(общие принципы права; нормативный договор как форма реализации компетенции; соглашение со Свердловской областью; иные договоры; правовые обычаи)

 

К источникам экологического права начинают относиться общие принципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие юридической силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права является для России делом сравнительно новым (после забытого за десятилетия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.

Общие принципы права

Отправные, исходные начала правовой системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, ст. 38 Статута Международного Суда предусматривает: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом? Кем он должен быть признан? Какова его формулировка и степень обязательности? Большинство юристов считает, что к таким принципам относятся, например, такие положения, как «специальный закон отменяет действие общего закона» (к примеру, Закон об экологической экспертизе заменяет нормы Закона об охране окружающей природной среды) или «позднейшим законом отменяется более ранний» (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).

Однако общие принципы права постепенно завоевывают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судебная практика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями.

Нормативный договор как форма реализации компетенции

Соглашения между различными — субъектами права могут содержать правовые нормы: устанавливать не только права и обязанности сторон, но и общие правила поведения, которым должны в будущем подчиняться все участники экологических отношений.

В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и большинством субъектов Федерации, и во всех присутствуют нормы по экологическим вопросам, и это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ вправе передавать исполнительным органам субъектов Российской Федерации осуществление части своих полномочий и, наоборот, на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ, ее федеральное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции РФ, относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических);

федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране экологических интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ, находятся;

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области экологических отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание экологической компетенции «по вертикали» представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном — Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ, на уровне субъектов Российской Федерации — правотворческими органами субъектов.

«По горизонтали» совершенствование экологического законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны природных ресурсов осуществляется в трех направлениях — соответственно составу экологических норм, которые группируются следующим образом: а) собственно экологическое, т. е. природоохранное, законодательство; б) природоресурсное законодательство; в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие в области охраны окружающей среды: гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства.

Соглашение со Свердловской областью

Примером конкретного договорного размежевания экологических полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий с сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды.

По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, исходя из необходимости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем.

Состав земельных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.

Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами. Статус областных и муниципальных природных ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.

Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области.

На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской области направляется 10% средств от платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории Свердловской области, в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства. Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области, объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций, непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета и внебюджетных фондов.

На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти не могут осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ. Соглашение заключается сроком на 5 лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за 6 месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить его действие. Внесение изменений и дополнений в Соглашение осуществляется по взаимному согласию Сторон.

В приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например, особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства РФ: заповедники «Денежкин камень» и «Висимский», «Припышминские боры» и т. д.

Иные договоры

К этой группе источников экологического права относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия — сокращению, поскольку гражданским законодательством провозглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).

В субъектах Российской Федерации получает распространение заключение договоров федеральных учреждений с местными органами, с общественными объединениями. Разумеется, договоры могут совершенствоваться, улучшаться, но важен сам факт развития договорного процесса в области охраны природной среды. В Оренбургской области с общественными объединениями такое соглашение подписало Оренбургское зенитное ракетное училище; договором решаются следующие задачи: обеспечение надлежащего землепользования и экологии при эксплуатации военной техники, при размещении и дислокации личного состава, экологическое обучение, методика преподавания земельных и экологических правил.

На основе этого сотрудничества предполагается реализовать связанные с земельными отношениями экологические требования к использованию в ходе повседневной деятельности вооружений, обладающих загрязняющими свойствами; оформить и внедрить нормативно-правовую базу применения тех или иных видов вооружения с точки зрения охраны земель и других природных ресурсов; уделить повышенное внимание обучению экологически грамотным приемам и способам действия, имея в виду заботу не только о своем регионе, но и о территориях и проблемах большего масштаба, т. е. выработку глобального экологического мышления (в отношении страны, континента, Земного шара, Вселенной такие задачи сегодня и актуальны, и по плечу организациям, учреждениям).

Поскольку федеральным законодательством до сих пор не решаются многие проблемы использования, складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществляется актами субъектов Российской Федерации как общего экологического характера, так и специально посвященными проблемам отходов. Известным в этом смысле становится город Самара, на базе которого проводился всероссийский семинар и обмен опытом по утилизации и захоронению промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.

Вместе с тем в регионы с особенно запущенной экологической обстановкой Федерация пытается выделять дополнительные средства из федерального бюджета, учитывать пожелания регионов. Так были утверждены федеральные целевые программы «Первоочередные мероприятия по оздоровлению экологической обстановки в Уральском регионе и Тюменской области на 1997-2000 гг.» и «Оздоровление экологической обстановки и населения в Оренбургской области». Использование этих средств на природоохранные нужды осуществлялось на основании договоров.

Интересно распределение отходов Оренбургской области по различным видам: промышленных отходов со 104 предприятий — около 47 млн. т, токсичных — около 5 млн. т, твердых бытовых — около 1 млн. т — все они размещаются более чем на 10 тыс. свалок и полигонов различной степени обустройства; сельскохозяйственные отходы составляют ежегодно около 3 млн. т и вывозятся, как правило, на поля в качестве удобрений.

Учитывая изменение, а в ряде случаев и отмену некоторых положений ЗК РСФСР, субъекты Федерации принимают свои законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, в которых широко используется договорная практика.

В Республике Дагестан приняты Законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития экологического права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).

Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный в ст. 15 Конституции РФ. В ней говорится, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако реализации такого конституционного положения еще предстоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т. е. включение норм международного договора РФ в российское законодательство. По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации: после подписания и ратификации международных договоров РФ составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их требований в российское законодательство.

В области охраны окружающей среды Россия является участницей нескольких международных договоров: о предупреждении трансграничных загрязнений, о недопущении загрязнений озонового слоя, о сохранении белых медведей, о совместном использовании гидроресурсов и др. По некоторым вытекающим из них обязательствам, например об обязательной оценке воздействия объектов на окружающую среду (ОВОС), проводятся длительная подготовка и работа, которые не завершены и по настоящее время.

Правовые обычаи

Правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В экологическом праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью экологических общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Такова, например, Русская Правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в экологическое право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю, требованиям охраны окружающей среды. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей, иные природоохранные правила в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Незафиксированные в праве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты — так происходит с природоохранным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в Республике Бурятия.

Тема «Источники экологического права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются, конкретизируются и изучаются в экологическом праве.