Общий взгляд на международные отношения в XXI веке

Это небольшое вступление не краткий очерк истории и теории международных отношений. Оно написано с единственной целью: обрисовать широкими мазками тот общий контекст, в котором действует российская внешняя политика. В этот контекст я попытался также вплести основные понятия, которыми собираюсь оперировать по ходу книги, такие как миропорядок, анархия международных отношений, суверенитет государств, международное право и ряд других. По идее, это должно помочь пониманию книги.

***

После окончания холодной войны много писалось о том, что мир как совокупность отдельных государств уступает место глобальному миру, в котором государства уже не будут играть главную роль. Важная, а иногда ведущая роль будет принадлежать транснациональным корпорациям, технологическим и информационным империям, инвестиционным банкам, международным сетям различного состава и назначения — от профессиональных до криминальных, всевозможным движениям, от радикальных до экстремистских и террористических. Действительно, на международной арене отдельные игроки из этого перечня оказывались влиятельнее многих, а нередко — большинства из нынешних 193 государств — членов ООН. Тем не менее три десятилетия спустя, несмотря на все успехи глобализации, приходится признать, что главенствующая роль государств в современном мире скорее укрепилась. Международные отношения в своей основе остаются отношениями межгосударственными.

Много споров ведется вокруг проблемы миропорядка. Нынешнее время объявлено эпохой смены миропорядка. Кто-то говорит о переходе от однополярного мира к многополярному, кто-то — об уже происшедшей смене порядка беспорядком.

Миропорядок не имеет ничего общего с мировой конституцией, по которой якобы живут государства. Государства — даже самые маленькие и слабые — в теории суверенны, то есть не признают над собой ничьей власти. В строгом смысле слова международные отношения — это область анархии.

Так было не всегда. В Европе начала Нового времени существовали разные уровни власти. В центре континента располагалась Священная Римская империя германской нации, в состав которой входило бессчетное количество королевств, герцогств и великих герцогств, курфюршеств, графств и маркграфств, вольных городов и церковных владений. Рядом с империей существовали крупные централизованные государства — Англия, Франция, Испания. На влияние во всем христианском мире претендовал папа римский, но католической церкви противостояли протестантские земли. На периферии Европы возникли крупные государства — Османская империя и Русское царство.

С образованием централизованных государств преобладавший прежде династический интерес стал уступать место государственному — raison d'etat, по определению руководителя французской политики кардинала Ришелье. Государственный интерес — позже, в условиях демократии, его стали называть национальным — основывался на безусловном примате блага государства. Моральные и религиозные соображения низводились до уровня второстепенных. Результатом охватившей Германию и соседние страны кровопролитной Тридцатилетней войны стал подписанный в 1648 году мирный договор, провозгласивший принцип, согласно которому каждое государство — католическое или протестантское, входившее в состав империи или нет, — было совершенно свободно в устройстве своих внутренних дел. Вмешательство во внутренние дела не допускалось, но при этом вводились некоторые нормы межгосударственного общения, начиная со сложной иерархии государств и с дипломатического протокола.

Вестфальская система, получившая название от западнонемецкой земли, где был подписан мир, до сих пор остается краеугольным камнем миропорядка: государство есть главный элемент системы международных отношений, а государственный суверенитет стал ее важнейшим принципом. Установленная в 1648 году иерархия государств с тех пор многократно менялась в результате изменения их международного веса. Вестфальский мир заложил правила, но не уничтожил войны.

Государства, следовательно, равны только в теории; в жизни они очень неравны. Регулирование их отношений происходило не на правовой основе, а на силовой. Основным фактором было постоянно менявшееся в результате разной динамики развития соотношение сил между государствами, которое подвергалось постоянной поверке в частых войнах. Разница между Европой и другими регионами мира состояла в наличии здесь множества государств на сравнительно небольшой территории, каждое из которых опасалось чрезмерного усиления соседа и поглощения им. Система постоянных войн, обеспечивавших выживание по крайней мере основным участникам, получила название баланса сил.

Государства равны только в теории; в жизни они очень неравны. Регулирование их отношений происходит не на правовой основе, а на силовой.

Одного лишь баланса сил, однако, недостаточно для существования миропорядка. Силовые опоры порядка должны подкрепляться их признанием — добровольным или вынужденным — со стороны по крайней мере основных членов системы международных отношений. В этом смысле Вестфальский мир установил важнейший принцип миропорядка — суверенитет отдельных государств. Собственно международный порядок в Европе сформировался в XVIII веке и оформился в начале XIX столетия.

Наполеоновская эпоха, приведшая к установлению кратковременной французской гегемонии в Западной Европе, завершилась триумфом антифранцузской коалиции и таким образом подтвердила действенность механизма баланса сил. Кроме этой силовой составляющей, новый порядок поддерживался консервативной идеей легитимности монархического правления. Более того, на Венском конгрессе 1815 года по итогам победы был создан первый консультативный орган по управлению делами Европы — европейский концерт великих держав в составе Австрии, Англии, Пруссии и России, к которым вскоре добавили и побежденную Францию. Это последнее обстоятельство было принципиально важным, поскольку делало миропорядок инклюзивным и предотвращало реванш со стороны побежденной державы.

Концерт оказался не очень слаженным из-за столкновения государственных интересов и идеологических различий, к тому же Россия довольно скоро заняла доминирующее положение на континенте, что вызвало противодействие Англии и Франции и скрытое недовольство двух германских государств. Результатом стали Крымская война и временное ослабление России. Тем не менее венский порядок прекратил общеевропейские войны на целое столетие.

Первая мировая война нарушила общеевропейский мир и привела к колоссальным потрясениям. Установленная по итогам войны Версальская система впервые включала не только концерт великих держав в составе Британской империи, Франции, Италии и Японии, но и всемирную организацию по поддержанию безопасности — Лигу Наций. Проблема Версальской системы состояла в том, что она, в отличие от Венской, изначально не включала ряд важнейших стран: Германию, проигравшего противника; Россию, где победил революционный большевистский режим, ставший на время международным изгоем, а также США, которые активно участвовали в Версальской конференции, инициировали создание Лиги, но вскоре ушли в самоизоляцию. Степень легитимности Версальской системы, следовательно, изначально была невысокой. Версаль, таким образом, фиксировал военную победу, но не обеспечивал прочного мира. Менявшееся соотношение сил вскоре этот мир взорвало.

Ошибки и просчеты в политике западных держав — главных бенефициаров и хранителей Версальской системы — не позволили задействовать механизм баланса сил для предотвращения Второй мировой войны. Главные европейские державы оказались поверженными или ослабленными. В результате система, сложившаяся по итогам войны и сформировавшаяся в ходе переговоров в Ялте и Потсдаме, опиралась на отношения только двух ведущих мировых сил, сверхдержав, — Соединенных Штатов Америки и Советского Союза. (Третья держава, представленная в Ялте и Потсдаме, — Великобритания с ее империей — была сильно ослаблена и уже в ходе войны ей пришлось согласиться со статусом младшего партнера США.) Эта система, просуществовавшая всю холодную войну, получила название биполярной. Многосторонний баланс сил сменился двусторонним.

Неспособность советского руководства справиться с тяжелым внутренним кризисом в стране, из которого оно пыталось выбраться при помощи непродуманных реформ, привело к распаду СССР, а чуть раньше — к превращению биполярной системы в однополярное доминирование единственной оставшейся сверхдержавы: Соединенных Штатов Америки, Pax Americana. Это был первый и пока единственный в истории международных отношений случай господства одного государства в мировом масштабе. То, что раньше было возможно только в замкнутых мирах — в Средиземноморье в эпоху Римской империи или в Восточной Азии, где до XVIII века включительно доминировало Срединное государство Китая, — стало глобальной реальностью на рубеже XXI столетия. Но ненадолго.

Спустя два-три десятилетия после окончания холодной войны меняющееся соотношение сил стало подрывать основы американского лидерства. Уже в 2010-е годы под ударами экономического кризиса, в результате подъема Китая и частичного восстановления России оно перестало быть неоспоримым. Китай превратился в мощную экономическую державу с большим технологическим потенциалом и политическими амбициями. Быстрее стала развиваться и чаще проявлять свои амбиции Индия. Списанная было Западом со счетов Россия вернула себе статус великой державы. «Большая семерка» ведущих западных экономик во главе с США и НАТО как основа американской системы глобального военного доминирования перестала быть высшей мировой инстанцией. «Вашингтонский консенсус» в экономике и либерально-демократическая модель в политике утратили значительную долю привлекательности. Консенсус на основе западных ценностей, соответствовавший интересам США и их европейских союзников, стал разрушаться. Однонаправленная динамика международных отношений сменилась разнонаправленной.

Международные отношения — это динамическая среда, в которой формально равноправные, но по факту совершенно не равные между собой суверенные государства преследуют свои интересы, часто противоречащие друг другу, и руководствуются идеями, принципами и ценностями, во многом несовместимыми.

Соответственно, обычно происходит столкновение интересов — что, правда, не исключает сотрудничества, когда интересы близки или при наличии общего противника. Так всегда было, есть и, вероятно, будет до тех пор, пока — если такое вообще случится — весь мир не станет единым политическим организмом. Сейчас же мировое сообщество структурировано очень слабо. Организация Объединенных Наций — не супергосударство, Устав ООН — не всемирная конституция, Генеральная Ассамблея — не глобальный парламент, а Совет Безопасности — не мировое правительство.

Анархия, царящая в международных отношениях, не означает, впрочем, отсутствия какого-либо регулирования. Государства, как мы знаем, постоянно вступают в отношения друг с другом. Теоретически это происходит свободно, по взаимному согласию. Такие отношения оформляются в виде договоров, соглашений, конвенций и тому подобных документов. Некоторые из них имеют многосторонний характер. Совокупность этих документов называется международным правом.

Отличие международного права от внутреннего в том, что участники международных договоренностей вольны в любое время выйти из них, а также в том, что формальный механизм принуждения к исполнению однажды взятых на себя обязательств отсутствует.

Первоначальная идея Совбеза ООН в составе пяти постоянных членов как хранителей международной безопасности, по совместительству международных полицейских и командующих международными вооруженными силами и силами по поддержанию мира, а также — по модели Нюрнбергского трибунала — судей международного суда, заложенная в Уставе ООН, оказалась практически не осуществимой из-за непримиримых противоречий внутри «пятерки» и воплотилась в довольно слабых инструментах.

Все постоянные члены Совбеза являются также признанными ядерными державами, но в XXI веке это уже не делает их исключительными. Ядерное оружие разработали и создали Индия и Пакистан, Израиль и Северная Корея. Пример КНДР демонстрирует, что любая, пусть сравнительно бедная и во многих отношениях отсталая, страна может добиться своей цели, если ее руководство поставило задачу создать ядерный потенциал, а режим достаточно устойчив к внешнему давлению. На месте и Пхеньяна, и Вашингтона можно представить любую пару государств современного мира. Это совершенно новая ситуация. Есть ядерная программа у Ирана, ряд государств на Ближнем Востоке и в других регионах демонстрирует ядерные амбиции. Возможности, которыми располагают ядерные державы, важны с точки зрения сдерживания противников, но больше не создают международных привилегий.

Международное право исторически сложилось на основе вестфальской формулы суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. После Второй мировой войны в документах ООН, решениях Нюрнбергского трибунала, осуждающих главных нацистских военных преступников, принципы суверенитета были дополнены положениями о том, что агрессия является международным преступлением, а угроза миру — проблемой для мирового сообщества; что определенные нормы соблюдения прав и свобод человека, в том числе вытекающие из осуждения расизма и различных форм дискриминации, являются обязательными для всех государств. После окончания холодной войны и триумфа западных стран в США и Европе появилась идея о том, что даже модернизированное международное право уже недостаточно в качестве регулятора международной жизни. Вместо него стала продвигаться идея мира, основанного на правилах.

Эта идея фактически нацелена на то, чтобы распространить на весь мир порядок, существующий в пределах сообщества стран Запада. Порядок, основанный на правилах, предусматривает, что все государства разделяют ценности либерализма, демократии, прав и свобод человека, причем не в их классической форме, а в современном прочтении. Фактически речь идет о либерально-прогрессистском порядке. Первой новацией в этом направлении явилась доктрина гуманитарной интервенции, ставшая в 1999 году основанием для вооруженной интервенции стран НАТО против Югославии во время конфликта в Боснии. Следующей крупной новацией стала принятая ООН в 2005 году концепция об ответственности по защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности.

Идея мира, основанного на правилах, заключается в том, чтобы распространить на весь мир порядок, существующий в пределах сообщества стран Запада. Этот порядок основан на том, что все государства разделяют ценности либерализма, демократии, прав и свобод человека, причем не в их классической форме, а в современном прочтении.

Если в отношении геноцида и других преступлений против человечности существует международный консенсус, то более широкий набор объектов регулирования — например, характер политического режима, который может не отвечать нормам демократии и даже конституциям тех или иных государств, — встречает сопротивление. Китай, Россия, Иран открыто выступают в защиту принципа невмешательства во внутренние дела государств. Характерно, однако, что и некоторые члены ЕС — Польша, Венгрия — против вмешательства органов Евросоюза в свои внутренние процессы. Другие члены ЕС, хотя и робко, выступают против неправовых действий США.

Это позволяет сделать вывод, что порядок, основанный на правилах, не может быть установлен иначе как при участии всех стран в выработке правил, обязательности выполнения правил и контроля за их применением всеми государствами без исключения. Такие условия, однако, могут появиться только в процессе формирования мирового политического общества и создания мирового правительства. Международное сообщество, на которое ссылаются сторонники универсальных правил, — на деле западное сообщество. В этом сообществе есть и порядок, и правила, и лидер — Соединенные Штаты Америки. Мощь, авторитет и влияние США являются реальной основой порядка, распространяющегося на страны Запада и примкнувшие к ним государства.

***

Однако в современном мире все государства без исключения так или иначе зависят друг от друга. Только несколько игроков действительно обладают достаточными ресурсами и волей, чтобы проводить свою внешнюю политику, если потребуется, вопреки воле всех остальных. Это прежде всего США и Китай. Самостоятельную политику проводят также Россия и Индия. А вот страны Европы и Япония, Канада и Австралия, ряд других, несмотря на имеющиеся у них большие ресурсы и возможности, предпочли передать жизненно важную функцию защиты старшему союзнику — Соединенным Штатам Америки. В связи с этим совершенно справедливо, что страна-защитник требует достаточной степени контроля над внешней политикой подзащитных стран.

Традиционные международные отношения основывались на реализме — уважении совокупной мощи и военной силы государства как важнейшего фактора международной жизни — и прагматизме, ставящем во главу угла интересы взаимодействующих государств и признающем политику искусством возможного.

ХХ век — век идеологий — привнес в международные отношения сильный идеологический фактор. Противоборствующие идеологии коммунизма и либеральной демократии внешне руководствовались сверхнациональными интересами. Рубеж XXI столетия, с одной стороны, стал триумфом глобализма в варианте всемирного западнического прогрессизма, а с другой — оживил древние племенные и религиозные идеологии. Первая треть XXI столетия заканчивается, похоже, ренессансом национализма и — внутри Западного мира — жесткой схваткой прогрессивного и традиционного западничества. Это делает международные отношения более напряженными, действия участников более решительными, а их борьбу — бескомпромиссной.

После такого сжатого короткого вступления можно приступить к обсуждению проблем российской внешней политики.