Войти в систему
Войти с помощью соц. сетей:
Идея равновесия в быстро меняющемся мире — важнейшая интеллектуальная основа российской внешней политики 2020-х годов.
Равновесие внутри страны (базовое согласие в вопросах внешней политики), в отношениях с соседями (добрососедство), со всеми странами мира (самостоятельность) — вот что должно стать руководящими принципам российской внешней политики.
Это также идея равновесия в Евразии — большом континентальном соседстве нашей страны — и в мире в целом, где Россия в меру сил и в строгом соответствии со своими интересами должна способствовать становлению такого порядка, при котором никакая держава не сможет стать единоличным гегемоном, а сверхдержавы не смогут разделить мир на противостоящие друг другу блоки и возглавить их, как это было в годы холодной войны.
Стратегическое целеполагание в сфере внешней политики — одна из важнейших функций главы государства. Конституция наделяет Президента Российской Федерации правом и обязанностью определять внешнеполитический курс государства. Президент по Конституции является также Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Президент председательствует в Совете безопасности РФ, где обсуждаются важнейшие актуальные и перспективные вопросы внешней политики. Ему напрямую подчинены члены правительства, отвечающие за проведение внешней и военной политики: министры иностранных дел и обороны, руководители служб безопасности и внешней разведки и другие высшие чиновники. Глава государства председательствует в Совете безопасности РФ, в который входят также руководители министерств экономики и финансов, председатели обеих палат парламента. Президент утверждает основные документы в сфере внешнеполитической деятельности — Концепцию внешней политики РФ, Концепцию национальной безопасности РФ, Военную доктрину РФ, государственные стратегии по отдельным направлениям.
Президент Владимир Путин не только по Конституции, но и на практике лично руководит российской внешней и военной политикой. Помимо того что президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и другими войсками, он возглавляет Совет обороны РФ. Важнейшие решения в этой области — например, о взятии в 2014 году тогда еще украинского Крыма под контроль российских военных, а затем о проведении референдума о присоединении Крыма к Российской Федерации и о начале в 2015 году военной операции в Сирии — президент принимает сам, и эти решения часто неожиданны не только для противников России или населения страны, но и для ближайших сотрудников самого президента. В стиле правления Путина много от специфики проведения спецопераций, что понятно, учитывая его профессиональную подготовку и опыт работы. В то же время в его внешней политике немало и от поведения традиционного русского самодержца, который смотрит на международную политику сквозь призму своих личных отношений с первыми лицами разных государств.
Все проходит. В отличие от наследственной императорской власти (и от конституционной), реальная власть, которой обладает Владимир Путин, не может быть полностью передана избранному им и утвержденному избирателями преемнику. Транзит власти, который с большой вероятностью произойдет в 2020-е годы, не может не стать важным испытанием для российской политической системы.
Обычно после ухода сильного многолетнего правителя полномочия высшей власти поначалу распределяются между несколькими институтами. В нашем случае — между главой государства и его аппаратом (Кремлем), правительством и соответствующими профильными министерствами, парламентом (Государственной Думой и Советом Федерации), различными советами (безопасности, Госсоветом и др.). Такое первоначальное разделение властных полномочий традиционно для России после ухода вождя или доминантного руководителя: Ленина, Сталина, Хрущева. Спустя некоторое время преемник или кто-то удачливый и ловкий после него становится полновластным хозяином страны.
Возможно, так и будет и после Путина. Но есть и другие варианты. Если на этот раз или в будущем на смену вождистской, персоналистской по своей сути власти придет власть, которая в большей степени, чем сегодня, будет готова или вынуждена опираться на институты, процесс формирования и реализации внешней политики страны усложнится. Никакая институализация, конечно, не сделает президента РФ первым среди равных в своей стране: как объединяющая и ответственная за общеполитический курс фигура, глава российского государства по-прежнему будет стоять выше органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Этот современный монарх, однако, может быть в будущем ограничен — не только Конституцией, но и традицией — в сроках пребывания у власти, а назначение преемника из глубоко личного и тайного дела действующего президента может стать результатом не только межэлитного соглашения, но в конечном счете свободного выбора граждан страны.
Эти ограничения коснутся и определения политического курса. Президент России в любом случае останется верховным стратегом, главкомом и главным дипломатом страны. В то же время возможно в перспективе укрепление позиции председателя правительства, опирающегося на поддержку Государственной Думы, возрастание роли парламента как аккумулятора и модератора различных групповых интересов, усиление позиций регионов-доноров. Также неизбежная, по-видимому, перестройка партийно-политической системы страны увеличит количество игроков, которые будут стремиться в силу своих интересов или убеждений влиять на внешнюю политику. В первую очередь, конечно, на ее экономический, финансовый и гуманитарный аспекты. При этом, разумеется, важно обеспечивать согласие в области целеполагания, единство большой стратегии и координацию конкретных усилий.
Более четкое формулирование групповых или секторальных интересов приведет к тому, что политические партии и парламентские фракции нового образца будут иметь более определенную позицию по многим вопросам, в том числе относящимся к внешней политике страны. Даже оставаясь в целом лояльными Кремлю, различные думские партии будут пытаться более активно воздействовать на конкретные аспекты правительственного курса, включая внешнеэкономические и политические. В этих условиях абсолютно необходимо, чтобы при всех различиях частных интересов был достигнут и поддерживался устойчивый межпартийный консенсус по коренным вопросам внешней политики на основе национальных интересов.
В России не должно быть «американской», «китайской», «европейской», а также «армянской», «азербайджанской» или каких-то иных подобных партий.
В будущих внешних сношениях России более активную роль станут играть, по-видимому, крупные регионы: Москва и Санкт-Петербург с окружающими их областями, Татарстан, Краснодарский край, Урал, а также пограничные территории — Калининградская область, Крым и Севастополь, Сахалин, Ростовская область, северокавказские республики, южные области Сибири, Дальний Восток и др. Их специальные интересы должны быть гармонизированы и интегрированы в общенациональный интерес. Их уникальные возможности — например, связь с важными мировыми сообществами, как у мусульман Поволжья и Северного Кавказа, или выход на важные регионы — АТР для Тихоокеанской России, Северную Европу для русской Прибалтики от Калининграда до Петербурга, Арктику для Мурманска и Архангельска и так далее — должны использоваться для развития не только отдельных российских регионов, но и страны в целом. При этом, разумеется, внешнеполитический сепаратизм — попытки налаживания на уровне регионов эксклюзивных политических контактов с другими государствами — категорически не допускается. Согласование интересов, связанных с общением с внешним миром, будет, по-видимому, происходить и в рамках Государственного совета.
Аналогичный подход применим к дипломатии городов. Не только упомянутые как субъекты Федерации Москва и Санкт-Петербург, но и другие крупные города — Казань, Нижний Новгород, Воронеж, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск, Иркутск — активно развивают гуманитарные, научные и культурные связи с иностранными государствами на уровне муниципалитетов, в том числе через институт породненных городов. Все они имеют международные аэропорты, в некоторых городах расположены представительства МИД РФ и иностранные консульства. Города поддерживают прямые контакты с внешним миром. Фактически это ключевой уровень народной дипломатии.
Российский сверхкрупный и крупный бизнес интегрирован в мировую экономику. Государственные корпорации — «Газпром», «Роснефть», «Росатом», «Сбер», «Российские железные дороги», «Роскосмос», а также частные компании — «Лукойл», «Норильский никель», «Северсталь», «Евраз», «Яндекс» и другие — имеют активы и серьезные коммерческие интересы за рубежом. В числе их акционеров много иностранцев. Госкорпорации, кроме того, являются важными инструментами российской внешней политики. Особенно наглядно это видно на примере «Газпрома» и «Роснефти». Двойственная — государственная и коммерческая — природа госкорпораций, которые, служа интересам государства, одновременно должны зарабатывать прибыль для своих акционеров, в том числе иностранных, приводит к неизбежным столкновениям интересов. Эта неустранимая конфликтность требует механизма сопряжения интересов, гарантирующего, что в результате принятия тех или иных решений национальный интерес не пострадает. Частью такого механизма является Российский союз промышленников и предпринимателей — своего рода профсоюз сверхкрупного бизнеса, а также другие предпринимательские союзы — крупного, среднего, мелкого бизнеса.
В обозримом будущем фрагментация глобальной экономики усилится. Санкции против России станут более жесткими. Иностранных инвестиций будет меньше. По ряду причин — от «зеленой политики» ЕС до растущей самообеспеченности Турции — эти важнейшие рынки российских углеводородов будут потреблять существенно меньше газа и нефти. Китайский рынок не в состоянии возместить эти потери. Российской экономике, вероятно, предстоит развиваться (и при этом диверсифицироваться) в большей степени на собственной базе и в пределах национального рынка и рынка стран ЕАЭС. Это потребует коренного изменения экономической политики. В будущем, вероятно, вырастет роль российского крупного и среднего бизнеса, а также малых и средних предприятий, у которых также будут интересы, связанные с внешнеэкономическими связями. Объединения, подобные «Деловой России» и «Опоре России», также должны быть включены в процесс консультаций с правительством по внешнеэкономическим вопросам.
Серьезной проблемой в этой связи является то, что подавляющее большинство крупных российских корпораций — не только частных («Яндекс», «Русал» и «Интеррос» как собственники «Норникеля»), но и государственных («Газпром», «Роснефть») зарегистрированы за рубежом. Даже если головная компания расположена на территории РФ, большинство собственников находятся за пределами страны. Такая схема оправдывалась в свое время тем, что из-за рубежа легче привлекать инвестиции, получать необходимые технологии и т.д. В условиях обостряющегося соперничества и даже конфронтации между государствами такое положение создает существенный фактор уязвимости, что демонстрируют, например, санкции США против «Русала», ГАЗа, за которыми могут последовать меры, направленные против других компаний.
Важнейшей геоэкономической задачей российской власти является деофшоризация экономики страны, перевод государственных корпораций в российскую юрисдикцию, а также создание условий для привлечения в Россию частных российских компаний. Для многих из тех, кого принято называть олигархами, это будет судьбоносный выбор. Успех всего предприятия будет зависеть от того, удастся ли властям создать в стране систему прозрачных и независимых от внешнего давления судов. Чтобы одна часть элиты — бизнес — перестала вывозить огромные средства из страны, нужно, чтобы другая часть — условно консервативные силовики — обеспечила безопасность ведения бизнеса в стране. Без прочного доверия к отечественной судебной системе никакой деофшоризации и дедолларизации экономики не получится.
Усложнение внешнеполитических задач создает более высокие требования к качеству российского внешнеполитического сообщества. Россия обладает одним из лучших в мире корпусом дипломатов и разведчиков, а также квалифицированными международными юристами, экономистами, экспертами по различным регионам и странам, журналистами и другими знатоками и деятелями внешней политики. Часть из них состоит на государственной службе, но многие работают в частных компаниях, Российской академии наук, всевозможных исследовательских и научных центрах, периодических изданиях и т.д. Посредством различных закрытых докладов и записок, путем участия в советах при профильных министерствах и ведомствах (МИД, Совете безопасности РФ и др.) члены этого сообщества консультируют российские власти, а иногда привлекаются в качестве советников для практической работы в составе делегаций и посольств.
В России сфера государственной службы и созданный и поддерживаемый государством аналитический аппарат, как правило, взаимодействуют, не переходя институциональных границ. Это отличается от ситуации «вращающихся дверей» в США, где амбициозные аналитики становятся на время госслужащими, а затем возвращаются в аналитику, ожидая следующего возможного призыва на госслужбу. Положение, существующее в России, ближе к модели, принятой в большинстве стран мира. Импорт американской модели вряд ли мог быть продуктивен из-за очевидных различий в структурах двух обществ. В этих условиях полезны были бы взаимные стажировки дипломатов и менеджеров, правительственных и неправительственных аналитиков и т.д.
В то же время ситуация, при которой российские парламентские партии, в отличие, например, от германских, не видят необходимости развивать собственные экспертные ресурсы, занимающиеся вопросами внешней политики, вероятно, будет меняться с развитием российской политической системы. В таком случае парламент может превратиться в более серьезного и самостоятельного партнера правительства в реализации внешней политики страны.
Вне системы госслужбы российское внешнеполитическое сообщество представляет собой несколько ассоциаций: Российский совет по международным делам, Совет по внешней и оборонной политике, Фонд Горчакова и ряд других. В системе Российской академии наук действует целый ряд институтов, изучающих внешний мир и международные отношения, — Институт мировой экономики и международных отношений им. Е. М. Примакова, институты, занимающиеся изучением всех регионов мира: Дальнего Востока и Северной Америки, Азии и Европы, Африки и Латинской Америки. Существует ряд аналитических центров, в том числе Институт международных исследований при МГИМО МИД РФ, соответствующие подразделения в Высшей школе экономики, в МГУ и других университетах, а также Российский институт стратегических исследований, Институт стран СНГ, Центр анализа стратегий и технологий и ряд других организаций. Издается несколько профессиональных журналов: «Россия в глобальной политике», «Международная жизнь», «Международные процессы».
Эта внесистемная часть сообщества — среда, в которой внешняя политика страны не вырабатывается и не осуществляется, но отслеживается и оценивается. Здесь находится источник экспертных исследований, аналитической информации, а также не связанный бюрократическими ограничениями генератор пригодных для практического применения идей, касающихся отечественной внешней политики. Эту функцию сообщество выполняет по давней традиции. Сообщество, однако, не только коллективный штатный или внештатный советник, но по идее и критик — обычно конструктивный — реально осуществляемого внешнеполитического курса. Эта роль благожелательного, но строгого критика не менее важна, чем роль советника. Явно политизированная или идеологически окрашенная критика предсказуема и поэтому не особенно ценна. Однако даже в условиях широкого внешнеполитического консенсуса между основными политическими силами и направлениями есть поле для серьезного разбора и заинтересованной критики официального курса с позиций национальных интересов. В дальнейшем в условиях эволюции политической системы это поле существенно расширится.
Деятельность сообщества, однако, направлена не только по вертикали — на различные уровни и ветви власти, но и по горизонтали — на бизнес, систему образования, СМИ, общество в целом. В условиях усиления глобальной конкуренции стране необходимо постоянное воспроизводство высококвалифицированных экспертов по различным аспектам международных отношений. Это касается не только Москвы, где сегодня сосредоточена основная масса экспертов, но и практически всех регионов страны, все больше вовлекаемых в отношения с внешним миром. Федеральные и региональные университеты, торгово-промышленные палаты, местные средства массовой информации могли бы стать центрами исследований и аналитики, квалифицированного обсуждения проблем и просвещения региональных элит и общества. Для того чтобы добиться синергетики усилий, на региональном уровне могли бы создаваться общественные центры или советы по международным отношениям.
Наконец, последнее соображение, касающееся уже ближайшего будущего. Попытка России выйти из нынешней конфронтации по примеру холодной войны — фактически капитулируя перед США и затем подчинившись их воле — означала бы, скорее всего, новую внутреннюю смуту и очередную гибель российского государства. В отличие от холодной войны, в нынешнем гибридном противоборстве речь идет не о том, чтобы победить США и установить в Америке свои порядки, а о том, чтобы отстоять самостоятельность России и защитить ее интересы. Гибридная война — длительное и опасное состояние, чреватое возможностью столкновений, которые могут эскалировать вплоть до ядерной войны. В обозримом будущем нет ничего важнее, чем предотвратить такие столкновения, а если они произойдут, немедленно купировать их.
Конфронтация с Западом — это тяжелое испытание, которое может, однако, помочь России выйти на новую, более высокую орбиту: не в смысле роста влияния нашей страны в мире, а с точки зрения ее внутреннего развития.
Для того чтобы успешно бороться с Америкой, страна должна быть очень здоровой, сильной и крепкой.
В годы холодной войны соревнование с США стимулировало развитие страны, и не только в сфере вооружений. Сейчас Россия страдает от многих политических, экономических, социальных, душевных недугов. Страна колоссально недоиспользует имеющиеся у нее ресурсы и возможности: мешает сложившаяся после распада СССР бюрократическо-олигархическая система, выстроенная на культе денег.
Под постоянно усиливающимися санкциями и информационным давлением Россия, однако, будет вынуждена либо дать возможность реализоваться талантам и способностям, которые сегодня находятся под спудом сырьевой политэкономической модели, либо вновь потерпеть поражение — с гораздо более тяжелыми последствиями, чем на исходе 1980-х — в начале 1990-х. Необходимо политическое равновесие на платформе патриотического согласия и на идеях права и справедливости, реализуемых на практике. Если инстинкт самосохранения не окончательно утрачен в российском народе и в его правящем слое, то этот выбор очевиден.
Такой выбор, в свою очередь, потребует смены значительной части политической элиты, переформатирования всего политического класса, а от патриотических или, если угодно, национальных сил — как консервативного, так и либерального и левого направлений, — пришедших на смену людям, ориентированным только на себя, проведения новой экономической и социальной политики. Пока серьезная трансформация еще впереди, есть смысл обсудить ключевые проблемы и наметить пути их решения. Что касается политики внешней, то автор надеется, что ее контурная карта, намеченная в третьей части этой книги, может послужить материалом для обсуждения.
Войти с помощью соц. сетей: