(конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области охраны окружающей среды; нормативные акты Тверской области)

 

Федеративное устройство страны имеет первостепенное значение для функционирования экологического права ввиду многообразия природных условий и исторических традиций, необходимости регионального управления природными ресурсами и учета сложившихся отношений к видам собственности на природные ресурсы.

Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области охраны окружающей среды

Конституцией РФ предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содержание ст. 71-72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необходимы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов Российской Федерации в области экологических отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве эколого-правовых актов.

Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рассмотрев предметы ведения России и совместного ведения России и ее субъектов, можно перейти к конституционным положениям, закрепляющим соподчиненность и субординацию правовых актов субъектов Российской Федерации и актов Российской Федерации по вопросам экологических отношений.

Согласно ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они (субъекты Федерации) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне. пределов ведения Российской Федерации, вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в области охраны окружающей среды, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

С учетом конституционного распределения полномочий субъекты Федерации активно разрабатывают и принимают акты по вопросам охраны среды, используют иные способы формирования экологического права.

Значительная часть экологических требований предусматривается в актах, посвященных развитию сельского хозяйства. Так, разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др.

Коллегия Минсельхозпрода РФ 11 мая 1995 г. своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и созданию организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области с учетом экологических требований в период перехода к рыночным отношениям. Рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия подобных правовых решений.

Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными решениями выхода из экологического кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, численность интеллигенции, состояние иных компонентов, влияющих на работу по обеспечению охраны окружающей среды.

В Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление внутрихозяйственного расчета, выполнение экологических требований.

Практика заключения договоров государственных учреждений с юридическими лицами обусловлена необходимостью выполнения федеральных актов и их требований: Правительством РФ, например, 31 октября 1996 г. принято постановление «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации». Так переплетаются источники экологического права на уровне Федерации и ее субъектов.

Нормативные акты Тверской области

В Тверской области Законодательное собрание принимает меры к восполнению пробелов экологического законодательства, регулированию отношений в области охраны окружающей среды.

Принято временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, которым подробно определяется порядок предоставления земельных участков — этот институт не утратил своего значения и широко используется при строительстве новых и расширении прежних предприятий, продолжая играть ведущую роль в системе возникновения прав на землю и обеспечения охраны окружающей среды по законодательству субъектов Федерации.

Указанный нормативный правовой акт Тверской области предусматривает несколько стадий предоставления земель для размещения объектов федерального, межрегионального и областного значения, и целесообразно остановиться на нем подробнее как на наглядной иллюстрации плодотворного правотворчества субъекта Российской Федерации в области охраны среды.

На первой стадии подаются заявки в администрацию области при наличии у заказчика согласования с органами местного самоуправления по месту размещения объекта. Заявка рассматривается областным комитетом по экономике и прогнозированию и межведомственной комиссией по размещению производительных сил на территории области (согласно распоряжению губернатора области только при наличии заключения этой комиссии рассматриваются вопросы об отводе участков под строительство новых, реконструкцию и расширение действующих предприятий).

В состав комиссии включаются председатель областного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, начальник управления архитектуры и градостроительства администрации области, главный врач областного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора, представитель областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов, представители иных заинтересованных учреждений. Возглавляет комиссию первый заместитель губернатора области. Состав комиссии свидетельствует об основных ее задачах: обеспечении выполнения требований по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учете ближайших и отдаленных экономических и демографических последствий деятельности предлагаемых к размещению объектов.

В комиссию представляются следующие документы: информация об источниках финансирования; согласования землепользователей; схема генерального плана предприятия с нанесением намечаемых строительством объектов (при необходимости указываются объекты недвижимости, подлежащие сносу, и их стоимость); основные данные о размещаемых объектах и их воздействии на окружающую среду; материалы согласований с местной администрацией. Положительное заключение комиссии является основанием для получения архитектурно-планировочного задания.

На следующей стадии облкомземом на основании проектно-сметной документации готовится проект постановления областной администрации о предоставлении участка: уточняется место расположения объекта, площадь предоставляемого земельного участка с указанием землепользователей, видов земельных угодий, уточняется размер убытков и потерь сельскохозяйственного производства, определяются условия, в том числе задания по оздоровлению окружающей среды, предоставления земельного участка заказчику (застройщику).

При предоставлении участка право землепользования может быть увязано с некоторыми обязательствами, например, с обязательством начать и завершить застройку к определенному сроку, обязательствами по строительству и ремонту дорог, запретом на определенные виды деятельности, обязательствами выполнять определенные природоохранные работы. Указанные обременения включаются в правовой статус земельного участка, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе участка к другому владельцу. Таким способом государство пытается сохранять контроль за землепользованием и охраной окружающей среды.

На это же направлена возможность установления публичных сервитутов, к ним тверское законодательство относит безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, проход к водоемам, рекреациям), которые существовали на момент предоставления участка; возможность размещения на участке геодезических знаков; возможность доступа на участок соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры. Сведения о сервитутах вносятся в правоустанавливающий документ на участок.

Постановления о предоставлении земельного участка для размещения объекта муниципального значения принимаются главой местной администрации, в остальных случаях — администрацией Тверской области. Постановление о предоставлении является основанием для отвода земельного участка в натуре. По результатам отвода и установления границ райкомзем выдает правоустанавливающий документ (свидетельство).

В случае отказа в предоставлении участка постановление может быть обжаловано в судебном порядке (как и постановление о предоставлении участка). Аналогичные положения с различными вариациями приняты в ряде других субъектов Российской Федерации.

В Тверской области принято и действует также Временное положение о порядке оформления выбора земельных участков для строительства и других видов градостроительной деятельности, подготовки и согласования проектной и землеустроительной документации, оформления землеустроительных дел и контроля за использованием земель Тверской области. Порядок предоставления земель, установленный Положением, распространяется на все земли независимо от того, в чьем ведении они находятся, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Сначала производится предварительное согласование места размещения объекта, но оно не производится, если намечаемый объект предусмотрен действующей градостроительной документацией. К ней относятся проекты районной планировки, районов, пригородных зон, генеральные планы городов и иных поселений, селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон, расположенных за пределами городской или поселковой черты.

Заявка на размещение объектов муниципального значения подается в местную администрацию, в ведении которой находится испрашиваемый участок. В заявке указываются наименование заказчика (застройщика), его местонахождение, почтовый адрес, целевое использование и размеры испрашиваемого участка, титул землепользования, собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренда, наименование и характеристика объекта строительства, его сроки, инвестиционные возможности заказчика.

Районный или городской отдел архитектуры готовит заключение по выбору земельного участка с необходимыми графическими и текстовыми материалами по границам и режиму участка, с указанием нескольких вариантов размещения объекта. Желателен оптимальный вариант, обеспечивающий сохранение ценных сельскохозяйственных угодий, лесов первой группы и других объектов, имеющих природоохранное, рекреационное и историко-культурное значение.

Далее создается комиссия по выбору земельного участка, по результатам работы которой оформляется акт выбора участка: акт согласовывается с областным управлением архитектуры и градостроительства и утверждается главой местной администрации. К нему прилагаются заключение экологической экспертизы, заключение о возможности инженерного обеспечения строительства и эксплуатации объекта, расчет объемов средств на долевое участие заказчика в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и социальной сферы.

На этой стадии органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, выясняют мнение жителей посредством проведения местных референдумов, сходов и собраний граждан. Указанные материалы вместе с заявкой застройщика оформляются в землеустроительное дело, которое может быть подготовлено и организацией, имеющей лицензию на производство землеустроительных работ, и самим заказчиком.

До начала проектно-изыскательских работ заказчик направляет запрос в местный орган архитектуры для получения архитектурно-планировочного (градостроительного) задания и разрешения на осуществление проектно-изыскательских работ, которое выдается в двухнедельный срок со дня получения заявки. Так недостающие или отмененные в федеральном законодательстве положения о порядке предоставления земельных участков восполняются в законодательстве, иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Таким образом, осуществляется регулирование актами субъектов Российской Федерации вопросов, не решенных в федеральном законодательстве.

? Контрольные вопросы

• Каковы характерные признаки и черты правовой нормы? Нормативного акта? Индивидуального акта? Почему одни могут быть источниками экологического права, а другие нет?

• Почему закон считается наивысшим источником экологического права?

• Каковы иерархия и соподчиненность нормативных актов в России?

• Какие полномочия Президента и Правительства России имеют отношение к экологическим вопросам? Почему?

• Какие обычаи и договоры в области природопользования могут быть приведены в качестве примеров источников экологического права?

• Какие основания имеются у субъектов Федерации для регулирования отношений в области охраны окружающей среды? Где они предусмотрены?

• Каково соотношение правовых актов Федерации и актов субъектов Федерации? Какова и в чем их соподчиненность?

• В каких основных формах осуществляется регулирование экологических отношений субъектами Российской Федерации?

• Что положительного и нового можно обнаружить в актах законодательства Тверской области?

Темы рефератов

• Система источников экологического права.

• Анализ формы и содержания подзаконных актов.

• Сравнительная характеристика общих принципов, договоров и обычаев в экологическом праве.

• Размежевание компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами как фактор заключения договоров между ними.

• Место правовых актов субъектов Федерации в системе экологического права.

• Значение федеративного устройства страны для организации правотворческой деятельности субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей среды.

• Предпосылки правотворчества субъектов Федерации в сфере экологических отношений.

Литература

• Конституция Российской Федерации.

• Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

• Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Ратифицирована Федеральным Собранием РФ 5 ноября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции по охране новых сортов растений» от 18 декабря 1997 г.

• Общая теория права. / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: МГТУ им. П. Э. Баумана, 1995.

• Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988.

• Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: ИЗиСП, 1996.

• Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М: Былина, 1998.

• Раянов Ф. М. Введение в правовое государство. Уфа 1994.

• Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: ИЗиСП, 1995.

• Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Инфра-М — Норма, 1997.

• Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронежский университет, 1996.