Пороки сверхцентрализованной системы управления экономикой советскому руководству были известны еще при Сталине – идея предоставления регионам хозяйственной самостоятельности обсуждалась руководством Советского Союза еще до начала войны. Однако основные подходы к реформе начали разрабатываться после марта 1953 г. Инициатором этой реформы выступил Г. М. Маленков, впервые заговорив о возможности предоставления местным руководителям права свободно распоряжаться капиталовложениями в промышленности. После отставки Маленкова вопрос приобрел заметно большую актуальность.

Разработка реформы шла параллельно в ЦК КПСС и Совете Министров СССР. Первый (умеренный) проект, предполагавший поэтапное увеличение хозяйственной самостоятельности регионов, был представлен правительством Н. А. Булганина весной 1956 г. Суть проекта сводилась к следующему: во-первых, объединить ряд министерств и сократить их управленческий персонал с 15 до 6,5 тыс. человек; во-вторых, поэтапно передать в ведение республик все промышленные предприятия союзного значения.

В противовес ему Н. С. Хрущев предложил радикальный вариант, предусматривавший передачу управления всей региональной промышленности новым органам – совнархозам.

На заседании Президиума ЦК КПСС 28 января 1957 г. была рассмотрена записка Никиты Сергеевича «Некоторые соображения об улучшении организации руководства промышленностью и строительством». В записке указывалось, что сверхцентрализация привела к комплексу проблем, решить который можно путем ликвидации промышленных и строительных министерств и создания в каждой союзной республике отдельных экономических районов со своими органами управления промышленностью и строительством, а в РСФСР и УССР – нескольких подобных районов.

Было принято решение о рассылке записки всем членам и кандидатам в члены ЦК, членам Центральной Ревизионной Комиссии КПСС, секретарям ЦК компартий союзных республик, крайкомов и обкомов партии, министрам СССР и заведующим отделами ЦК и о создании комиссии под руководством Н. С. Хрущева для разработки мероприятий, изложенных в записке.

В качестве идеологического сопровождения реформы и низовой поддержки была организована всесоюзная кампания по обсуждению ее положений. До 5 мая 1957 г. на собраниях, посвященных обсуждению реформы управления, присутствовало в целом 40 млн 820 тыс. человек, из которых выступило 2 млн 300 тысяч. Утверждалось, что в прессе было опубликовано 68 тысяч дискуссионных статей и что миллионы граждан одобрили тезисы Н. С. Хрущева. Ранее такое массовое обсуждение проводилось только перед принятием сталинской Конституции СССР в 1936 г.

За хрущевский вариант реформы, конечно же, горой стояли региональные партийные руководители, она усиливала их влияние на местах и в центре. Именно партаппаратчики организовали грандиозную «народную поддержку» проекту Хрущева. Одновременно партийная бюрократия на местах, хотя и поддерживала реформу, полагала, что может обойтись без посланных из Москвы «начальников». При этом шла активная дискуссия, какие министерства ликвидировать, а какие – оставить. Сохранялись в основном министерства, тесно связанные с ВПК.

Против столь радикальной реформы высказывались союзные министры. В многочисленных записках, адресованных Н. С. Хрущеву, они выступали против полной ликвидации своих ведомств. В целом позиция союзных министров сводилась к тому, что централизованное руководство промышленностью необходимо сохранить. Поддержку союзным министрам оказал В. М. Молотов, который критически оценил создание совнархозов, заявив, что для него остались непонятны общие организационные моменты управления промышленностью на местах.

Антихрущевская фронда была подавлена аппаратными методами, и на внеочередной сессии Верховного Совета СССР 10 мая 1957 г. был принят Закон Союза ССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». Вплоть до 20 мая проходили сессии Верховных Советов союзных республик, принявшие аналогичные законы, а 22 мая Совмин СССР утвердил постановление о мероприятиях, связанных с исполнением нового закона. В соответствии с этим нормативным актом министерства должны были не позднее 15 июня 1957 г. подготовить согласованные с Госпланом СССР списки предприятий и организаций, передаваемых в ведение совнархозов. В конце июня – начале июля был утвержден еще ряд постановлений, описывающих более детально механизм ликвидации отраслевых министерств.

Завершением процесса создания совнархозов стало принятое 26 сентября 1957 г. Советом Министров СССР Положение о совете народного хозяйства экономического административного района.

В положении указывалось, что советы народного хозяйства, образуемые по экономическим административным районам, являются основной организационной формой государственного управления промышленностью и строительством. Устанавливалось, что совнархозы в своей деятельности подчиняются непосредственно Советам Министров союзных республик. При этом в положении никак не прописывались взаимоотношения совнархозов и обкомов партии.

Положение в общем виде регламентировало проведение экономической, промышленной, финансовой и кадровой политики.

При назначении на должность председателя совнархоза принималось во внимание мнение обкомов КПСС и их пожелания. Как правило, первые секретари обкомов стремились получить в качестве председателя совнархоза руководителей, возглавлявших профильные для промышленности региона министерства или управления. В первые годы в регионы на работу выехали крупнейшие отраслевые руководители, возглавлявшие ключевые отрасли советской экономики: угольную, металлургическую, машиностроительную. Своей работой они обеспечили мощное ускорение промышленного роста в экономических административных районах.

Конечно, реформа Хрущева ни в малейшей степени не изменила суть системы управления государством и обществом: она по-прежнему сохраняла «матрешечную» структуру, тиражированную от высших органов к республиканским и региональным, вплоть до районного уровня. Право принятия безусловных директив на всех уровнях окончательно перешло к партаппарату.

Тем не менее реформа стала еще не шагом, но намеком в сторону реальной федерализации СССР и РСФСР за счет придания некоторой экономической самостоятельности союзным республикам, а также краям и областям, входившим в их состав. Даже этой малости оказалось слишком много для партийной оппозиции. По мнению так называемой антипартийной группы, реформа должна была поколебать сами основы советского планового хозяйства, и они пришли к выводу о необходимости смены руководства страны. К тому же даже многих соратников Хрущева шокировали беспардонность и стремительность, с которыми протащили хрущевский проект реформ. Так и случился пресловутый Президиум ЦК, перетекший в июньский 1957 г. пленум, разгромивший «антипартийную группу», о чем мы подробно рассказали в предыдущей главе.

Первые три года совнархозы показывали неплохую эффективность. Так, промышленность совнархозов РСФСР систематически выполняла и перевыполняла планы. В среднем они давали рост промышленного производства на 10–15 % при плане 7,1 %. Прирост валовой продукции всей промышленности за год, предшествующий организации совнархозов, составил 93 млрд руб., за первый год работы совнархозов – 110 млрд руб., за второй – 125 млрд руб. За период с июля 1957 г. по июнь 1959 г. в целом было получено 14,2 млрд руб. сверхплановой прибыли, в том числе промышленностью совнархозов – 9,8 млрд руб., в то время как за два года, предшествовавшие организации совнархозов, план прибылей был недовыполнен промышленностью на 4,3 млрд.

Однако должное и сущее расходились с самого начала реформы. Вертикаль управления, которая должна была состоять только из трех звеньев: Совмина СССР, Совмина союзной республики и совнархоза, на практике включала в себя еще два звена – Госплан СССР и Госплан союзной республики, которые были построены по отраслевому принципу. Сформированная система управления нормативно предоставляла совнархозам права на определенную самостоятельность, а структурно препятствовала их реализации. Это противоречие не могло не взорвать управленческий эксперимент.

Госпланы и Совмины требовали согласований при внесении любых корректив в плановые показатели. Как правило, при попытке согласования своих решений совнархозы наталкивались на отказы. Противоречия реформы разрешались только путем сокращения прав совнархозов и наращивания над ними контролирующих инстанций. В деятельности Госпланов отразилось стремление руководства страны централизовать управление совнархозами.

Важным достижением реформы, а по сути – ее целью, была возможность направлять внеплановые капитальные вложения по усмотрению руководителей предприятий и организаций. За счет этих средств осуществлялись: строительство новых предприятий, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения, реконструкция и расширение действующих предприятий, приобретение оборудования, транспортных средств, хозяйственного инвентаря и других основных средств.

Капитальные вложения за счет нецентрализованных средств значительно возросли. Если в абсолютных цифрах плановые вложения с 1952 по 1959 г. выросли почти в два раза, то неплановые – почти в десять. Особенно резко их объем увеличился в 1958 г. – с 25,9 млрд до 40,4 млрд руб., что, несомненно, являлось прямым следствием осуществления перестройки управления промышленностью. Существенные средства из внеплановых капиталовложений отвлекались на жилищное строительство (15 %) и строительство учреждений просвещения, науки и культуры (10 %).

Центральные органы управления называли это местничеством и всячески этому противились. Стремление совнархозов разрешить в первую очередь региональные проблемы было совершенно недопустимо с точки зрения руководства страны. По этому поводу Н. С. Хрущев заявил: «Переход на территориальное управление не должен привести к снижению накоплений, чтобы не потерять важнейшего источника для развития нашего хозяйства. Наши социалистические накопления мы должны распределять, исходя из общегосударственных интересов. <…> Если ослабить в этом вопросе централизованное руководство, то средства будут распылены и могут тратиться не на расширенное воспроизводство, а на такие вещи, как строительство дорог и другие местные нужды, на которые мы пока не можем выделять больше определенной доли накоплений».

Совнархозы стали укрупнять, их количество резко снизилось. С 1961 г. начался процесс массового возвращения в Москву бывших министров, которые были востребованы в формируемых органах управления. В утвержденном 17 сентября 1964 г. Положении о совете народного хозяйства экономического района вертикаль управления, в которую встраивались совнархозы, настолько разрослась, что прекратила быть вертикалью. Фактически положение 1964 г. сводило на нет всякую самостоятельность совнархозов в использовании кадров, денежных средств, машин и оборудования. Жесткая регламентация управленческой деятельности и необходимость многочисленных согласований ликвидировали важнейшее преимущество совнархозов – оперативность управления.

Обычное для советского регулирования искажение до полной неузнаваемости нормативного документа в результате вмешательства директивного способа управления в рамках Права катастроф. Центр невозмутимо наблюдал грызню между регионами и Госпланом, между регионами и снабжающими организациями, между регионами и оставшимися министерствами. И каждый раз, шаг за шагом он становился на сторону централизации. Так что руководство ЦК партии и бюрократия сами же подорвали этот экономический эксперимент.

Возврат к отраслевой системе управления промышленностью и строительством был оформлен решением Пленума ЦК КПСС в конце сентября 1965 г. уже без Хрущева.