9. Первый уголовный кодекс и первые сыщики

В XVIII век Россия входила с разрозненным, архаичным законодательством, которое в условиях петровских реформ показало свою несостоятельность. Во времена Петра I общественная и государственная жизнь кардинальным образом изменилась. В стране появлялись новые отрасли и производства, менялась структура общества, стремительно снижалась роль церкви в управлении государством, перестраивалась система органов власти, устанавливались новые правила и требования. Соборное уложение 1649 г., ориентированное на патриархальное, пронизанное церковным влиянием общество, уже не подходило новым реалиям. Как никогда насущной становилась проблема обновления российского законодательства.

Коренные преобразования петровского времени повлияли на характер преступности и роли вовлеченных в нее лиц. Создание регулярной армии привело к появлению новой социальной группы — солдатских детей. Они оставались свободными, но их положение, тем не менее, было незавидным. Они воспитывались матерями, в то время как их отцы отбывали многолетнюю военную службу. Вдалеке от кормильца солдатские семьи влачили жалкое существование, зарабатывая на жизнь попрошайничеством и воровством. Повзрослев, солдатские дети продолжали прежний образ жизни. Они пополняли ряды воровских притонов и разбойничьих шаек, становясь профессиональными преступниками.

Помимо солдатских детей, во время петровского периода в стране возник еще один, в последующем обширный, слой населения. Речь идет о фабричных и мануфактурных рабочих. Активно открывавшиеся производства требовали больше рабочих рук. На рынке труда наблюдался постоянный дефицит. Фабрикантам требовались не только квалифицированные работники, которые были редки и ценились на вес золота, но также и рядовой рабочий состав. Поэтому людей набирали отовсюду, где только позволяла хватка и выдумка фабрикантов. В работники брали дезертиров, беглых, нищих и других людей с низким социальным статусом. Неудивительно, что фабрики и мануфактуры стали благодатной почвой, на которой объединились в преступные группы многие воры и разбойники.

В условиях радикальных петровских реформ, чреватых мгновенным ростом преступности, наиболее остро стоял вопрос модернизации уголовного законодательства. На смену устаревшим правилам должен был прийти современный уголовно-правовой документ. Трудно себе представить, но в данном деле первого российского императора ждал провал. На протяжении всего своего правления Петр I несколько раз приказывал начать работу над новым уголовным уложением, но все попытки оказались безрезультатными. Не в пример другим своим начинаниям, как ни пытался государь сдвинуть дело с мертвой точки, вопрос о принятии уголовного уложения откладывался на неопределенный срок.

В отсутствие единого уголовного закона различные царские указы содержали отдельные правила уголовного преследования, которые имели приоритет над Соборным уложением 1649 г. Среди таких указов особняком стоит Артикул воинский 1715 г. Главным образом Артикул регулировал деятельность военных чинов, хотя содержал некоторые общеуголовные составы, действие которых распространялось на более широкий круг лиц. Суды же на практике еще более увеличивали сферу применения Артикула. Более ясные и современные правила сыграли свою роль: в судебных решениях помимо традиционных ссылок на статьи Соборного уложения зачастую приводились извлечения из более прогрессивного Артикула.

Как документ, Артикул воинский обладал рядом преимуществ. Он имел довольно понятную, хотя и не всегда обоснованную структуру. Текст документа делился на главы и статьи (артикулы), что позволяло легко применять его на практике. Собственно, именно в Артикуле понятия «преступление» и «преступник» («преступитель») окончательно вытеснили допетровские термины «воровство» и «вор». Последние стали обозначать кражи и похитителя имущества, тогда как «преступление» и «преступник» стали базовыми понятиями в отечественном уголовном праве.

Артикул воинский не обошел вниманием наказание за различные формы соучастия. Совместные преступные действия в любой форме воспринимались наравне с действиями самого правонарушителя. В толковании к артикулу 189 на этом особенно акцентировалось внимание: «Оные, которые в воровстве конечно вспомогали, или о воровстве ведали, и от того часть получили, или краденое ведая добровольно приняли, спрятали и утаили, оные властно, яко самые воры, да накажутся». Таким образом, Артикул стал значительной вехой в развитии отечественного уголовного права и внес весомый вклад в борьбу с организованной преступностью. В условиях менявшейся общественной жизни начала XVIII века это имело особенно животрепещущее значение.

При Петре I в Санкт-Петербурге и Москве появились отдельные полицейские канцелярии, тогда как в губерниях полицейские функции выполнялись губернаторами, воеводами и обер-комендантами. Они занимались допросом свидетелей, сбором вещественных доказательств и принимали другие необходимые меры для раскрытия преступлений. Розыск преступников также входил в список обязанностей губернских властей, которые, исходя из имевшихся у них ресурсов, организовывали уголовный сыск воров и разбойников. Для этих целей назначали сыщиков.

В случае роста преступности в определенной местности туда могли направляться дополнительные силы. К примеру, тяжелая криминогенная ситуация к началу 1710 года сложилась в Клинском, Волоцком и Можайском уездах. Местные помещики обратились к царю с жалобой на шайки разбойников и просили прислать помощь, поскольку «сыщика нет, и сыскивать и ловить их некому». В ответ на челобитную в нуждающиеся уезды был командирован полковник Ф. Ю. Козин с наказом разыскивать воров и разбойников. Ему в подмогу определялась группа местных жителей, на которых он мог рассчитывать при расследовании преступлений.

Если воры и разбойники промышляли на территории нескольких губерний, сыщики должны были координировать действия между собой. Им надлежало сообщать своим коллегам о преступлениях, совершенных в других губерниях, и причастных к ним лицах. В свою очередь высшие губернские должностные лица должны были способствовать раскрытию преступлений на подведомственных им территориях и самостоятельно координировать деятельность сыщиков.

В Москве, помимо полицейских органов, ведавших различными вопросами городской жизни, появилось специальное разыскное учреждение — Сыскной приказ. Его создание в 1730 году было связано с огромным количеством уголовных дел, оставшихся без рассмотрения после ликвидации надворных судов. Незавершенными числились более 21 тысячи дел. Московская губернская канцелярия, получившая дела из упраздненного надворного суда, оказалась не в состоянии их обработать и принять по ним решения.

После доклада сенаторов о бедственном положении и волоките императрица Анна Иоанновна именным указом утвердила в Москве 2 дополнительных учреждения: Судный и Сыскной приказы. Первый был призван «суд давать и решение чинить по Уложенью  и указам без всякой волокиты». Второй — «ведать татиные и разбойные, и убивственные дела». В указе компетенции Полицейской канцелярии и Сыскного приказа разграничивались следующим образом: «<…> которые воры и разбойники пойманы будут в Москве и приведены в Полицейскую канцелярию, тех записав, того ж времени отсылать в Сыскной же приказ, а в той канцелярии розыскам не быть».

Тем самым розыск преступников в московском регионе целиком сосредотачивался в руках сыщиков Сыскного приказа. Они расследовали уголовные дела, присланные из учреждений Москвы и ближайшей округи. Воеводские канцелярии Тверского, Коломенского и других уездов центральной части страны также направляли свои дела на рассмотрение Сыскного приказа. По подсчетам историка Е. В. Акельева, за 1742 год в производстве Сыскного приказа появилось 773 дела , большую часть которых составили дела о кражах и грабежах (307), убийствах (60), торговле краденым (33) и разбое (30). Характер преступлений говорит о высокой доле профессиональной преступности в сыскных делах приказа. Множество случаев, которыми занимались приказные сыщики, представляли собой побеги с кражей или грабежом хозяйского имущества, соединенные с укрывательством беглых и сбытом краденого.

Сыскной приказ был упразднен указом императрицы Екатерины II в 1763 году. В том же году императрица издала указ о произведении пыток только в губернских канцеляриях, что, по сути, сделало невозможным «пыточный» сбор доказательств в Сыскном приказе. По-видимому, явное выпадение приказа из государственной системы послужило причиной для его закрытия. Ему на смену пришла Розыскная экспедиция, которая находилась при Московской губернской канцелярии. Это решение привело систему управления в Москве к единообразию. Теперь, как и в целом по стране, разыскные функции выполнялись под началом губернских властей.

Со времен Петра I уголовное законодательство продолжало находиться в разрозненном состоянии. Уголовно-правовые нормы содержались в устаревшем Соборном уложении 1649 г. и различных артикулах, уставах и одинарных императорских указах. Попытки Петра I собрать эти правила в одном документе не увенчались успехом. Замыслы Екатерины II создать единое уголовное уложение получили более конкретное развитие. После вступления на престол императрица представила общую программу развития Российского государства. Программные условия излагались в наказе 1767 года, который Екатерина II представила Комиссии о составлении проекта нового Уложения. Значительная часть наказа была посвящена основным принципам и подходам в уголовном праве. Планируемый законодательный свод должен был заменить Соборное уложение и вместе с этим унифицировать уголовные правила Российского государства.

Несмотря на то что подготовка единого законодательного свода была прекращена в 1769 году, работа над уголовным уложением продолжилась в 1770-е гг. К 1779–1780 гг. уголовное уложение появилось в виде проекта, но в дальнейшем не стало предметом широкого обсуждения и не утверждалось в качестве обязательного акта. Между тем проект уголовного уложения содержал значительные нововведения, которые в случае его принятия стали бы заметными событиями в российском уголовном праве и процессе. К примеру, екатерининский проект предусматривал более четкие определения умысла и необходимой обороны, разграничение понятий случайности, неосторожности и халатной небрежности, исключение самоубийств из сферы законодательного регулирования, введение ответственности за покушение на личность и другие новшества.

Нереализованный проект уголовного уложения стал источником для подготовки других законодательных актов екатерининской эпохи. В частности, в указе «О суде и наказаниях за воровство разных родов и о заведении рабочих домов во всех губерниях» 1781 года нашла отражение идея разделить воровство на 3 категории: грабеж, кражу и мошенничество. От рода воровства зависели применяемые санкции: наказание дифференцировалось исходя из тяжести совершенного преступления. Так, мелкие кражи и мошенничества, совершенные до 3 раз, общей стоимостью менее 20 рублей карались отправкой в рабочий дом, где вор отрабатывал и возмещал украденное, а также выплачивал проценты сверх того потерпевшему и в рабочий дом. Грабеж, крупные кражи и мошенничества наказывались взятием под стражу и отправкой в суд, «где поступать с ним, как законы повелевают».

Первые полицейские должности появились в столицах. Так, в 1718 году в Санкт-Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера, а в 1722 году схожий чин обер-полицмейстера появился в Москве. Они возглавляли канцелярии, которые обладали широкой компетенцией в области поддержания порядка в городе. Помимо собственно полицейских функций по расследованию преступлений и розыску лихих людей, в их ведении находились пожарная охрана, городское благоустройство, обеспечение общественного порядка, исполнение судебных решений, контроль за соблюдением установленных правил и требований.

Во времена царствования Анны Иоанновны практика учреждения полиции распространилась на другие крупные города. Влияние городских полицейских органов распространилось на прилегающие губернии. Так, при императрице Елизавете Петровне столичная полицейская канцелярия стала активно вести свою деятельность на территории Санкт-Петербургской губернии. При этом местным администрациям городов и уездов предписывалось оказывать им всяческую помощь. Пугачевское восстание 1773–1775 гг. показало слабость полицейского управления в провинциях и ускорило создание единой полицейской системы. В 1774 году по инициативе Екатерины II в деревнях и селах появились специальные полицейские должности сотских и десятских. Постепенно полиция оказалась представлена во многих городах и селах империи. Уже через год в 1775 году в ходе реализации губернской реформы в каждом уезде появился отдельный полицейский орган — земский суд, а в городах — городничий. А уже в 1782 году после принятия Устава благочиния в стране сформировалась полноценная полицейская система.

Устав благочиния призывал сохранять общественный покой и добронравие. Он возложил полицейские функции на городские управы благочиния. В состав таких управ входили полицмейстер, городничий, приставы и выборные члены. Деятельность управы была организована на определенных городских территориях. Город делился на части, находившиеся под контролем частных приставов, а во главе более обширных кварталов находился квартальный надзиратель. Приставы и надзиратели занимались непосредственной полицейской работой: пресекали преступления, разыскивали преступников, проводили предварительное следствие, сохраняли гражданское согласие, мир и тишину. По ряду уголовных дел (нарушение общественного порядка, взяточничество, самовольная застройка и т. д.) управы благочиния могли самостоятельно проводить судебные процедуры. По остальным делам управы передавали дела на рассмотрение в судебные учреждения. Управы подчинялись губернским правлениям, которые координировали их деятельность на территории губернии. Выстроенная полицейская система стала главным форпостом по борьбе с преступностью в стране.

Очередной подход к созданию нового уголовного уложения был предпринят в годы царствования Александра I. Попытки его великих предшественников, Петра I и Екатерины II, хоть и не привели к желаемому результату, но настраивали на итоговый успех. В рамках реформирования государственного управления в стране работала Комиссия составления законов. В ее работе принимал активное участие доверенное лицо императора М. М. Сперанский. Его главное детище, Свод законов Российской империи, появится только во время царствования Николая I. Но уже в 1800-х гг. незаурядный ум и талант Сперанского помогали проводить в жизнь александровские реформы.

По инициативе Сперанского к работе над уголовным уложением привлекли немецкого профессора Л. Г. Якоба. Будучи малознакомым с российским правом, Якоб составил проект уложения, исходя из своего понимания идеального документа. Он содержал много нововведений, прежде неизвестных в России, и потому требовал адаптации. Уже без Сперанского, попавшего в немилость, документ исправили и в 1813 году представили в Государственном совете. С этого момента проект завяз в бюрократической работе и в течение долгих лет не мог попасть на рассмотрение Общего собрания Госсовета. Вернувшийся после опалы Сперанский сумел в 1824 году организовать слушание проекта уложения в Общем собрании по частям. Но внезапная смерть Александра I окончательно остановила эту работу. Попытки создания уголовного уложения снова утихли на десятилетия вперед.

На начало XIX века механизм управления государством требовал коренных преобразований. Существовавшая со времен Петра I громоздкая система коллегий не позволяла должным образом проводить государственную политику. Коллегии зачастую дублировали свои функции, а иногда отдельные вопросы вообще оказывались за рамками их внимания. Наряду с коллегиями существовали другие учреждения и канцелярии, имевшие различный статус и уровень подчинения. Такой массивный аппарат был неповоротлив и существенно сдерживал выполнение государственных задач.

Реформа государственного управления стартовала 8 (20) сентября 1802 года с издания императором Александром I манифеста об учреждении министерств. Вместо системы коллегий появились 8 министерств во главе с министрами. В их числе значилось Министерство внутренних дел, которое было создано с нуля и не имело прямого предшественника среди ликвидированных коллегий. Министру внутренних дел надлежало «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи».

В 1810 году в результате разделения государственных дел по министерствам задачи по борьбе с преступностью были возложены на отдельное Министерство полиции. В его ведении находились, помимо прочего, вопросы регистрации происшествий, надзора за проведением следствия по уголовным делам, контроля исполнения судебных приговоров, содержания земского ополчения, розыска дезертиров. Министерство полиции существовало недолго, и уже в 1819 году его вопросы вновь оказались под управлением министра внутренних дел. В руках последнего сосредоточились решающие полномочия для борьбы с преступностью.

Общероссийская статистика преступлений стала собираться с 1803 года, когда поступавшие из губерний сведения обобщались в Министерстве юстиции и прилагались к ежегодному всеподданнейшему отчету министра юстиции. Отчеты за 1803–1808 гг. содержали только общее количество уголовных дел, рассмотренных в судах, а также общее число подсудимых и осужденных. В промежутке с 1809 по 1824 г. министерские отчеты не включали данные о преступности, возможно, их просто не обрабатывали. С 1825 года статистические данные снова появились в отчетах и уже делились по судебным инстанциям, в которых слушались уголовные дела. Наряду с Министерством юстиции информацию о преступлениях с 1842 года стало запрашивать Министерство внутренних дел. В этот год министр внутренних дел циркуляром добавил в губернскую отчетность форму предоставления сведений о числе и роде преступлений.

В это время данные о преступности впервые стали предметом статистического исследования. Ученый-статистик Е. Н. Анучин в своей работе «Материалы для уголовной статистики России: исследования о проценте ссылаемых в Сибирь» 1866 года указал количество ссыльных по категориям преступлений. Его данные были основаны на количестве человек, проследовавших в Сибирь через Тобольский приказ о ссыльных с 1827 по 1846 г. За 20 лет общее количество ссыльных уголовников составило порядка 80 тысяч человек. Еще столько же было сослано в административном порядке за бродяжничество, дурное поведение по распоряжению местного начальства или по воле помещика, а также за побег из Сибири. Согласно подсчетам, среди ссыльных преступников насчитывалось 3545 человек, осужденных за подделку документов (4,4 %), 5068 — за разбой и грабеж (6,3 %), 14 531 — за смертоубийство (18,2 %) и 40 660 — за воровство и мошенничество (50,9 %). Эти сведения дают примерное представление об уровне преступности среди тех, кого отправили в сибирскую ссылку. Несомненно, определенную долю в этих преступлениях занимала и организованная преступность.

Значительным шагом к созданию первого уголовного кодекса стала масштабная кодификация отечественного законодательства. Большое количество разрозненных указов, уложений, артикулов, инструкций и других документов требовало систематизации и упорядочения. В таком хаотичном разнообразии путались не только обычные люди, но и опытные чиновники. Актуальные документы тонули во множестве уже устаревших, и по-настоящему действовавшие документы были малоизвестны. Навести порядок в законодательной сфере должен был единый логически выстроенный Свод законов Российской империи.

Работу над Сводом проводили сотрудники Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, созданного специально для выполнения этой задачи. Учреждая это отделение в 1826 году, император Николай I подчеркнул «важность доброго и твердого Законодательства». Коллективом разработчиков руководил небезызвестный М. М. Сперанский, получивший высокий кредит доверия Николая I. В результате кропотливой работы в 1832 году появился систематизированный документ, содержащий актуальное законодательство империи. Свод был опубликован в 15 томах, соединенных по тематикам (книгам): учреждения, уставы о повинностях, уставы казенного управления, законы о состояниях, законы гражданские и межевые, уставы государственного благоустройства, уставы благочиния, законы уголовные.

Последняя книга представляла собой свод уголовных законов за последние 200 лет, начиная с «уголовных» глав Соборного уложения 1649 г. Уголовное законодательство впервые в отечественной истории получило общую часть под названием «О существе преступлений и разных родах казней и наказаний». Идея определить общие условия о преступлении и наказании была подсмотрена в проекте непринятого уголовного уложения Александра I и наконец получила воплощение в Своде законов Российской империи 1832 г. Преступления подразделялись на группы в зависимости от поражаемого ими интереса: преступления против веры, государства, прав семейного состояния, имущественных прав и другие. Свод завершался правилами ведения следствия и уголовного судопроизводства.

С принятием Свода законов работа на этом не остановилась. Вместо объединения правил о преступлениях и наказаниях теперь требовалось создать внутренне непротиворечивую актуальную систему уголовного права. Это стало возможным только в результате подготовки Уложения о наказаниях уголовных и исправительных — первого уголовного кодекса страны. То, что оказалось не под силу великим Петру I, Екатерине II и благословенному Александру I, случилось во время обыденного правления Николая I. В 1845 году Уложение было закончено и на следующий год вступило в законную силу. Долгий путь к первому уголовному кодексу России (спустя почти полтора века с момента первых попыток его создания) наконец привел к желаемому результату!

Первый уголовный кодекс страны оказал большое влияние на развитие отечественного уголовного права и судопроизводства. Он вобрал в себя единые кодифицированные правила о преступлениях и наказаниях, которые ранее были разбросаны по различным законодательным актам. Уложение отличалось четкостью формулировок и логичной структурой. В документе появилась общая часть, включавшая базовые положения о преступлении, вине, соучастии, принципах назначения наказания. Особая часть состояла из описания преступлений, сгруппированных по тематикам. Уложение не распространялось на преступления военнослужащих, каторжников и ссыльных, ответственность которых определялась на основании отдельных законов. В 1866 и 1885 г. принимались новые редакции Уложения, которые либерализовали систему наказания, в частности отменили телесные наказания. Потенциал Уложения оказался настолько велик, что оно в большей своей части продолжало действовать в течение последующих 70 лет. Принятое в 1903 году новое уголовное уложение не успело вступить в силу, лишь главы о государственных и религиозных преступлениях были полноценно введены в действие. В остальном же применялось Уложение 1845 года, пока в 1918 году оно не было отменено советским правительством.

Отмена крепостного права оказала не только благотворное влияние на развитие российского общества, но и имела побочное действие в виде роста преступности. В поисках достатка освободившиеся крестьяне устремились в города, где их ждала тяжелая работа на фабриках и заводах, в торговых лавках, на транспорте и других городских предприятиях. У многих жизнь на новых местах не сложилась. Они скатились в нищету, бродяжничество и преступность: ночевали в притонах и добывали кусок хлеба попрошайничеством либо в рядах воровских шаек.

Оставшихся на селе же крестьян ждали свои препятствия и ограничения. В деревне они столкнулись с новыми правилами землепользования и новым порядком взаимодействия с помещиками. Условия реформы встретили сопротивление крестьян, и по стране прокатилась волна массовых волнений. Недовольные крестьяне отказывались отрабатывать барщину, саботировали решения местных властей, разбирали господский хлеб и инвентарь. После того как протестная волна схлынула, крестьяне продолжили чинить локальные беспорядки: совершать кражи, нарушать общественный порядок, мошенничать.

Такое положение дел мгновенно отразилось на общей картине преступлений. Как показывают статистические данные, количество подсудимых за период с 1860 по 1865 г. выросло на 30 % (с 393 тысяч до 510 тысяч человек). За тот же период в таком же процентном отношении выросло и количество осужденных (с 72 тысяч до почти 94 тысяч человек). Особенный рост наблюдался в показателях общеуголовных дел — краж и мошенничеств. Несомненно, что основной причиной всплеска преступности стала реализация крестьянской реформы, в результате которой экономическое положение крестьянского населения кардинальным образом изменилось. Крестьянство оказалось не готово к нововведениям и выражало свое недовольство противозаконными способами.

Стремительный рост преступности после отмены крепостного права побудил властей ускорить принятие ответных мер. Устав уголовного судопроизводства 1864 года предусматривал ведение следствия специальными должностными лицами при судах — судебными следователями. Они получали информацию о преступлениях из различных источников, занимались их расследованием и передавали собранные материалы прокурору для подготовки обвинительного заключения и передачи дела в суд. Роль полиции сводилась исключительно к фиксации событий преступления и сохранению вещественных доказательств или преследованию преступника по горячим следам. Мероприятия по розыску преступников, проведению обысков и допросов свидетелей проводились уже судебным следователем, а полицейские служащие оказывали ему всемерную поддержку.

Очень скоро обнаружилась потребность в специализированных сыскных учреждениях с расширенным кругом полномочий. 4 (16) апреля 1866 года решающим толчком к появлению такого ведомства в столице послужило покушение Д. В. Каракозова на императора Александра II. Преступник был задержан на месте происшествия, но проблемы полиции, допустившей неслыханное бесчинство, стали ощущаться еще отчетливее. Таким образом, в 1866 году в Санкт-Петербурге появилась сыскная полиция при канцелярии столичного обер-полицмейстера Ф. Ф. Трепова.

Цели учреждения сыскной полиции Трепов определил так: «Существенный пробел в учреждении столичной полиции до 1866 года составляло отсутствие особой части со специальной целью производства исследований для раскрытия преступлений и изыскания общих мер к предупреждению и пресечению преступлений. Обязанности эти лежали на чинах наружной полиции, которая, неся на себе всю тяжесть полицейской службы, не имела ни средств, ни возможности действовать с успехом в указанном отношении. Для устранения этого недостатка и учреждена сыскная полиция».

В первые 10 лет работы штат и бюджет сыскной полиции не соответствовал объему возложенных на нее задач. В густонаселенной столице ежедневно случалось множество преступлений, каждое из которых требовало внимания сыщиков. Несмотря на ограниченность в ресурсах, статистические данные говорили об эффективной работе этого ведомства. К примеру, за 3 года с 1870 по 1872 г. эффективность успешно произведенных розысков превышала 60 %, а количество задержанных подозрительных лиц и преступников выросло с 1232 человек в 1870 году до 1577 в 1871 году и 1613 в 1872 году, фотографических карточек с преступников отснято 6084 в 1870 году, 6112 в 1871 году и 8230 в 1872 году (с каждого преступника снималось несколько карточек).

Успешный опыт столичной сыскной полиции повлиял на открытие аналогичных учреждений в крупных городах империи. В 1874 году появилось сыскное отделение Варшавской полиции, в 1880 году — сыскная часть Киевской городской полиции, в 1881 году — Московская сыскная полиция, в 1888 году — Рижское сыскное отделение, в 1898 году — временное отделение при канцелярии Одесского полицейского управления, в 1906 году — Бакинская и Ростово-Нахичеванская сыскные части.

Между тем увеличение числа сыскных частей не успевало за ростом преступности. Особенно резко криминогенная ситуация ухудшилась во времена Первой русской революции 1905–1907 гг. Статистические данные зафиксировали кратный рост ключевых показателей: за период с 1899 по 1908 г. количество преступлений против жизни возросло с 16 293 до 33 053, насильственных похищений имущества — с 20 322 до 47 107, краж — с 63 328 до 108 507. За тот же период число осужденных окружными судами выросло на 66 %, а ежегодный рост преступности составил 7 %.

При столь значительных темпах сыскные части не могли одинаково эффективно проводить розыск по всем преступлениям. Это красноречиво подтверждала доля прекращенных уголовных дел из-за невозможности найти виновных. К примеру, за период с 1902 по 1904 г. почти каждое шестое уголовное дело, в отношении которого проводилось предварительное следствие, оставалось нераскрытым. Основная причина такой статистики крылась в недостатке полицейских кадров, осуществлявших розыск преступников. К тому же структурная разрозненность сыскных частей создавала сложности в координации их работы. Назревали новые реформы сыскной деятельности.

В марте 1908 года в Департаменте полиции МВД появился Отдел уголовно-сыскной части, задачами которого значились «общее наблюдение за деятельностью сыскных отделений в Империи, руководство сформированием новых отделений, снабжение их необходимыми пособиями, сосредоточение регистрации преступности, издание инструкций и циркуляров». В том же году Государственная Дума приняла важный закон «Об организации сыскной части». Закон предписывал к уже функционирующим сыскным частям создать еще 89 сыскных отделений в различных городах и уездах. Сыскная сеть должна была покрыть большую часть страны. При всех своих недочетах закон позволил организовать общероссийскую систему сыскной полиции, которая вносила весомый вклад в борьбу с преступностью.

Успешность новых сыскных отделений стала возможной благодаря деятельности их служащих и начальников. Незаурядные качества руководителей и исполнительность подчиненных позволили добиться значительных результатов в деле уголовного розыска. В первые 20 лет самой заметной фигурой в отечественной разыскной деятельности был начальник сыскной полиции Санкт-Петербурга И. Д. Путилин. Иван Дмитриевич проявил себя усердным и внимательным сыщиком, умелым управленцем и большим новатором. Возглавив столичный уголовный сыск в год его основания, он подавал пример профессионального ведения розыска. Он умело перевоплощался в представителей других сословий, чтобы расположить свидетелей и получить нужные ему сведения. Среди его «ролей» были и купец, и священник, и бродяга, и чернорабочий. Сыщик органично внедрялся в криминальное окружение, чтобы понять мотивы преступления и в конечном итоге найти виновного.

Многие современники обращали внимание на исключительный профессионализм сыщика. Известный государственный и судебный деятель А. Ф. Кони познакомился с Путилиным в 1872 году и отметил его высокие должностные и личностные качества: «По природе своей Путилин был чрезвычайно даровит и как бы создан для своей должности. Необыкновенно тонкое внимание и чрезвычайная наблюдательность, в которой было какое-то особое чутье, заставлявшее его вглядываться в то, мимо чего все проходили безучастно, соединялись в нем со спокойною сдержанностью, большим юмором и своеобразным лукавым добродушием. Умное лицо, обрамленное длинными густыми бакенбардами, проницательные карие глаза, мягкие манеры и малороссийский выговор были характерными наружными признаками Путилина. Он умел отлично рассказывать и еще лучше вызывать других на разговор, и писал недурно и складно <…> К этому присоединялась крайняя находчивость, причем про него можно было сказать qu’il connaissait son monde (он знал людей, с которыми приходится иметь дело), как говорят французы <…> В Петербурге в первой половине 70-х годов не было ни одного большого и сложного уголовного дела, в розыске по которому Путилин не вложил бы своего труда».

На счету Путилина значилось огромное количество раскрытых преступлений. Особую гордость составляли громкие уголовные дела, бывшие на слуху у жителей столицы и в целом Российской империи: убийство иеромонаха Александро-Невской лавры Иллариона, серия убийств извозчиков в окрестностях Санкт-Петербурга, совершенных шайкой разбойников-душителей, массовая подделка кредитных билетов, убийство австрийского военного атташе Людвига фон Аренсберга и многие другие. Истории о своих наиболее значимых делах Путилин изложил в автобиографической книге «Сорок лет среди грабителей и убийц», вышедшей в свет уже после его смерти. В книге знаменитый сыщик рассказал о «внутренней кухне» сыскной полиции, подходах и методах, которые были им использованы при раскрытии преступлений.

В 1889 году после многолетней службы в полиции Путилин вышел в отставку. Петербургский градоначальник П. А. Грессер в последней характеристике подвел итог славной карьере сыщика: «Состоя в течение упомянутого долгого периода под начальством обер-полицмейстеров и градоначальников, г. Путилин одинаково не щадил своих сил для оправдания важного назначения Сыскной полиции, вследствие чего неоднократно подвергал свою жизнь несомненной опасности, а здоровье — постоянному испытанию. Такого рода результаты, как возвращение более чем на миллион ограбленного и украденного как казенным учреждениям, так и частным лицам, открытие сотни убийств, обнаружение десяти фабрик (Московской губ.) подделывателей фальшивых кредитных билетов, предупреждение многих злодеяний и удаление из общества тысячи вредных личностей, занимавшихся преступными промыслами, не могли быть достигнуты при постоянном личном руководстве г. Путилиным важнейшими розысками и открытиями без явной опасности для жизни и без крайнего напряжения физических и нравственных сил».

Не менее заметной личностью в истории отечественного сыска был начальник Московской сыскной полиции, а позднее делопроизводитель Департамента полиции А. Ф. Кошко. Нередко фамилии Путилина и Кошко упоминались вместе, когда говорили об уголовном сыске в Российской империи. При этом Кошко являлся самостоятельной, полновесной фигурой, которая не терялась в тени великого Путилина. Аркадий Францевич служил в Рижской полиции, сыскной полиции Санкт-Петербурга и Московской сыскной полиции, последнюю из которых возглавил в 1908 году. На посту начальника московского сыска Кошко достиг наиболее внушительных результатов в борьбе с преступностью.

Несомненной заслугой Кошко стало внедрение системы идентификации личности преступников на основе опыта француза А. Бертильона. Разработанная французским криминалистом система бертильонажа основывалась на гипотезе об уникальности антропометрических данных каждого человека. Если основные метрики преступника (рост, длина ступней, окружность головы и др.) занести в специальную картотеку, то при повторной поимке опознание преступника будет происходить довольно легко. Воспользовавшись этими наработками, Кошко организовал картотеку точных данных о преступниках. Сведения поступали по результатам фотографирования внешнего вида, антропометрических измерений и сбора отпечатков пальцев. Соединение всех доступных методов идентификации помогало надежно и быстро установить личность преступников.

Еще одной важной новацией в полицейской работе стало создание разветвленной агентурной сети. Кошко добился создания на территории Москвы стройной системы агентурного контроля. Низовую часть этой системы составляли рядовые агенты и осведомители, часть из которых являлись профессиональными штатными сотрудниками полиции (филеры), в остальной же части осведомители вербовались из числа простых дворников, извозчиков, горничных, приказчиков, телефонисток, чиновников и других работников или служащих. Помимо основного рода деятельности, такие агенты-любители вели тайное наблюдение по поручениям полиции. Их труд вознаграждался чаще хлопотами полиции по подысканию им какой-либо работы, бесплатными билетами на поезд, в театры, чем деньгами.

Деятельность рядовых агентов при каждом московском полицейском участке контролировалась надзирателем. Группу из нескольких надзирателей возглавлял чиновник особых поручений сыскной полиции. Тот, в свою очередь, с помощью особых секретных агентов контролировал работу подчиненных надзирателей. Но и деятельность чиновников не оставалась без внимания. Кошко собрал штат из 20 преданных ему секретных агентов, которые по его заданию следили за чиновниками особых поручений. Так в рамках московской полиции появилась устойчивая система агентов-осведомителей, в которой деятельность каждого звена находилась под надзором вышестоящих служащих и лично начальника сыскной полиции.

В Москве Кошко ввел в практику применение особого метода розыска — внезапных облав во время проведения праздников. В праздничные дни, как правило, Москва наводнялась толпами торговцев и покупателей, да и просто любопытствующим народом, который приезжал в древнюю столицу по своим делам. Это привлекало окрестных воров и разбойников, активно промышлявших в торговых рядах, магазинах или уличной толпе. Кошко тщательно готовил облавы, держал в секрете дату, время и место проверок. Участники облавы узнавали о ней только в день проведения, и до самой ночи они уже не выпускались из помещения, им не разрешалось говорить по телефону. Такие предосторожности приносили ощутимый результат: в руках полиции оказывались десятки воров и разбойников, а преступность в такие дни существенно снижалась.

Новаторские методы Кошко благотворным образом сказались на работе Московской сыскной полиции. Уже по итогам первого года руководства сыскным ведомством раскрываемость преступлений выросла более чем в 3 раза, тайные агенты обезвредили несколько десятков воров, обчищавших пассажирский багаж и товарные вагоны на московском железнодорожном узле, практически исчезли случаи подкупа среди служащих сыскной полиции. На волне успеха в 1914 году Кошко возглавил уголовный сыск всей страны. Но революции 1917 года вынудили его оставить высокий пост, удалиться от дел и в конечном счете эмигрировать во Францию. За границей он взялся за написание мемуаров, которые вышли в свет под названием «Очерки уголовного мира царской России. Воспоминания бывшего начальника Московской сыскной полиции и заведывающего всем уголовным розыском Империи». Книга подвела своеобразный итог жизни выдающегося сыщика.

Несмотря на постоянный рост преступности, ограниченность кадровых и материальных ресурсов, на закате империи сыскная полиция достигла значительных результатов. Из разрозненных сыскных отделений появилась система, замыкавшаяся на Департаменте полиции МВД. Количество сыскных частей выросло в несколько раз, хотя и не позволяло охватить ими каждый уголок страны. Только крупные города удостоились чести заполучить сыскные отделения полиции.

В городах присутствия сыскной полиции были созданы справочные регистрационные бюро, состоявшие из фотографического, антропометрического и дактилоскопического кабинетов, стола розыска, стола приводов и летучих отрядов. Последние представляли собой группы специалистов разнообразного профиля. Летучие отряды не прикреплялись к определенному полицейскому участку, а дежурили на вокзалах, рынках, театрах и других людных местах, вели там наблюдение и по горячим следам преследовали злоумышленников. В разыскной работе впервые начали использовать служебных собак. Поначалу Рижская полиция обзавелась четвероногими помощниками, а затем кинологические службы появились при сыскных отделениях в других крупных городах.

Высокие результаты отечественной сыскной полиции получили признание среди зарубежных коллег. В 1913 году на Международном съезде криминалистов в Швейцарии полиция Российской империи заняла первое место по раскрываемости преступлений. Сыскные отделения были упразднены вместе с Департаментом полиции после революционных событий февраля 1917 года. В период народных волнений были утрачены собранные картотеки преступников, уничтожены материалы уголовных дел, потеряны многие ценные кадры. Функции уголовного сыска на короткое время перешли к Министерству юстиции, а в 1918 году в структуре НКВД появились управления (отделения, столы) уголовного розыска, которые в полной мере взяли на себя работу по раскрытию преступлений.