидетельств (стоимость одного ВСД составляла от 60 до 118 рублей). Представители фирмы сочли требования ветеринарной станции об оформлении ВСД на готовую продукцию незаконными и обратились в ФАС России.

29 июня 2010 года ФАС России признала действия Государственного учреждения «Новгородская районная ветеринарная станция» нарушающими пункт 1 части 15 статьи Федерального закона «О защите конкуренции» (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам).

Однако данное решение было обжаловано в арбитражном суде, где оно было отменено (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 июля 2011 года № Ф05-6760/11 по делу № А40-96441/2010).

Анна «Добрый день! Наша компания занимается логистикой, на центральный склад приходят партии продукции, где затем составляются более маленькие партии товара, для развозки по точкам в городе. Ветеринарное свидетельство приходит в единичном экземпляре на партию, поэтому на все точки отправить по ветеринарному свидетельству нет возможности, хотя, как я понимаю, весь товар должен сопровождаться ветеринарным свидетельством (копии ветеринарных свидетельств действительными не считаются). Что делать в такой ситуации?»

«Уважаемая Анна! В соответствии с „Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов“, утвержденных Приказом Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 г. № 422, ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на продукцию животного происхождения, подлежащую заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации. На основании Приложения № 19 к вышеуказанным Правилам, любые партии грузов должны сопровождаться:

• ветеринарными свидетельствами форм №№ 1,2,3 – при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации;

• ветеринарными справками формы № 4 – при перевозке грузов в пределах района (города).

Данные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации. Вам необходимо обратиться в Государственное учреждение ветеринарии по месту нахождения предприятия».

Заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов «Есть склад, он работает, скажем, с 30 магазинами. И надо с этого склада отвезти в магазины определенное количество колбасы, сыра, мяса, рыбы. На каждую партию продукции выписывается ветеринарный сертификат, который часто, по большому счету, никакой нужной информации, скажем, о колбасе не дает. Потому что в нем указано – „колбаса в ассортименте“. Неизвестно, кто произвел эту колбасу, и сертификат выписывается только потому, что этого требует законодательство. Выписка сертификатов занимает значительное количество времени. Ну и за бумажные сертификаты нужно платить. По нижней оценке, сертификат на дешевый продукт, например, партию селедки, стоит 500 рублей за каждую тонну. А для дорогой продукции цена может доходить до 3–8 тысяч рублей за тонну. Учитывая, что общий оборот поднадзорной ветеринарной продукции составляет где-то 15 миллионов тонн в год, и это можно в среднем умножить на 2 рубля за килограмм, то это и есть примерная оценка коррупционной емкости этого сектора».

Глава Рыбного союза Сергей Гудков «Ветеринарный контроль вроде бы есть, но он малоэффективен, поскольку большая часть специалистов из 32 тыс., задействованных в этом процессе, занимается не контролем, а переписыванием сведений из ветсвидетельства в ветсвидетельство. При этом в 90 % случаях это просто дробление партий на более мелкие части для их перемещения, и только в 10% случаев требуется полноценная экспертиза».

Заместитель директора Национальной мясной ассоциации Максим Синельников «Для регионов это превратилось в бизнес-процесс, который в том числе формирует бюджет ветеринарной службы субъекта РФ. Это одна из причин бесконтрольного установления тарифов со стороны местных властей».

Председатель совета директоров медиахолдинга Fishnews Эдуард Климов «Ветеринарное оформление „душит“ 40% российской экономики. Сегодня сельское хозяйство, рыболовство, пищевая промышленность и розничная торговля работают под гнетом процедуры ветеринарного оформления, которая непробиваема, коррупционно емка и основывается только на внутреннем приказе Минсельхоза. Этот спорный документ давно следовало если не отменить, то хотя бы скорректировать с тем, чтобы он если не помогал, то хотя бы не мешал работе бизнес-сообщества».

Начальник юридического департамента ООО «Аванто» Светлана Миролюбова «Обязательный сертификат соответствия, качественные удостоверения оформляются предпринимателями на каждый товар 1 раз. Ветеринарные справки же выписываются Горветстанцией многократно на один и тот же товар. Предприниматели вынуждены оформлять справки, так как в противном случае, пока фирма будет отстаивать свою правоту, товар испортится».

Генеральный директор ООО «Лебедушка», президент некоммерческой организации Ассоциации предприятий зооиндустрии Андрей Салманов «Если фирма небольшая и нужно развести партии товара по 20–25 кг, например по трем точкам в городе, то затраты на платные (ветеринарные) справки будут для нее ощутимее, чем для крупной фирмы, которая сразу везет контейнер груза в одно место».