Органы государственной власти, созданные и действующие на основании Конституции СССР 1936 г., были не готовы к военной обстановке в стране, а чрезвычайные органы и тем более их компетенции законодательно предусмотрены не были. Вместе с тем требовалось отражать военное нападение вражеских сил и оперативно перестраивать не только Вооруженные Силы СССР, но и все государственное управление.

На второй день войны, 23 июня 1941 г., совместным постановлением СНК СССР и ЦК ВКП  (б) была создана Ставка Главного Командования Вооруженных Сил СССР «в составе тт. наркома обороны СССР маршала Тимошенко (председатель), начальника Генштаба Жукова, Сталина, Молотова, маршала Ворошилова, маршала Буденного и наркома Военно-Морского Флота адмирала Кузнецова. При Ставке организовать институт постоянных советников Ставки в составе тт. маршала Кулика, маршала Шапошникова, Мерецкова, начальника военно-воздушных сил Жигарева, Ватутина, начальника ПВО Воронова, Микояна, Кагановича, Берия, Вознесенского, Жданова, Маленкова, Мехлиса».

Отметим, что уже 10 июля 1941 г. Ставка Главного Командования была преобразована в Ставку Верховного Командования под председательством И. В. Сталина, который с 8 августа стал именоваться Верховным Главнокомандующим, а Ставка – соответственно, Ставкой Верховного Главнокомандования.

Перестройка всей системы государственной власти началась 30 июня 1941 г. – после сдачи вермахту Минска и появления понимания необходимости быстрой и системной реорганизации жизни страны. Сталин по предложению Берии, Маленкова и Молотова согласился на создание Государственного Комитета Обороны (ГКО). Решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП  (б) и СНК СССРбыл создан Государственный Комитет Обороны «в составе: т. Сталин И. В. (председатель), т. Молотов В. М. (заместитель председателя), т. Ворошилов К. Е., т. Маленков Г. М., т. Берия Л. П.». В самом постановлении указывалось на сосредоточение всей полноты «власти в государстве в руках Государственного Комитета Обороны». Комитет руководил всеми военными и хозяйственными вопросами в период войны, а руководство боевыми действиями осуществлялось через Ставку Верховного Главнокомандования.

Во время войны ГКО принял 9971 постановление, из которых примерно две трети касались проблем военной экономики и организации военного производства: эвакуации населения и промышленности; мобилизации промышленности, выпуска вооружений и боеприпасов; обращения с трофейными оружием и боеприпасами; организации боевых действий, распределения вооружений; назначения уполномоченных ГКО; структурных изменений в самом ГКО и т. д. Остальные постановления ГКО касались политических, кадровых и других вопросов. Из ведения СНК СССР в ведение ГКО были переданы наркоматы оборонной промышленности: Наркомавиапром, Наркомтанкопром, Наркомбоеприпасов, Наркомвооружения, Наркомминвооружения, Наркомсудпром и др.

Чрезвычайный орган работал круглосуточно и без выходных. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимал председатель. Особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата, хотя он и имел, как мы уже указывали, ряд подразделений. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов.

В важнейших отраслях народного хозяйства действовал институт уполномоченных ГКО, которые, как правило, являлись одновременно представителями ЦК ВКП (б), что обеспечивало им неограниченные права. Уполномоченные были также во всех союзных и автономных республиках. На местах в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны. Эти местные чрезвычайные органы обеспечивали единство управления в условиях чрезвычайного положения, создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, решениями местных партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. ГКО учредил такие органы почти в 60 городах Подмосковья, Центральной России, Поволжья, Северного Кавказа и с 1942 г. в крупных городах Закавказья.

В систему государственных чрезвычайных органов во время Великой Отечественной войны входили: Государственный Комитет Обороны; областные и городские комитеты обороны; Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности (в конце декабря 1941 г. вместо обоих названных органов было создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР), соответствующие управления в республиках, краях и областях, местные республиканские, краевые, областные управления, эвакопункты на железных дорогах, в речных портах, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет и др.

ГКО были созданы: Трофейная комиссия, образованная в декабре 1941 г., а в апреле 1943 г. преобразованная в Трофейный комитет; Особый комитет, занимавшийся вопросами репараций, и др.

Особые функции были приданы Чрезвычайной государственной комиссии по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР (ЧГК), образованной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1942 г.

Несмотря на введение директивного метода государственного управления, конституционные органы центральной власти – Верховный Совет СССР и Совет Народных Комиссаров СССР, а также высшие партийные органы – Политбюро, Секретариат и Оргбюро ЦК ВКП (б) – формально функционировали. Однако с началом войны они претерпели четыре важных изменения: во-первых, все они были политически и административно подчинены Государственному Комитету Обороны; во-вторых, их функции и полномочия начали быстро эволюционировать в соответствии с требованиями военного времени – решение военных вопросов стало главным в их деятельности; в-третьих, доминирующими стали административно-командные стиль и методы их работы; в-четвертых, заметно снизилась интенсивность работы таких высших органов власти, как ЦК ВКП  (б) и особенно Верховного Совета СССР, поскольку центр политической власти переместился в ГКО.

Продолжали функционировать республиканские, региональные и местные представительные и исполнительные органы власти, некоторые – даже в условиях оккупации.

30 мая 1942 г. при Ставке Верховного Главнокомандования был создан Центральный штаб партизанского движения (первоначально именовался Главным штабом партизанского движения). Он координировал действия многочисленных партизанских отрядов между собой и с регулярными армейскими частями, работал совместно с руководителями подпольных советских, партийных и комсомольских органов на временно оккупированной территории.

Что касается репрессивных органов, то они были мобилизованы еще во второй половине 1930-х гг. и служили прежде всего инструментом террора в отношении как руководящих кадров, так и населения в целом. К началу 1940-х гг. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) оброс большим числом главных управлений и других подразделений производственного и хозяйственного характера и стал трудноуправляемым. Кроме того, резко возросло количество разнообразных органов управления – наркоматов, комитетов и т. п., которые требовали неусыпного контроля со стороны правящей верхушки. Все это отвлекало внимание руководства НКВД от решения главных задач – обеспечения государственной безопасности и ведения внешней разведки, особенно в условиях нарастания угрозы приближавшейся войны, активизации деятельности иностранных разведок, а также обострившейся борьбы с вооруженным националистическим подпольем на территории Западной Украины, Западной Белоруссии и Прибалтики, на Северном Кавказе.

Поэтому 3 февраля 1941 г. последовало постановление Политбюро ЦК ВКП (б)о разделении НКВД на два наркомата – Народный комиссариат государственной безопасности (НКГБ) и НКВД. В тот же день эта мера была оформлена указом Президиума Верховного Совета СССР.

Из состава НКВД было выделено Главное управление государственной безопасности (ГУГБ), преобразованное в самостоятельный наркомат. 8 февраля 1941 г. из состава ГУГБ была выделена военная контрразведка (особые отделы) и передана в Наркомат обороны (НКО) и Наркомат Военно-Морского Флота.

В Директиве народного комиссара НКВД СССР Л. П. Берии от 18 июля 1941 г. № 169 отмечалось: «Смысл преобразования органов Третьего управления в особые отделы с подчинением их НКВД заключается в том, чтобы повести беспощадную борьбу со шпионами, предателями, диверсантами, дезертирами и всякого рода паникерами и дезорганизаторами.

Беспощадная расправа с паникерами, трусами, дезертирами, подрывающими мощь и порочащими честь Красной Армии, так же важна, как и борьба со шпионажем и диверсией».

В первые месяцы войны, когда чрезвычайные государственные органы еще только создавались и одновременно перенимали рычаги управления у прежних органов, часть советских и партийных работников оказалась не на высоте положения. В городах, к которым приближались военные действия, наблюдалась паника среди руководящих работников, сопровождавшаяся их бегством в тыл. Несомненно, это служило дезорганизации управления.

6 июля 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения». В соответствии с указом за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения, виновные карались по приговору военного трибунала тюремным заключением на срок от 2 до 5 лет, если это действие по своему характеру не влекло за собой по закону более тяжкого наказания.

К сожалению, паника охватила и часть больших начальников. Журналист Николай Вержбицкий, свидетель тех событий, записал в своем дневнике: «16 октября войдет позорнейшей датой, датой трусости, растерянности и предательства в историю Москвы. <…> Опозорено шоссе Энтузиастов, по которому неслись в тот день на восток автомобили вчерашних «энтузиастов» (на словах), груженные никелированными кроватями, коврами, чемоданами, шкафами и жирным мясом хозяев этого барахла». Другой очевидец рассказывал: «16-го и весь день 17 октября рвали и жгли труды Ленина, Маркса и Сталина, выбрасывали портреты и бюсты вождя в мусор. Боялись, что немцы найдут. Они же расстреливали секретарей райкомов, парткомов, коммунистов и чекистов. В стране победившего социализма, где толпы ходили под красными знаменами и восторженно приветствовали вождей, в одночасье – и с невероятной легкостью! – расставались с советской жизнью. Массовый исход из Москвы и панику удалось пресечь только после введения осадного положения, когда вышел приказ: всех провокаторов и паникеров расстреливать на месте».

Часть органов управления из столицы была переведена в другие города. Из 41 наркомата и других органов центрального звена управления в первые же месяцы войны покинули Москву 18, частично – 23, что обусловило кратковременную заминку в перестройке отдельных органов управления, частичное перераспределение их функций.

Милитаризация и централизация госуправления наряду с усилением репрессивной политики, несомненно, повысили управляемость военными, экономическими и политическими процессами в стране. В то же время ужесточение административно-командных методов и авторитарного стиля руководства, расширение полномочий и функций бюрократического государственного аппарата приводили к существенным издержкам.

В милитаризованных системах управления принцип единоначалия распространяется и на нижележащие уровни, что неизбежно приводит к эксцессам самодурства и административного восторга у отдельных начальников. Порой непродуманные приказы стоят очень дорого – человеческих жизней или большого материального ущерба, но по большей части, как сейчас говорят, «выносят мозг» подчиненным. Примеров тому можно найти множество – как в художественной литературе, так и в мемуарах военного времени.

Считается, что именно мобилизационно-плановая природа советского общества, сформировавшаяся со времен военного коммунизма, многократно усиленная милитаризацией государственного управления, основанного на принципе строгой ответственности и жесткого контроля компетентных органов за армией и обществом, описываемая Правом катастроф, вкупе с единством власти и общества, обеспечившим социально-политическую устойчивость СССР, и стали источником победы.

Вместе с тем есть и другая сторона этой медали: непродуманная растрата ресурсов, зачастую чрезмерная жестокость, неоправданные репрессии, невероятная жертвенность советских граждан, подпитываемая всепроникающей пропагандой, сформировали ту немыслимую цену победы, которую советский народ вынужден был платить еще долгие годы после войны. Основной валютой, которой пришлось расплачиваться, была смерть. Смерть тех, как писал выдающийся правовед, фронтовик С. С. Алексеев, «кто изначально и заведомо был обречен на безвестную гибель. Без чего – и в этом вся правда! – никакая «победа», ни при каком героизме (действительном или газетном), в нашенских условиях в конце концов не произошла бы». Основным источником этой валюты во все времена и у всех народов была армия.