Переход к планомерному госстроительству в условиях мирной жизни означал необходимость создания системных нормативных актов, задающих принципы функционирования государственной машины. Основным кодифицированным нормативным правовым актом земельного права 20-х годов прошлого столетия был (и оставался вплоть до начала 70-х годов ХХ века) Земельный кодекс РСФСР 1922 года.

Кодификационные работы по земельному законодательству начались с середины 1918 года, и Кодекс законов о земле (Кодекс земельных законов) должен был появиться вместе с семейным и трудовым. Тем не менее сил и времени не хватило. Подготовка проекта была прервана из-за Гражданской войны. В конце 1921 года работы возобновились и приобрели широкомасштабный характер: «предполагался Свод законов о земле, состоящий из Земельного (в собственном смысле), Водного, Лесного уложений и о сельском хозяйстве. Были подготовлены программы, определявшие содержание каждого из уложений (кодексов)», – отмечал советский специалист в области правовых проблем охраны природы О. С. Колбасов. Впоследствии решено было указанные темы рассматривать раздельно, а первоначально сосредоточиться на кодификации норм земельного права.

Работа по кодификации земельного законодательства шла параллельно с кодификацией гражданского законодательства. Вместе с тем первоначально текст готовился в Народном комиссариате земледелия, который с 1918 по 1921 год возглавлял российский революционер, член Учредительного собрания Семен Пафнутьевич Середа, а в 1922–1923 годах – сибирский крестьянин Василий Григорьевич Яковенко. Членом коллегии Наркомзема был председатель Революционного (верховного) трибунала при ВЦИК Н. В. Крыленко. В мае 1922 года для доработки проекта кодекса в комиссию был направлен А. Г. Гойхбарг. Александр Григорьевич не только подготовил текст для принятия в соответствии с новой экономической политикой и синхронизировал его с Гражданским кодексом 1922 года, но и выступил в прениях при обсуждении проекта на пленарном заседании ВЦИК.

17 октября 1922 года на заседании Совнаркома, которым руководил В. И. Ленин, обсуждался доклад комиссии по разработке Земельного кодекса. И. Б. Стерник в своем исследовании пишет по этому поводу: «О том, что с проектом лично ознакомился Владимир Ильич, свидетельствуют его пометки на 5-й, 9-й и 13-й страницах. Владимир Ильич проверил, учтена ли его просьба, адресованная кодификаторам, глубоко вникнуть в вопрос об аренде и концессии в земледелии. Тогда, в процессе разработки проекта этого кодекса, Ленин разъяснял его составителям (в письме в НКЮ от 25 октября) принципиальное недопущение аренды. “Кто обрабатывает, тот владеет и тут. Государство – собственник, арендатор совхоза обрабатывает. Это, собственно, не арендатор, и это не аренда в собственном смысле. Это, скорее, передача управления. Надо в это вникнуть подетальнее и обстоятельнее” [Ленин В. И. ПСС. Т. 45. С. 248]. Как известно, сформулированные в этом письме положения получили отражение в Законе о трудовом землепользовании, утвержденном 22 мая 1922 года, а следовательно, в Земельном кодексе, куда вошел и названный закон. Кодекс допустил лишь кратковременную аренду земель ослабленных трудовых хозяйств». При этом, вопреки Декрету о земле, допускалось «применение, в качестве подсобного, наемного труда как в отдельные периоды сельскохозяйственных работ, так и в течение целого сельскохозяйственного года, и притом как на земле, предоставленной данному хозяйству в трудовое пользование, так и на арендованной» (ст. 39–41).

Земельный кодекс РСФСР был принят 30 октября 1922 года, вступил в силу с 1 декабря 1922 года, 18 января 1923 года был принят декрет ВЦИК «О порядке введения в действие в автономных республиках и областях РСФСР Земельного кодекса».

Основными положениями Земельного кодекса РСФСР, как и предшествующих декретов в области земельного права, были положения об отмене частной собственности на землю, недра, воды и леса. Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они ни находились, составили собственность рабоче-крестьянского государства.

Помимо основных положений Земельный кодекс включал три части: о трудовом землепользовании (сюда вошли положения постановления ВЦИК от 22 мая 1922 года «Закон о трудовом землепользовании»), о городских землях и государственных земельных имуществах, о землеустройстве и переселении.

С введением в действие Земельного кодекса прекращалось действие ранее изданных декретов, вошедших в состав кодекса, а также ему противоречащих. Составление точного списка упраздненных документов и представление его на утверждение Президиума ВЦИК было возложено на Народный комиссариат юстиции совместно с Народным комиссариатом земледелия.

В числе наиболее важных норм Земельного кодекса можно выделить следующие положения:

– право пользования землей для ведения сельского хозяйства имели все граждане РСФСР, желающие обрабатывать ее своим трудом. Согласно ст. 4 кодекса, право непосредственного пользования землями сельскохозяйственного назначения предоставлялось: а) трудовым земледельцам и их объединениям; б) городским поселениям; в) государственным учреждениям и предприятиям. Право пользования землей провозглашалось бессрочным;

– в части вопросов землеустройства право на новые участки земли трудового пользования предоставлялось тремя способами: а) путем отвода этих участков земельными органами; б) путем предоставления земли земельными обществами и в) путем трудовой заимки земли. Трудовой заимкой считалось приложение личного труда к свободной (не находящейся в чьем-либо пользовании, никому не предназначенной и состоящей в непосредственном распоряжении государства) земле с целью постоянного ее использования для надобностей сельскохозяйственного производства;

– было закреплено очень важное положение о принадлежности всех сооружений, построек, посевов и растений и вообще всего, соединенного с участком земли, землепользователю;

– покупка, продажа или запродажа, завещание или дарение, а также залог земли были запрещены, совершенные в нарушение этого запрещения сделки являлись недействительными, а лица, виновные в их совершении, помимо наказания в уголовном порядке лишались и земли;

– подробно регулировалась трудовая аренда. Сдача в аренду допускалась на срок не более того времени, которое потребно для проведения на арендуемом участке одного севооборота (при трехполье – три года, при четырехполье – четыре года и т. д.), а при отсутствии правильного севооборота – на срок не более трех лет.

Аренда допускалась только трудовая: никто не мог получить по договору аренды в свое пользование земли больше того количества, какое он в состоянии дополнительно к своему наделу обработать силами своего хозяйства.

Соглашение могло быть заключено как в письменной, так и в устной форме, причем устный договор излагался сторонами в присутствии члена волостного исполнительного комитета или сельского Совета и заносился в особую книгу договоров.

Договор аренды вступал в силу после регистрации местным волостным исполнительным комитетом. Отказ от регистрации мог последовать лишь в том случае, когда условия договора противоречили закону.

Кодекс определял правовой режим некоторых категорий земель (городские, усадебные, луговые и другие земли).

Кроме того, в кодексе определялся специальный орган по рассмотрению земельных споров, в качестве такового выступала Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам при Народном комиссариате земледелия РСФСР.

К ведению Особой коллегии относились такие вопросы, как:

а) установление правильного и единообразного применения всеми земельными комиссиями действующих земельных законов и единого порядка рассмотрения спорных земельных дел;

б) разрешение в порядке высшего контроля жалоб и протестов, приносимых на вошедшие в законную силу решения земельных комиссий, а также разрешение ходатайств о пересмотре таких решений по вновь открывающимся обстоятельствам;

в) разрешение по существу пограничных земельных споров между автономными республиками и областями и смежными административными единицами;

г) наблюдение за своевременной и правильной организацией земельных комиссий;

д) ревизия и инспектирование всех земельных комиссий.

В Земельном кодексе содержались также статьи, посвященные единому сельскохозяйственному налогу. Такой налог рассчитывался и взимался в зависимости от качества и количества земельных наделов, закрепленных за крестьянским хозяйством, а также с учетом местных условий земледелия.

Снимался запрет на выход из земельной общины для заведения единоличного самостоятельного хозяйства на хуторах или отрубах. Крестьяне могли вести как единоличные, так и коллективные хозяйства. Такое положение представляло определенный компромисс между настроем большинства российского крестьянства, тяготеющего к вековым традициям, и Советской властью, озабоченной реализацией классовой доктрины. Однако в дальнейшем, к концу 1920-х годов, когда был взят курс на свертывание НЭПа и осуществление тотальной коллективизации, в Земельный кодекс РСФСР стали вносить поправки, которые были направлены на обобществление крестьянского труда, и первоначальная миссия кодекса была существенным образом изменена .

Нельзя не отметить, что наряду с Земельным кодексом в 1920-е годы были приняты и другие кодифицированные акты в области природопользования.

Пунктом 8 постановления ВЦИК от 30 октября 1922 года «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» на Народный комиссариат земледелия возлагалась обязанность разработать по соглашению с надлежащими ведомствами Лесной кодекс и рассмотреть его как продолжение Земельного кодекса, предусмотреть такие вопросы, как порядок управления лесами государственного и местного значения, а также правила и условия обращения лесных площадей для временного и постоянного сельскохозяйственного пользования. В июле 1923 года Лесной кодекс РСФСР был принят (постановление ВЦИК от 25 июля 1923 года «О введении в действие Лесного кодекса, принятого II сессией X созыва 7 июля 1923 года»). Однако его анализ выходит за временные рамки данных очерков.

В отличие от других кодексов, Земельный и Лесной восприняли большинство положений профильных декретов права катастроф. Вместе с тем Земельный кодекс оказался достаточно гибким и вполне попустительствовал закабалению крестьянства в ходе всеобщей коллективизации. Отсутствие частной собственности на землю и вольное отношение к закону, даже к действующему, объясняет неуклонную деградацию сельского хозяйства, в результате которой страна в 1960-х годах превратилась из экспортера сельхозпродукции в импортера.

В правовой науке не раз высказывалась мысль об объединении и «новейшей» кодификации земельного, лесного, горного и водного законодательства. Мы уже говорили о попытке в 1918 году создать Свод законов о земле, куда бы были включены названные отрасли законодательства. В конце 1920-х годов в Средней Азии готовился Земельно-водный кодекс, в котором особое внимание собирались «обратить на укрепление принципов национализации земель и воды». В 1929 году земельно-водные кодексы были приняты в Туркменской ССР (в апреле) и Узбекской ССР (в октябре).