Глава семнадцатая
Разведывательная служба и наши свободы
Время от времени выдвигаются обвинения в том, что американская разведка или служба безопасности могут стать угрозой нашим свободам, что в секретности, окутывающей в силу необходимости разведывательные операции, есть нечто устрашающее и что эта секретность несовместима с принципами свободного общества. В печати появлялись сенсационные сообщения о том, что ЦРУ якобы оказывает поддержку диктаторам, по своему усмотрению осуществляет национальную политику и произвольно расходует закрытые фонды. Гарри Рэнсом в своей работе «Централизованная разведка и национальная безопасность» ставит эту проблему следующим образом: «ЦРУ является незаменимым органом сбора и оценки информации по всему миру для Совета национальной безопасности. Однако для большинства ЦРУ остается таинственным, сверхсекретным, действующим в тени органом правительства. Его незримая роль, его власть и влияние, секретность, окружающая его структуру и деятельность, – все это ставит серьезные вопросы о месте ЦРУ в демократическом обществе. Один из таких вопросов состоит в том, каким образом демократия может обеспечить, чтобы секретная служба не превратилась в орудие заговора или в средство подавления традиционных свобод демократического самоуправления». Вполне понятно, что относительно новый орган нашей администрации, как ЦРУ, и его деятельность, несмотря на стремление Управления остаться в тени, должны в большей мере, чем другие органы, освещаться печатью для общественности, вынуждены отвечать на вопросы и подвергаться нападкам. Работая над настоящей книгой, я преследовал цель всесторонне осветить действительное положение разведки в нашем свободном обществе. Как я уже отмечал, ЦРУ является открыто признаваемым органом нашего правительства. Его обязанности, место в структуре нашей администрации и средства контроля над ним определены частично законами и частично директивами Совета национальной безопасности. Вместе с тем, подобно многим другим ведомствам, оно должно держать значительную часть информации о своей деятельности в секрете.
Я уже отмечал, что как в царской, так и в Советской России, в Германии, в Японии при господстве милитаристов и в некоторых других странах служба безопасности, выполнявшая определенные разведывательные функции, использовалась для поддержки тирана или тоталитарного строя, для подавления свобод у себя в стране и совершения террористических актов за границей.
Кроме того, как я уже отмечал, во многих регионах, особенно ярко это проявилось в Латинской Америке, диктаторы превращали специальные службы в свои личные гестапо, основной задачей которых являлось устрашение оппозиционных диктатору организаций и лиц.
Подобное извращенное использование разведывательного аппарата и широкая огласка этих фактов привели к тому, что у многих создалось неправильное представление о действительных функциях разведывательной службы в свободном обществе.
В силу характера нашего государства и нашего общества, закрепленного конституцией и Биллем о правах, разведывательные организации, подобные тем, которые возникали в полицейских государствах, автоматически оказались бы запрещенными законом. В нашей стране никогда не смогли бы укорениться такие организации, как гестапо Гиммлера и КГБ Хрущева. В законе, на основании которого было создано ЦРУ, специально предусматривается, что «Управление не будет иметь полицейских функций, права вызова в суд, исполнительных прав и функций по обеспечению внутренней безопасности». Кроме того, ЦРУ – орган обслуживающий, а не делающий политику. Все его действия должны вытекать из правительственной политики и согласовываться с ней. Он не может действовать без санкции и одобрения сo стороны высших органов правительства, несущих ответственность за разработку и осуществление политики.
Закон, принятый при поддержке обеих партий, устанавливает и другие правовые и практические ограничительные меры в отношении деятельности ЦРУ. В основном это меры, которые соответствуют гарантиям, обеспечивающим демократию.
Центральное разведывательное управление подчинено непосредственно Совету национальной безопасности. Это фактически означает, что оно подчинено прямо президенту. Таким образом, глава исполнительной власти сам осуществляет контроль за деятельностью ЦРУ.
Директивы Совета национальной безопасности принимаются на основе полномочий, предоставленных Законом о национальной безопасности США 1947 года. Закон предусматривает, что в дополнение к обязанностям и функциям, им установленным, ЦРУ уполномочивается «выполнять в интересах существующих разведывательных органов такую представляющую взаимный интерес работу, которая по решению Совета национальной безопасности может быть осуществлена более эффективно централизованным путем… выполнять другие функции и задачи, связанные с ведением разведки в интересах национальной безопасности, которые могут поручаться ему время от времени Советом национальной безопасности».
Президент подбирает кандидатов на посты директора и заместителя директора ЦРУ, а сенат утверждает этих кандидатов, причем это не формальная процедура. За 15 лет со дня создания Управления во главе его стояло четыре директора:1) вице-адмирал Рескоу Генри Хилленкойттер, зарекомендовавший себя отличной службой на флоте и в военно-морской разведке; 2) генерал Уолтер Беделл Смит, который помимо блестящей военной карьеры три года являлся послом США в Советском Союзе, а впоследствии занимал пост заместителя государственного секретаря; 3) автор этих строк – какие-либо комментарии здесь будут неуместны, можно лишь упомянуть мою длительную службу в государственном аппарате и многолетнюю работу в разведке; 4) Джон А. Маккоун, нынешний директор, исключительно положительно зарекомендовал себя на многих важных государственных постах в правительстве Трумэна и Эйзенхауэра в качестве члена президентской комиссии по вопросам военно-воздушных сил, заместителя министра обороны, заместителя министра военно-воздушных сил и председателя Комиссии по атомной энергии.
Закон требует, чтобы должность директора или заместителя директора ЦРУ занимали гражданские лица. В то время как теоретически оба эти поста могут быть замещены гражданскими лицами, военные по закону не могут занимать их одновременно (В течение последнего десятилетия сложилась практика распределения этих постов между военными и гражданскими лицами.) Два последних директора – гражданские лица – имели при себе в качестве заместителей военных с большим опытом службы в вооруженных силах Соединенных Штатов. В период моего директорства заместителем был генерал Чарльз Пирр Кайбл, а сейчас, при Джоне Маккоуне, – генерал-лейтенант Маршалл Картер.
На основании собственного опыта службы в Управлении при трех президентах я могу со всей определенностью сказать, что глава исполнительной власти проявляет постоянный глубокий интерес к деятельности Управления. Восемь из одиннадцати лет моей службы на посту заместителя и директора ЦРУ прошли при президенте Эйзенхауэре. Мы много беседовали с ним о текущей деятельности Управления, и особенно о расходовании средств. Я вспоминаю, как он сказал мне, что в Управлении следует создать внутреннюю систему финансовой отчетности по средствам, не подлежащим контролю, то есть ассигнуемым конгрессом и расходуемым по распоряжению директора. Этот контроль, по мнению Эйзенхауэра, должен быть, если это возможно, более строгим, чем контроль Центрального финансового управления.
Хотя многие расходы, очевидно, необходимо держать в секрете от общественности, ЦРУ всегда готово отчитаться перед президентом, соответствующими подкомиссиями конгресса по ассигнованиям и Бюджетным бюро за каждый израсходованный цент, независимо от того, на что он пошел. В первые годы существования Управления его деятельность была предметом ряда специальных расследований. Я сам, как уже отмечал, в возглавлял комиссию из трех человек, которая в 1949 году представила президенту Трумэну доклад о деятельности ЦРУ. Расследования проводились также двумя комиссиями Гувера – одно в 1949 году и другое в 1955 году. Эти комиссии занимались изучением системы органов исполнительной власти, в том числе и наших разведывательных органов. Доклад, составленный по результатам деятельности комиссии в 1955 году, когда я был директором ЦРУ, включал специальный раздел, подготовленный подкомиссией во главе с генералом Марком У. Кларком. Примерно в то же время для президента Эйзенхауэра группа во главе с генералом Джэймсом Дулитлом подготовила обзор некоторых более секретных операций Управления. Интересно отметить, что подкомиссия генерала Кларка, выражая беспокойство по поводу скудости разведывательной информации, поступающей из-за «железного занавеса», призывала к «твердому руководству, смелости и настойчивости». От нас требовали не сокращать, а наращивать свои усилия. Самолет У-2 уже проектировался и должен был начать полеты через год.
Одна из рекомендаций, вытекающая из доклада комиссии Гувера 1955 года, заключалась в том, чтобы создать при президенте постоянный наблюдательный орган из гражданских лиц, который часто называют «наблюдательным комитетом». Он должен был заменить работающие от случая к случаю временные комиссии по расследованию. Я обсуждал с президентом Эйзенхауэром, как лучше реализовать эту идею. Он был полностью согласен с этой рекомендацией. Президент назначил Консультативный совет по внешней разведке при президенте, председателем которого в течение некоторого времени был выдающийся руководитель Массачусетского технологического института Джейм Киллиан-младший. Президент Кеннеди вскоре после вступления в должность восстановил этот совет, немного изменив его состав, но во главе его по-прежнему стоял доктор Киллиан. В апреле 1963 года Киллиан ушел с этого поста и председателем Совета стал выдающийся юрист и специалист по вопросам государственного управления Кларк Клиффорд. Досье, отчеты, деятельность и расходы Центрального разведывательного управления открыты перед этим президентским органом, который собирается на свои заседания несколько раз в году.
Другая рекомендация комиссии Гувера – создать также наблюдательную комиссию конгресса – имела более бурную историю. В 1953 году, еще до рекомендации комиссии Гувера, сенатор Майк Мэнсфилд внес законопроект о создании объединенной комиссии сената и палаты представителей по контролю за деятельностью ЦРУ, подобной Объединенной комиссии по атомной энергии.25 августа 1953 г. он написал мне письмо, в котором спрашивал, какие взаимоотношения у ЦРУ с конгрессом, а также каково мнение Управления о внесенном им предложении. Я находился за границей, и мой заместитель, генерал Кэйбл, ответил, что у ЦРУ «существуют более тесные связи с конгрессом, чем у разведки любого государства с законодательным органом этого государства».
Несколько лет спустя по этому вопросу состоялось голосование в сенате. Предложение имело вид совместной резолюции, внесенной сенатором Мэнсфилдом. Резолюция получила значительную поддержку 35 сенаторов от обеих партий и в феврале 1956 года была передана с положительной оценкой в сенатскую комиссию. Однако резолюция вызвала резкие возражения со стороны сенатора Карла Хэйдена, тогдашнего председателя сенатской комиссии по ассигнованиям. Сенатора Хэйдена поддержал сенатор Ричард Рассел, председатель сенатской комиссии по вооруженным силам, а также сенатор Леверетт Солтенстолл, член этой комиссии от республиканской партии. В апреле, после весьма интересных и бурных дебатов, сенат подавляющим большинством отклонил резолюцию о создании наблюдательной комиссии. Выступая против этой резолюции, сенатор Рассел сказал: «Хотя мы задавали ему (Аллену Даллесу) крайне дотошные вопросы о некоторых действиях, от которых, когда о них слышишь, кровь стынет в жилах, он всегда отвечал прямо и откровенно, что бы мы ни спрашивали». Вопрос был решен, когда это заявление подтвердил бывший вице-президент (в то время сенатор) Олбер Беркли, который говорил, исходя из своего опыта работы в качестве члена Совета национальной безопасности. Против резолюции высказался также сенатор Стюарт Саймингтон, который хорошо осведомлен о деятельности Управления в период, когда он занимал пост министра военно-воздушных сил. После окончательного голосования (против – 59, за – 27) десять сенаторов, первоначально поддерживавших резолюцию, изменили свое мнение и присоединились к большинству. Они услышали достаточно много для того, чтобы убедиться, что по крайней мере в настоящее время такая мера не вызывается необходимостью.
В ходе дебатов особенно подчеркивалось то обстоятельство, что система контроля существует и хорошо действует уже в течение десяти лет.
Представление, что конгресс не осуществляет никакого контроля за деятельностью ЦРУ, совершенно ошибочно. Контроль над ассигнованиями позволяет контролировать деятельность ЦРУ. От финансов зависит численный состав ЦРУ, насколько широко оно может проводить свою деятельность и в определенной степени даже что оно может делать. Еще до того, как соответствующая подкомиссия конгресса начинает заниматься бюджетом ЦРУ, он рассматривается Бюджетным бюро, которое должно одобрить ассигнуемую сумму, безусловно, с санкции президента. Затем бюджет рассматривается подкомиссиями комиссий палаты представителей и сената по ассигнованиям, так же как и бюджет других органов и учреждений исполнительной власти. Разница заключается лишь в том, что размер бюджета ЦРУ за пределами подкомиссий нигде не оглашается. Председателем подкомиссии палаты представителей является Кларенс Кэннон, и невозможно найти более надежного стража государственных финансов, чем он. Подкомиссия имеет право знакомиться со всеми, какими пожелает, документами, касающимися бюджета ЦРУ, и требовать самых детальных разъяснений о его расходах в прошлом и настоящем.
Все это подробно изложил в своем ярком выступлении в палате представителей Кэннон 10 мая I960 г., имевшем место сразу же после провала полета самолета У-2, пилотируемого Фрэнсисом Гари Пауэрсом: «Самолет совершал разведывательный полет, санкционированный и финансированный ассигнованиями, рекомендованными комиссией палаты представителей по ассигнованиям и утвержденными конгрессом».
Далее он отметил, что ассигнования на полеты были одобрены и рекомендованы также Бюджетным бюро и, как это бывает со всеми аналогичными расходами и мероприятиями, с согласия главы исполнительное власти. Кэннон остановился на праве подкомиссии комиссии по ассигнованиям рекомендовать ассигнования на подобные цели, а также подчеркнул, что о полетах не были информированы ни палата представителей, ни страна. Он напомнил, что во время второй мировой войны были ассигнованы миллиарды долларов на манхэттенский проект по созданию атомной бомбы при аналогичных мерах предосторожности, как и в отношении самолета У-2, то есть решением подкомиссии комиссии по ассигнованиям. Он указал на широкую шпионскую деятельность Советского Союза, на то, что советские шпионы выкрали секреты атомной бомбы. Сославшись на внезапное нападение коммунистов в Корее в 1950 году, Кэннон следующим образом оправдывал полеты самолета У-2:
«Ежегодно мы указывали ЦРУ… что оно обязано в подобных ситуациях принимать эффективные меры. Мы говорили: „Это не должно повториться снова, и вы должны сделать так, чтобы это не повторилось“… План, по которому они действовали, когда получили этот самолет, явился их ответом на наши требования».
Он воспользовался этим случаем, чтобы похвалить ЦРУ за то, что оно посылало самолеты-разведчики в воздушное пространство СССР в течение четырех лет до захвата Пауэрса. В заключение Кеннон сказал: «Мы убедительно продемонстрировали в этом случае, что свободные народы, сталкиваясь с самым жестоким и преступным деспотизмом, могут в рамках конституции США защитить страну и сохранить мировую цивилизацию».
Я привожу эти высказывания лишь для того, чтобы показать, в какой мере даже самые секретные разведывательные операции ЦРУ раскрывались при соответствующих обстоятельствах и мерах предосторожности перед представителями народа в конгрессе.
Помимо комиссии палаты представителей по ассигнованиям, рассматривающей деятельность ЦРУ, имеется также подкомиссия комиссии палаты представителей по вооруженным силам. Председатель этой подкомиссии Карл Винсон в течение ряда лет возглавляет и комиссию по вооруженным силам. Этой подкомиссии ЦРУ докладывает о своей текущей деятельности в тех объемах и в таких деталях, как того пожелает подкомиссия. Здесь речь идет не столько о финансовых аспектах разведывательных операций, сколько о всех других элементах деятельности ЦРУ. В сенате также имеется аналогичная подкомиссия комиссии по вооруженным силам.
15 лет назад, когда рассматривался законопроект о создании Центрального разведывательного управления, комиссии конгресса, занимавшиеся этим вопросом, просили меня высказать точку зрения по этой проблеме. Не ограничившись этим, я представил меморандум, опубликованный в протоколах конгресса, в котором предлагал создать специальный консультативный орган по делам нового разведывательного управления в составе представителей президента, государственного секретаря министра обороны. Я предлагал, чтобы на эту группу «была возложена задача давать советы и рекомендации директору Центрального разведывательного управления и обеспечивать должный контакт между Управлением, указанными двумя министерствами и главой исполнительной власти». Это предложение было реализовано. Все разведывательные операции, затрагивающие вопросы большой политики, должны получать такую санкцию.
Несомненно, общественность и пресса могут критиковать действия разведки, в том числе такие, о которых стало известно из-за неудачи или неосторожности. К разведывательной деятельности это относится в такой же мере, как и к любому другому виду государственной деятельности. Когда в разведывательной работе случается неудача и о ней становится широко известно, ЦРУ и главным образом его директор должны быть готовы взять на себя всю ответственность, особенно в тех случаях, когда умолчать этот факт невозможно. Иногда, в случае инцидента с самолетом У-2, сбитым над советской территорией, и с кубинскими событиями в апреле 1961 года, глава исполнительной власти публично брал на себя ответственность, и такой шаг, как я уже разъяснял, являлся вполне обоснованным.
По установившейся традиции не только Управление не должно вмешиваться в политические вопросы, но и все его сотрудники не должны заниматься никакой политической деятельностью. Никто в Управлении – от директора и до самых низших должностей – не может принимать участие в политической деятельности, за исключением участия в голосовании. Когда нарушается это правило, тут же принимается заявление об отставке или же его предлагают подать. Сотрудникам, вынашивающим честолюбивые политические замыслы, дают понять, что их вряд ли в скором времени возьмут на работу, если они, выступив на политической арене, потерпят неудачу.
Однако самой важной гарантией являются качества и самодисциплина руководителей разведывательной службы и людей, работающих в ней. Все зависит от того, какие люди служат у нас, от их честности и уважения к демократической процедуре, от их чувства долга и преданности при решении важных и острых задач стоящих перед ними.
После более чем десяти лет службы я могу сказать, что никогда не видел людей, более преданных делу обеспечения безопасности нашей страны и нашего образа жизни, чем люди, которые работают в Центральном разведывательном управлении. Наши сотрудники занимаются разведкой не ради материальной выгоды или получения за свою службу высоких рангов, или общественного признания. Они идут на эту работу потому, что видят возможность послужить своей стране, потому, что она захватывает их, а также потому, что они верят, что своей службой могут лично способствовать укреплению национальной безопасности США.
Угроза нашим свободам возникает не от нашей разведки, а скорее в результате того, что мы можем быть недостаточно осведомлены относительно опасностей, угрожающих нам. Если еще будут иметь место события, вроде кубинских, если некоторые страны некоммунистического мира, находящиеся под угрозой сегодня, будут еще больше ослаблены, мы вполне можем оказаться в изоляции и возникнет опасность и для наших свобод.
Мы отчетливо видим характер военной угрозы в век ракетно-ядерного оружия и правильно делаем, расходуя миллиарды долларов на то, чтобы противостоять этой угрозе. Точно так же мы должны противостоять всем аспектам невидимой войны – подрывной деятельности, осуществляющейся с помощью шпионажа. Меньше всего сегодня мы можем позволить себе заковать нашу разведку в цепи. Мы не можем обойтись без разведки, осуществляющей защитную и информационную роль и действующей в специфических условиях постоянной напряженности, имеющих место в современную эпоху.
