Семейная политика в СССР всегда была тесно связана с политикой жилищной. В той или иной мере так можно сказать и о земельной, и о трудовой политике.

Решение так называемого жилищного вопроса, то есть обретение достойных жилищных условий, было необходимым условием достижения семьей минимального уровня благосостояния. К середине 1950-х годов жилищный вопрос превратился в острейшую социальную проблему, если не сказать – катастрофу. Осуществив Великий жилищный передел, большевики запустили перманентный жилищный кризис, выражавшийся прежде всего в острой нехватке жилья.

Однако вернемся к рассматриваемому периоду. Переход к восстановлению и укреплению традиционной семьи поставил на повестку дня обеспечение ячейки социалистического общества жильем, пригодным для социалистического образа жизни и продолжения рода. В то время большинство городских семей проживало в коммунальных квартирах, весьма далеких от этих критериев. В условиях подготовки к войне средств на возведение нового жилищного фонда не было.

Жилищные права и обязанности, равно как управление жилищным хозяйством в стране, в рассматриваемый период регулировались в основном постановлениями, инструкциями и приказами соответствующих структур НКВД, то есть Правом катастроф. В условиях перманентного кризиса социальной политики в жилищной сфере позитивное право бессильно. Поэтому попытки кодификации жилищного законодательства не увенчались успехом. Тысячи ведомственных нормативных актов сохраняли силу вплоть до середины 1990-х гг., а многие из них дожили до начала XXI века.

Государство было вынуждено практически полностью содержать городской жилищный фонд. Квартирная плата так и не стала ценой за жилую площадь, сохранившись до начала 1990-х гг. в виде своеобразного налогового сбора с предоставлением ряда льгот тем или иным социальным группам.

Основным документом, регулирующим жилищные отношения, долгое время было постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», где регулировались отношения, связанные с договорами найма жилого помещения, были систематизированы и в значительной степени кодифицированы нормы, касающиеся данного соглашения. Постановление предписывало обязательную письменную форму договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их ответственность в случае нарушения соглашения. Постановление не действовало в сельской местности, что было подтверждено Верховным Судом СССР: «жилищные отношения между колхозом и съемщиками, проживающими в домах колхоза, расположенных в сельских местностях, должны определяться соглашением сторон, а не правилами постановления от 17 октября 1937 г.».

В основе жилищного кризиса в рассматриваемый период лежали объективные процессы незавершенной модернизации и последствия значительных разрушений жилищного фонда в годы Второй мировой войны. После окончания войны все усилия были направлены на восстановление и строительство жилищного фонда. В 1946–1950 гг. государственными предприятиями, учреждениями и местными Советами, а также населением городов и рабочих поселков с помощью государственного кредита были построены и восстановлены жилые дома общей площадью свыше 100 млн кв. м. В сельских местностях восстановлено и построено 2 млн 700 тыс. жилых домов. Стали появляться проекты стандартизации жилищного строительства, пришлось отказаться от сталинского неоклассицизма, необходимо было предоставлять более дешевое, но с удобствами жилье горожанам в виде квартир, а не комнат, развивать жилищную кооперацию, вкладывая деньги нуждающихся в жилье граждан.

Правда, следуя марксистской стилистике, оно не могло во всеуслышание объявить, что в стране нет денег для строительства комфортабельного жилья, а потому строить будут по принципу «дешево, но сердито».

Комментируя программу жилищного строительства, Хрущев подчеркнул: «Мы не можем позволить, чтобы миллионы рублей тратились в угоду дурному вкусу некоторых архитекторов». Призыв руководителя Советского государства «строить дешево, удобно и красиво» отвечал потребностям основной массы населения.

Была развернута кампания по резкой критике «практики украшательства в архитектуре». Появилось знаменитое постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 4 ноября 1955 г. № 1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве».

Развернувшаяся кампания порой доходила до абсурда. Например, в 1949 г. за проект Дома работников МГБ архитектор Е. Рыбицкий был награжден Сталинской премией 3-й степени, а в 1955 г. он был этой премии лишен «за излишества в проектировании». Своими нападками в адрес «излишеств» Никита Сергеевич не обошел и знаменитую баню в Екатеринбурге на ул. Первомайской, д. 71, построенную в 1951 г., указав, что «в Свердловске построили театр как баню и баню как театр».

Наступил конец сталинскому неоклассицизму. На смену ему пришла функциональная типовая архитектура, которая с некоторыми изменениями просуществовала до момента распада Союза ССР.

31 июля 1957 г. «Правда» опубликовала постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О развитии жилищного строительства в СССР», в котором партия и правительство заявили о намерении «в ближайшие 10–12 лет покончить в стране с недостатком в жилищах». В постановлении была предложена реальная, соответствующая текущим экономическим возможностям государства программа развития жилищного строительства, нацеленная на значительный прирост жилого фонда в кратчайшие сроки. Жилищный проект получил приоритетное финансирование.

Зато строились такие дома очень быстро, поскольку собирались из крупных панелей, изготавливаемых на заводах. Новые дома собирались уже через 12 суток. Понятно, что качество такого жилья было невысоким. Деревянные конструкции (двери, оконные рамы и т. п.) быстро деформировались, поскольку устанавливались еще на заводе железобетонных изделий. Звукоизоляция практически отсутствовала. Однако для людей, переселившихся в хрущевки из дощатых бараков армейского типа, а то и вовсе из землянок, это было невообразимым счастьем.

Кампания по переселению семей в хрущевки сопровождалась активным пиар-сопровождением. Например, в 1959 г. был снят фильм под названием «Пора большого новоселья». В нем семья рабочего из шести человек вселяется в двухкомнатную квартиру со смежными комнатами. И все счастливы. Комедию «Черемушки» режиссера Г. Раппапорта, да еще с музыкой Д. Шостаковича посмотрели 28 млн зрителей.

Главное, что покомнатный принцип расселения семей в коммуналках 1920–1940-х гг. заменялся на поквартирный. Всего в СССР с 1958 по 1963 г. в домах, построенных государством, жилую площадь получили 33,5 млн человек.

Жилая площадь предоставлялась нуждавшимся гражданам в порядке очереди предприятиями или исполкомами местных Советов в соответствии с минимальными санитарными нормами, как правило – из расчета одна квартира на одну семью, с весьма ограниченным правом выбора района проживания, этажности или планировки квартиры. Государственная жилая площадь предоставлялась в пользование бесплатно по договору найма на неограниченный срок. За этот же период 25,3 млн человек переехали в новые дома, построенные за свой счет и с помощью государственного кредита.

Массовое строительство дешевых домов позволило реанимировать жилищную кооперацию. Совет Министров СССР 20 марта 1958 г. принял постановление № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации». В этом постановлении указывалось на необходимость более широкого распространения жилищно-строительных кооперативов. Предприятия и учреждения получили возможность создавать кооперативы для своих работников. Строительство кооперативов обеспечивалось соответствующими фондами на стройматериалы, устанавливался порядок уплаты денежных взносов. Причем надо было сразу оплатить всю стоимость квартиры. В связи с принятием вышеназванного документа 24 сентября 1958 г. постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден новый Примерный устав жилищно-строительного кооператива.

Нуждающиеся граждане, имевшие средства и отстоявшие в отдельной кооперативной очереди, могли самостоятельно поучаствовать в улучшении своих жилищных условий с использованием собственных средств и своего труда, не дожидаясь, когда власти выделят им бесплатную квартиру. А ждать государственную квартиру можно было и 20, и 30 лет. Причем если площадь занимаемого жилья превышала нормативы, то и ждать было нечего – в очередь на улучшение жилищных условий просто не включали, «живи ты хоть с тещей, хоть с чертом».

Достаточно состоятельными людьми, чтобы вступить в кооператив, были высококвалифицированные рабочие, творческая и инженерно-техническая интеллигенция, госслужащие. А это были люди городской культуры, для которых существовало понятие «общее», а значит, и частично «мое», что порождало солидарность людей в отношении общедомового имущества. К тому же в кооперативах были органы самоуправления (правление, общее собрание), следившие помимо прочего за порядком в общественных местах.

Носители полугородской культуры, получавшие бесплатные квартиры, различали только понятия «мое» и «чужое». А все остальное, включая подъезд, да и весь город, было «ничье», и с ним можно было поступать как угодно. Со временем в результате вандализма такого рода жильцов по отношению к общедомовому имуществу некоторые дома, кварталы, а то и целые микрорайоны, куда преимущественно вселялись полугородские маргиналы, превратились в полноценные гетто, получившие название «хрущобы». Особенно плохо обстояли дела с гарнизонными домами. Военнослужащие знали, что через несколько лет их переведут в другой регион, и потому даже к квартирам, в которых они проживали, относились как к «ничьим».

Изменение жилищных отношений привело к необходимости законодательного регулирования отношений договора жилищного найма. Вместе с тем до кодификации жилищного права было еще далеко. При этом активно готовился проект Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и проекты гражданских кодексов союзных республик. Было решено подготовить специальную главу, посвященную найму жилья. Вопрос состоял лишь в том, самостоятелен институт жилищного найма или речь идет о разновидности договора имущественного найма (аренды). Практика применения гражданских кодексов убедительно продемонстрировала трудности при регулировании жилищных отношений нормами, относящимися к имущественному найму. Поэтому в Основах гражданского законодательства 1961 г. несколько правовых норм были посвящены жилищному найму.

В результате этого правовое регулирование отдельных жилищных отношений поднялось на новый уровень с точки зрения содержательной, однако с точки зрения юридико-технической это было половинчатое решение.

Дело в том, что постановление от 17 октября 1937 г. было центральным жилищно-правовым актом, определяющим дальнейшее развитие всего жилищного законодательства страны. С проведением кодификации гражданского законодательства в СССР (1961–1964) жилищное законодательство лишилось базового документа. За бортом остались отношения по управлению жилищным фондом, поскольку они строились на административных началах. Пришлось оставить в силе и соответствующий раздел постановления от 17 октября 1937 г.

Ни Основы гражданского законодательства, ни ГК РСФСР не могли урегулировать даже в самом общем виде отношения по эксплуатации жилищного фонда и обеспечению его сохранности. Единственное, что оказалось возможным, это распространение некоторых норм института имущественного найма на жилищный наем.

Упоминание в ст. 50 Основ гражданского законодательства 1961 г. тех органов, по решению которых предоставляются жилые помещения, конечно, не могло заменить регулирование отношений по учету граждан, нуждающихся в жилье, по предоставлению жилых помещений. Регулированию жилищных отношений в Основах было отведено восемь статей (ст. 56–63). Более детальное регулирование жилищных отношений Основами гражданского законодательства 1961 г., как представляется, было невозможно. Во-первых, здесь, по замыслу, должны были быть сформулированы именно основы законодательства. Во-вторых, речь идет об Основах гражданского законодательства – чрезвычайно объемной отрасли, и, следовательно, при всем желании законодателя в этом акте могли быть сформулированы лишь основные принципы правового регулирования.

Первая полноценная кодификация жилищного законодательства была осуществлена только в 1980-х гг., а существенное изменение подхода к решению жилищной проблемы произошло только в середине 1990-х.

Что касается жилищного вопроса рассматриваемого периода, то напомним, что большевики, придя к власти, обещали обеспечить достойным жильем всех трудящихся, прежде всего рабочих. Однако Советская власть этого обещания не выполнила. В стране во все времена наблюдался острый дефицит городского жилья.

Такое положение дел было обусловлено самой жилищной политикой Советской власти. Невозможно постоянно строить и содержать огромное количество жилых помещений только за счет бюджетов разных уровней. Подобная задача непосильна даже для современных, наиболее экономически развитых стран.