17. Россия на пути реформ

17.1. Косыгинская реформа

Экономическая реформа 1965 г., теоретическая и практическая подготовка которой началась еще в первой половине 60-х гг., естественно, связана с именем А. Н. Косыгина – видного государственного деятеля, стоявшего у руля советской экономики, который в 1959–1960 гг. был представителем Госплана СССР, с 1960 г. – первым заместителем Председателя, а с 1964 г. – Председателем Совета Министров СССР.

История реформирования российской экономики подтверждает решающую роль стратегии экономического и политического развития страны не только для решения практических задач, но и для формирования идеологии, адекватного общественного менталитета и соответствующего восприятия различными слоями общества принимаемых решений. Сохранение неизменными фундаментальных основ административно-распределительной системы, централизованного управления явилось барьером на пути прогрессивных преобразований. Осуществление реформы в основном «сверху» предопределило решающее влияние на формирование ее направлений и их реализацию бюрократических структур, имевших весьма ограниченные мотивации по сравнению с действительными интересами социально-экономического развития страны. Отсюда ограниченность теоретических воззрений в существовавшей политической атмосфере, некомплексность самой реформы, проводимой в рамках социалистической системы хозяйствования, противоречивость принимаемых решений.

Обращаясь сегодня к историческому прошлому, не так просто, как кажется на первый взгляд, ответить на вопрос: с какой целью это делается в то время, когда вокруг современных радикальных реформ идет столь острая полемика, когда опыт зарубежных стран стал широко доступен, когда практически все общественные силы и слои населения мучительно ищут ответ на устремленный в будущее вопрос «Куда идем?». Приходится напомнить старую аксиому, гласящую, что опыт собственных ошибок является лучшим учителем. В самом деле, наша собственная история последних нескольких десятилетий заслуживает не меньшего внимания, чем поиски «корней» в глубине прошлых столетий.

Начавшаяся с середины 1950-х гг. «оттепель» привела к осознанию неэффективности старой жестко централизованной системы управления, сковывавшей личную инициативу, активность трудовых коллективов и местных хозяйственных органов. Общегосударственная неудовлетворенность сложившейся системой планирования и управления вызвала довольно стремительный переход уже в начале второй половины 1950-х гг. к перестройке управления экономикой по территориальному принципу.

Современные оценки сложившейся социально-экономической и политической системы 1950–1970 гг. и проблемные постановки о перспективной роли рынка можно с большой натяжкой идентифицировать с аналогичными постановками того же периода. Стыдливые фигуры умолчания получили отражение в теоретических дискуссиях товарников и антитоварников конца 1950-х – начала 1960-х гг. в формулах «использование товарно-денежных отношений» или «социалистический рынок». В этих формулах и проявилось нежелание товарников попасть в категорию сторонников «рыночного социализма». Такова была плата за очевидные политические ограничения внешне свободной теоретической политики. Фактически никто из участников дискуссий так и не пришел к выводу о невозможности полного развертывания и применения преимущественно экономических методов хозяйствования в рамках установившейся совокупности общественных отношений.

Для понимания уроков реформы и причин ее свертывания важно отметить, что вся совокупность программируемых преобразований в главном и основном не выходила за рамки сложившейся системы хозяйствования и управления. Так, на макроуровне сохранялось централизованное планирование и директивное распределение ресурсов, а расширение сферы использования товарно-денежных отношений и экономических рычагов – на уровне предприятия, в том числе акцент на прибыли как на критерии эффективности, в конечном счете не выходило за пределы прежней структуры хозяйственного расчета.

Конечно, с современных позиций проще давать оценки минувшим дискуссиям. Хотя в 1960-е гг. не шла речь о глобальном переходе к рынку, но даже весьма сдержанные предложения о расширении сферы товарно-денежных отношений, торговли средствами производства трактовались оппонентами как отход от социализма. Парадокс состоял также в том, что стремление сократить число директивных показателей, доводимых до соответствующих структурных звеньев, давало дополнительный простор деятельности предприятий и дополнительно стимулировало активность трудовых коллективов, однако достаточно прочно удерживало их в общей упряжке централизованного управления. Если в ходе дискуссии начала 1960-х гг. многие практические предложения вносились с учетом существовавшей системы управления через совнархозы, то реализация основных замыслов реформы происходила уже в условиях возврата к отраслевой системе руководства народным хозяйством, означавшего усиление степени централизации управления.

Определенное не только научно-познавательное, но и практическое значение имеет анализ опыта хозрасчетной деятельности предприятий в период осуществления реформы, особенно во второй половине 1960-х гг., т. е. то, что прямо относится к организации деятельности предприятия, к планированию и рациональному использованию ресурсов, стимулированию нововведений и активности его работников. Вместе с тем рациональные по своей сути идеи, предусматривавшие непосредственную связь между величиной прибыли предприятия и производительностью труда, эффективностью использования ресурсов не получили сколько-нибудь достаточного практического воплощения.

Реформа проводилась в системе политических и законодательных координат, строго поддерживавших вертикальную иерархию соподчинения. Не произошло, да и не могло произойти изменений в сложившемся порядке принятия и исполнения решений бюрократических управленческих структур. Все это привело к тому, что уже в ходе осуществления реформы принцип известной свободы выбора при принятии решений довольно быстро был подменен принципом директивности и неукоснительного выполнения плановых заданий.

За фасадом нынешних упований на саморегулирование экономики рынком исчезли вообще в какой-либо разумной степени реалистические оценки роли и места планирования в современных хозяйственных системах. Но понять значение планирования вчера, сегодня и в перспективе в полной мере можно лишь на основе глубокого анализа предшествующего опыта плановой деятельности, отвергая все устарелое и неэффективное и учитывая одновременно рациональное и полезное. Осознание падения эффективности централизованного планирования стало одним из общих мотивов постановки задачи реформирования системы управления. Но при этом внимание концентрировалось не на радикальном пересмотре роли планирования, а на повышении научного уровня плановой работы и сокращении числа директивных показателей плана в сочетании с усилением экономических стимулов предприятий и трудовых коллективов.

Сложность оценок всей совокупности условий осуществления реформы станет понятной, если принять во внимание специфику обстановки того периода, обусловившей, в частности, состояние экономической науки, которое, в свою очередь, повлияло на характер практических решений.

Радикальное реформирование хозяйственного механизма на современном этапе невозможно без творческого осмысления исторического опыта, накопленного в этой области. Особый интерес представляет реформа хозяйственного управления, проводившаяся во второй половине 1960-х гг. В ходе реформы 1965 г. произошли наиболее крупные изменения в механизме управления за все послевоенные годы. Она представляла собой серьезную попытку создания противозатратного хозяйственного механизма, усиления заинтересованности производственных коллективов в принятии напряженных планов.

Главное направление реформы – повышение эффективности общественного производства путем усиления роли экономических методов руководства. Это предполагает сочетание централизованного государственного планирования с расширением прав предприятий; внедрение полного хозяйственного расчета; использование товарно-денежных отношений и связанных с ними экономических категорий; изменение критериев оценки деятельности предприятий. Именно поэтому реформа привлекает к себе пристальное внимание исследователей.

До начала 1960-х гг. в теории и на практике недооценивался экономический аспект научно-технического прогресса. Считалось, что для стремительного технического прогресса, для высоких темпов развития народного хозяйства достаточно производить больше современной техники, внедрять ее в производство. Практика показала ошибочность такого подхода. Начиная с 1959 г. в условиях все возрастающей фондо- и энерговооруженности труда, внедрения новых технологических процессов, средств автоматизации и механизации темпы прироста продукции снижались, фондоотдача падала. С 1958 по 1967 г. ее составило по народному хозяйству 16 %. Поэтому большое значение в экономической науке стало придаваться вопросам эффективности использования основных фондов.

Значительным событием явилась публикация в 1959 г. рукописи академика Л. В. Канторовича «Экономический расчет наилучшего использования ресурсов», датированной 1939 г. Изучение экономических проблем НТП было поставлено в прямую зависимость от использования экономико-математических методов количественного анализа, внедрения вычислительной техники в производство, автоматического управления. На электронные машины возлагались надежды непрерывного и оптимального планирования и управления.

В 1959–1961 гг. среднегодовой прирост промышленной продукции составил 10 % вместо намеченных 8,3 %, вложения СССР в промышленность и сельское хозяйство превысили по абсолютным размерам американские, наметились тенденции на усиление экономической работы в народном хозяйстве, обеспечивавшей оценку эффективности использования оборудования, новейшей техники и технологии, однако серьезных сдвигов в этом направлении не произошло.

Средства, выделенные на ускорение НТП, осваивались медленно, освоение новых производств растягивалось на многие годы. Темпы капитального строительства отставали от контрольных цифр. В 1961 г. незавершенное строительство достигло 76 % общих капиталовложений. Замедлилось освоение новых изделий в промышленном производстве.

Началось укрупнение совнархозов, в 1963 г. был создан ВСНХ СССР, подвергся реорганизации Госплан, происходили увеличение аппарата управления и снижение его эффективности. В 1963 г. объем промышленного производства вырос на 8,1 % по сравнению с 1962 г., в 1964 г. по сравнению с 1963 г. – на 7,3 %, что составило самый низкий прирост за все послевоенные годы. Реорганизация в народном хозяйстве не дала ожидаемых практических результатов, встала задача коренных перемен в системе планирования, экономического стимулирования, ценообразования.

В декабре 1964 г. на сессии Верховного Совета СССР был поставлен вопрос о необходимости коренного улучшения методов планирования и экономического стимулирования. Подверглась критике практика администрирования, мелочной опеки, торможения работы промышленности, необеспеченность планов ресурсами.

Обсуждение этих вопросов началось еще в 1950-е гг., а в 1960-е гг. получило широкое распространение в ходе экономических дискуссий. Обсуждались формы, методы повышения научного уровня планирования, расширения самостоятельности предприятий, усиления экономического стимулирования.

Методы и формы периода индустриализации перестали давать эффект. Шел поиск оптимальных форм руководства экономикой в условиях НТР. В 1956–1965 гг. валовая продукция увеличивалась медленнее, чем промышленно-производственные фонды, возрастала роль экстенсивных факторов. Выпуск продукции на 1 руб. основных фондов промышленности в 1965 г. (1955 г. – 100 %) снизился до 86,3 %. Прирост валовой продукции на 1 % прироста основных фондов сократился с 0,70 % в 1951–1955 гг. до 0,79 % в 1961–1965 гг., а темпы роста производительности труда уменьшились соответственно с 8,1 до 4,6 %.

Если в 1951–1955 гг. среднегодовой рост производительности труда опережал увеличение фондовооруженности труда (соответственно 8,1 и 7,0 %), то в 1961–1965 гг. он значительно отставал (4,6 и 7,11 %). В итоге уменьшился прирост продукции, полученной за счет роста производительности труда рабочих промышленности: с 67,5 % в 1951–1955 гг. до 62,0 % в 1961–1965 гг. и 60 % в 1966 г

Причинами этих отрицательных факторов явились недостатки в управлении народным хозяйством, недооценка экономических методов руководства, хозяйственного расчета, неполное использование материальных и моральных стимулов, просчеты в планировании, субъективистский подход к решению ряда экономических проблем. Качественные изменения в производительных силах, расширение масштабов промышленного производства и его концентрация выдвинули объективную необходимость совершенствования управления общественным производством, его коренной перестройки на всех уровнях руководства экономикой.

Изучение причин снижения эффективности производства в предреформенный период выявило неантагонистические противоречия между народно-хозяйственными и коллективными интересами предприятий, явившиеся результатом действовавших экономических отношений, не стимулировавших разработку и внедрение новой техники и технологии. Это стало одной из предпосылок хозяйственной реформы, определившей качественно новые подходы к решению задач ускорения научно-технического прогресса.

Материальной предпосылкой усиления экономических стимулов научно-технического прогресса и повышения роли экономических методов управления народным хозяйством стало повышение темпов производства предметов потребления и сближение их с темпами производства средств производства. Так, в 1951 г. рост валовой продукции к предыдущему году группы «А» и «Б» составлял 116,7 и 116,0 %, в 1956 г. – соответственно 108,9 и 108,3 %.

С другой стороны, формы и методы управления непосредственно зависят от технических и организационных характеристик управляемых объектов. Изменения в организации процессов управления являются важными социальными последствиями научно-технического прогресса. Производительность труда рабочего к 1963 г. возросла в 60 раз, а в сфере управления этот показатель увеличился только в 2,5 раза. Между тем возросшие масштабы производства, увеличение потока информации предполагают возрастание роли экономических методов управления народным хозяйством.

В 1960-е гг. вопрос о превращении науки в непосредственную производительную силу стал все более относиться не только к естественным наукам, но и к общественным, в первую очередь – к экономическим. Для обоснования методов управления экономическими процессами в народном хозяйстве необходимо было новое качество исследований, доведенных до практических рекомендаций, которые могут быть использованы органами управления. Уровень экономической науки к середине 1950- 1960-х гг. отстал от потребностей хозяйственной жизни страны, не соответствовал изменившимся условиям экономического развития. Отказ от ленинских принципов проведения теоретических исследований, подмена науки общими фразами – вот тот порок, который был вскрыт в ходе экономической дискуссии 1956–1965 гг. Сложившийся отрыв политики от экономики привел к произвольному администрированию, не опиравшемуся на данные науки и хозяйственной практики, объективные экономические закономерности. Потребности практики ставили перед необходимостью решать конкретные задачи определения критериев и показателей, согласования народно-хозяйственных, коллективных и личных интересов, о перспективах товарного производства, модели планового ценообразования, платы за производственные фонды и т. д.

Экономическая дискуссия о совершенствовании планирования и управления народным хозяйством прошла ряд последовательных этапов. Н. Я. Петраков, обобщая материалы дискуссии 1956–1965 гг., особенно отмечал выход в свет работы академика В. С. Немчинова «О дальнейшем совершенствовании планирования и управления народным хозяйством» (М., 1963), положившей начало новому этапу дискуссий, характеризующемуся конструктивными предложениями по широкому использованию экономических методов управления народным хозяйством.

Возникновение дискуссии обусловлено потребностями дальнейшего развития экономической теории на базе изучения реальных экономических процессов обобщения хозяйственного опыта. Прогресс в практике неотделим от прогресса экономической теории, поэтому совершенствование методов планирования и управления возможно лишь в той мере, в какой происходят сдвиги в развитии экономической науки в целом. В ходе дискуссии была сделана попытка преодолеть оторванность экономической теории от практики, от потребностей народного хозяйства, довести теоретические обобщения до конкретных практических рекомендаций.

Основной вопрос дискуссии был сформулирован академиком В. С. Немчиновым: «Как усовершенствовать систему планирования производства с тем, чтобы предприятия и члены их коллективов были заинтересованы в увеличении выпуска продукции, в снижении ее себестоимости, во внедрении новой высокопроизводительной техники, были бы заинтересованы в получении более высоких плановых заданий?». В сущности, речь шла о согласовании общенародных и коллективных интересов, о том, как сделать выгодное для общества выгодным для предприятия. Наиболее дискуссионными были три группы проблем: во-первых, какой должна быть система оценки результатов хозяйственной деятельности предприятий; во-вторых, какие показатели надо утверждать централизованно; в-третьих, какой должна быть организация взаимоотношений субъектов социалистического хозяйствования в процессе разработки и выполнения плана.

С начала 1930-х гг. в стране утвердилась система материального поощрения работников предприятий в зависимости от выполнения плана (в первую очередь, по валовой продукции). Практически все участники обсуждения признавали несовершенство такого подхода. Оценка «за план» не заинтересовывала коллективы полностью использовать резервы роста эффективности производства, порождала стремление «выбить» менее напряженный план, максимальные объемы ресурсов. Поэтому было признано целесообразным отказаться от системы поощрения, основанной только на результатах выполнения плана, предлагалось оценивать предприятия в зависимости от фактически достигнутого уровня или прироста эффективности производства.

Большинство участников обсуждения поддержали предложение Е. Н. Либермана (со статьи которого «План, прибыль, премия», опубликованной в «Правде» 19 сентября 1962 г., фактически началась дискуссия) резко сократить количество плановых показателей. До предприятий предлагалось доводить только главные, решающие, предоставив им возможность в рамках, заданных этими показателями, самим формировать свой техпромфинплан. Сокращение числа директивных показателей, расширение самостоятельности предприятий, ликвидация мелочной опеки и администрирования, дополнение ответственности предприятий перед вышестоящими органами за выполнение плана ответственностью последних перед исполнителями за допущенные ошибки и просчеты справедливо «рассматривались как необходимые условия реализации заинтересованности коллективов в росте эффективности производства.

Проблема состояла в том, какие показатели следует считать основными. В ходе дискуссии острой критике подвергся показатель валовой продукции, являвшийся в то время основным плановым и оценочным показателем. Отмечалось, что он не стимулирует сокращение издержек производства, повышение качества продукции, не связан с конечными результатами производства.

Экономисты пришли к выводу, что результаты хозяйственной деятельности наиболее полно могут быть выражены интегральными показателями, отражающими качественные стороны хозяйствования – прибылью или рентабельностью и объемным показателем, учитывающим общественное призрение производственного продукта, – объемом реализации. До реформы прибыль была одним из многих (наряду с себестоимостью, производительностью труда и др.) качественных показателей, утверждаемых вышестоящей организацией, что связывало инициативу труда и фондоотдачи, как правило, ведут к росту прибыли, возникла идея заменить ею все частные показатели.

Участники дискуссии много внимания уделили вопросам совершенствования материального стимулирования. Экономисты подчеркивали необходимость значительно увеличить размеры поощрительных фондов. Задача усиления внимания коллективов к качественной стороне своей деятельности требовала увязки размера премий с уровнем (динамикой) эффективности производства. Предлагалось использовать для этой цели показатель рентабельности, т. е. отношение прибыли к сумме стоимости основных фондов предприятия и нормируемых оборотных средств, что должно было, во-первых, стимулировать лучшее использование фондов, реализацию неликвидов, а во-вторых, соизмерять чистый доход предприятия с использованными ресурсами. Критики широкого внедрения прибыли и рентабельности отмечали отсутствие тесной корреляции между их динамикой и народно-хозяйственными результатами при данной системе ценообразования.

В ходе обсуждения был сделан принципиальный вывод о необходимости радикального пересмотра всей системы ценообразования, приближения цен к общественно необходимым затратам труда, устранения неоправданных межотраслевых колебаний рентабельности, учета в ценах фондоемкости производства и качества продукции.

Оценка «за уровень эффективности» и построенная на ней система материального стимулирования требовали нивелировки различий, связанных с неодинаковым техническим оснащением производства и другими, не зависящими от работы коллективов факторами. Выдвигалось два возможных способа такой нивелировки: 1) ввести плату за фонды и использовать для оценки хозяйственной деятельности и фондообразования показатель чистой прибыли; 2) утверждать нормативы образования фондов по группам предприятий, находящихся примерно в равных условиях.

В ходе дискуссии было высказано положение о том, что реальная заинтересованность коллективов в напряженных планах немыслима без стабильных нормативов поощрения при постоянных пересмотрах плановых заданий. Поэтому был поставлен вопрос о превращении пятилетки в основной плановый период; переходе от ежегодной разработки плановых заданий к ежегодной корректировке заданий, предусмотренных пятилетним планом.

Академик В. С. Немчинов и некоторые другие экономисты предложили заменить фондирование средств производства оптовой торговлей. Они показали, что фондирование не может удовлетворить потребности предприятий в материально-технических ресурсах, так как заявки на них подаются предприятиями до того, как им спускают план, т. е. когда они просто не знают свою будущую потребность в ресурсах. Громоздкая система централизованного снабжения усиливала стремление хозяйственников делать чрезмерные запасы сырья, материалов, полуфабрикатов.

Совет Министров СССР утвердил и ввел в действие «Положение о социалистическом государственном производственном предприятии». Предусматривалось расширить права предприятий на основе полного хозяйственного расчета, ограничить число директивных показателей следующими: общий объем реализованной продукции в действующих оптовых ценах; важнейшие виды продукции в натуральном выражении (по укрупненной номенклатуре), включая показатели качества; общий фонд заработной платы; сумма прибыли и рентабельность; платежи в бюджет и ассигнования из бюджета; общий объем централизованных капитальных вложений в строительство – монтажных работ; ввод в действие основных фондов за счет централизованных капитальных вложений; задания по освоению производства новых видов продукции и по внедрению новых технологических процессов; объем поставок предприятию сырья, материалов и оборудования.

Предприятиям было предоставлено право самостоятельно решать многие вопросы производственно-хозяйственной деятельности, в том числе планировать детальную номенклатуру и ассортимент продукции на основе директивных заданий, а также заданий, принятых в порядке прямых связей с потребителями, планировать и осуществлять за счет нецентрализованных капитальных вложений мероприятия по совершенствованию производства, в частности по замене устаревшего и малопроизводительного оборудования, внедрению новых технологических процессов, использовать часть прибыли и другие средства, оставляемые в их распоряжении, на материальное поощрение работников. Предприятия должны были сами планировать себестоимость продукции и производительность труда.

Заинтересованность коллектива в высоких конечных результатах обеспечивалась с помощью фонда материального поощрения (ФМП) и фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства. Размер отчислений от прибыли в ФМП определялся по нормативам в зависимости от увеличения объема реализации (роста прибыли) и уровня рентабельности. Нормативы устанавливались по группам предприятий, находившихся в примерно одинаковых условиях, в процентах к фонду заработной платы: 1) за каждый процент увеличения объема реализации (роста прибыли) по сравнению с предыдущим годом; 2) за каждый процент рентабельности. Таким образом, поощрение осуществлялось как за рост эффективности, так и за его уровень.

В связи с необходимостью стимулировать выявление глубинных резервов роста эффективности, широкого внедрения результатов НТП на предприятиях предусматривалась разработка пятилетних планов. Было установлено, что пятилетний план (с распределением заданий по годам) является основной формой государственного планирования народного хозяйства.

В целях усиления ответственности за рациональное использование основных и оборотных фондов была введена плата за фонды в размере 6 % от их балансовой стоимости, выплачиваемая из прибыли. Перевод промышленности на новые условия хозяйствования проводился постепенно. Первые 43 предприятия стали работать по новой системе с 1 января 1966 г., 200 – с 1 апреля 1966 г., еще 461 – с 1 июля 1966 г. К 1 сентября 1967 г. на новые условия перешли 5,5 тыс. предприятий, выпускавших около 1/3 всей промышленной продукции, к 1 мая 1969 г. – соответственно 32 тыс., или 77 %. Одновременно с промышленностью на новые условия работы переводились другие отрасли хозяйства – транспорт, связь, сельское хозяйство (совхозы). Уже к 1966 г. предприятия по своей инициативе повысили первоначально установленные им планы реализации более чем на 300 млн руб., а планы по прибыли – на 130 млн руб. В связи с этим плановые платежи в бюджет возросли на 34 млн руб. Установленные планы были в подавляющем большинстве случаев выполнены и перевыполнены. Прибыль по первым двум группам предприятий выросла в 1966 г. по сравнению с 1965 г. на 23,3 %, или более чем в 2 раза выше среднего прироста прибыли по промышленности в целом (10,6 %). Более половины прироста было получено за счет снижения себестоимости.

В ходе проведения реформы был принят ряд важных решений по дальнейшему совершенствованию хозяйственного механизма. Постановление Совета Министров СССР от 27 января 1967 г. «О мероприятиях по улучшению организации и планирования материально-технического снабжения» предусматривало организацию оптовой торговли средствами производства и последовательное расширение ее с тем, чтобы осуществить последовательный переход к плановому распределению материально-технических ресурсов путем оптовой торговли. В 1967 г. был проведен всеобщий пересмотр оптовых цен, ликвидирована убыточность угольной, лесной и ряда других базовых отраслей промышленности.

В то же время выявились и значительные недостатки. В процессе осуществления экономической реформы возник ряд трудностей, связанных с недостаточной теоретической разработкой отдельных проблем экономической науки, с медленным внедрением уже законченных исследований и практических рекомендаций. Так, выявилось противоречие между системой хозяйственного расчета промышленных предприятий и методами управления ими со стороны вышестоящих хозяйственных органов – производственных объединений, главков, отраслевых министерств, многие из которых продолжали придерживаться преимущественно административных методов руководства. Сохранились практика корректировки планов, дефицит сырья, материалов, тормозящие развитие инициативы предприятий, не было создано соответствующее правовое обеспечение. Поэтому была поставлена задача добиться цельной системы хозрасчетных отношений во всем хозяйственно-производственном комплексе – от участка и цеха до предприятия, главка, министерства.

В ходе реформы выявилось несоответствие между повышением производительности труда и ростом заработной платы, обусловленное недостатками в планировании. Поощрительные фонды предприятий образовывались по нормативам, выраженным в процентах к фонду заработной платы, в то время как сами фондообразующие показатели могли быть улучшены без изменения производительности труда.

Намечаемого расширения самостоятельности основного производственного звена не произошло. Определение утверждаемой вышестоящими организациями номенклатуры производства было отдано на усмотрение министерств. Министерства продолжали диктовать предприятиям массу показателей, включая валовую продукцию, себестоимость, численность работников. Фактически сохранилась оценка деятельности коллективов в зависимости от выполнения плана. За невыполнение плана по основным оценочным показателям руководящие работники предприятий лишались всех премий (не говоря уже об административных взысканиях). Это заставляло хозяйственников, как и раньше, скрывать резервы. Постоянные пересмотры производственных программ и нормативов отчислений в ФЭС приводили к аналогичным последствиям. Стимулирующий эффект системы материального поощрения был, кроме того, ограничен невысоким удельным весом средств, идущих на стимулирование. Фонд материального поощрения составлял в среднем лишь 10 % от фонда заработной платы. У предприятий были слабые стимулы повышать производительность труда, так как ФМП определялся в процентах к фонду заработной платы, что создавало при определенных условиях прямую зависимость между трудоемкостью и фондом поощрения.

Принципиальное значение имел вопрос о единых отраслевых или групповых нормативах образования ФЭС. В то время обсуждались и проходили практическую проверку различные критерии группировки предприятий – однородность выпускаемой продукции, общий объем производства, доля фонда заработной платы в общих затратах, другие технико-экономические показатели строения фондов. Однако эта задача так и не была решена. На практике в одну группу попадали предприятия, находящиеся в различных условиях, что вело к неоправданной дифференциации фондов по предприятиям. На 30 заводах Ленинграда, перешедших на новую систему планирования и стимулирования, колебания в темпах прироста среднего заработка (с учетом премий) за 1966 г. были значительны – от 0 до 9,1 %. Задача преодоления необоснованной дифференциации вынуждала министерства идти на индивидуализацию нормативов. Заметную дестимулирующую роль играло то, что на фактический размер премий решающее влияние оказывала не норма, масса или динамика чистого дохода, а установленные шкалы образования фонда поощрения. Так, соотношение стимулирования за показатели роста реализации продукции (или прироста прибыли) и уровня рентабельности колебались на заводах Ленинграда от 1:3 до 5:1.

Не удалось осуществить количественную оценку внешних для предприятий факторов с помощью фиксированных платежей. Эти платежи пытались применить в легкой промышленности – для изъятия у предприятий, выпускавших высокорентабельную продукцию, избыточной прибыли в ряде отраслей добывающей промышленности – для нивелировки различий горно-геологических условий. Как правило, в качестве этих платежей изымалась почти вся прибыль, превышавшая среднеотраслевой уровень вне зависимости от ее источников.

Существенного повышения роли фонда развития производства в обновлении и совершенствовании производственного аппарата не произошло. В условиях дефицита многих видов материально-технических ресурсов их выделяли прежде всего для централизованных капитальных вложений. Положение о том, что капитальные вложения, осуществляемые за счет средств этого фонда, должны полностью обеспечиваться всеми ресурсами, осталось на бумаге. Такие же проблемы возникли и с фондом соцкультбыта. Фонды на сырье и материалы под этот фонд стали выделяться лишь в 1968 г., да и то не всегда доводились до предприятий.

«Не пошла» и оптовая торговля средствами производства. В первые годы было открыто более 200 мелкооптовых магазинов, где предприятия, НИИ и КБ могли производить разовые покупки без фондов и нарядов. Однако в дальнейшем оптовая торговля была фактически свернута, чему в немалой степени способствовал дефицит средств производства.

Нерешенные проблемы остались и в ценообразовании. Всеобщий пересмотр цен 1967 г. уменьшил межотраслевой разброс рентабельности, но внутриотраслевые различия остались. Сохранилось деление изделий на «выгодные» и «невыгодные» для предприятий. Объясняется это тем, что система ценообразования мало изменилась. Цены на продукцию утверждались перед началом ее серийного (массового) изготовления, и, как правило, не пересматривались за весь период выпуска. Явно недостаточная гибкость цен тормозила обновление продукции, толкала хозяйственников на изменение ассортимента.

Слабо действовали плата за фонды и другие финансовые рычаги. Это было связано с тем, что свободный остаток прибыли (остающейся после перечисления в бюджет платы за фонды и фиксированных платежей, образования ФЭС, пополнения собственных оборотных средств и т. д.) полностью направлялся в бюджет. Если предприятие лучше использовало свои фонды, то у него рос этот свободный остаток, не имевший никакой стимулирующей функции и превышавший в ряде случаев половину балансовой прибыли.

Для успешного проведения радикальной хозяйственной реформы в 1980-е гг. чрезвычайно важной была задача уяснить, почему в ходе реформы 1965 г. не произошло существенных изменений хозяйственного механизма, многие интересные и, безусловно, правильные идеи не были реализованы, не удалось в полной мере активизировать хозрасчетный интерес основного производственного звена.

В первые годы реформы было принято объяснять все трудности и недостатки «привычками отдельных работников». Так, председатель Госплана СССР Н. Байбаков отмечал, что «эти недостатки нельзя устранить приказным порядком, одним махом. Более полное и последовательное внедрение экономических методов хозяйствования приведет к тому, что волевое администрирование исчезнет». Благодушное отношение к волевому администрированию» подрывало новый экономический механизм уже на первом этапе реформы.

На наш взгляд, трудности в проведении принципов реформы в жизнь обусловлены следующими причинами.

Во-первых, у большинства теоретиков реформы и проводивших ее в жизнь хозяйственных руководителей отсутствовало ясное понимание взаимозависимости отдельных элементов хозяйственного механизма. Фактически все изменения касались лишь характера связи между предприятием и его вышестоящей организацией, а также между предприятиями-контрагентами. Хотя эти связи сами в определенной степени зависят от организации народно-хозяйственного планирования, структур управления, целей, поставленных перед экономикой и ее подсистемами. Однако во время реформы «верхние этажи» хозяйственного механизма остались без изменения. Точнее, некоторые изменения произошли, например возврат к отраслевому управлению, но это только усилило «механизм торможения».

Основой народно-хозяйственного плана осталась система материальных балансов производства и распределения продукции, за приходную часть каждого баланса несло ответственность то или иное министерство (главк). Поэтому министерства разверстывали подведомственным предприятиям задания по выпуску продукции, причем в тех же показателях, в которых составлялись балансы. Этим объясняется тот факт, что «вал» продолжал довлеть над предприятиями. Поскольку министерства были заинтересованы в максимальном росте выпуска, оценка деятельности производственных единиц (министерством) продолжала вестись в зависимости от выполнения плана по затратным валовым показателям. Финансовые итоги производства (прибыль) во внимание не принимались. Эта оценка была для руководящих работников предприятий важнее непосредственной выгоды в виде премий. Министерства и главки стремились ликвидировать все препятствия на пути роста выпуска продукции. Поэтому предприятия, оказавшиеся в финансовом затруднении, продолжали получать кредиты и дотации, происходило внутриведомственное перераспределение прибыли и оборотных средств, т. е. такой важный принцип хозрасчета, как обособленность кругооборота фондов, постоянно нарушался. Ответственность за рентабельное ведение производства, за соблюдение платежной и кредитной дисциплины почти не увеличилась, так как показатели прибыли и рентабельности «не состыковывались» с действовавшей системой планирования на макроуровне.

Не соответствовал основным чертам системы хозяйственного механизма и показатель объема реализации. Его введение было призвано повысить роль потребителя, ликвидировать «диктат поставщика». Однако внешние связи предприятий, условия реализации их продукции были, как и прежде, вне их компетенции: прикрепление поставщиков к потребителям осуществлялось централизованно, цены утверждались вышестоящими органами, т. е. фактическая реализация продукции в меньшей степени зависела от коллектива, чем старый «вал».

Противоречие между возросшей заинтересованностью в финансовых результатах производства и невозможностью влиять на условия реализации проявилось и в обострившейся проблеме несвоевременных расчетов. Покупатель мог полмесяца бесплатно пользоваться поставленной ему продукцией (т. е. до момента принудительного взыскания ее стоимости) и обеспечить за счет этого выполнение плана прибыли (сорвав выполнение плана прибыли и реализации своему контрагенту).

Явно недостаточное внимание уделялось финансовым и, особенно, кредитно-денежным проблемам. Экономистами не было осознано, что сохраняющаяся дефицитность многих видов материально-технических ресурсов обусловлена вовсе не недостаточностью их производства, а перенасыщением оборота платежными средствами. Видимая нехватка ресурсов приводила к стремлению органов управления увеличить их выпуск, что позволяло ослабить административный «нажим» на предприятия.

Во-вторых, при обосновании и проведении реформы совершенно не учитывались специфические интересы различных категорий участников хозяйственной жизни, в первую очередь работников сферы управления. Подразумевалось, что хозяйственники, управленцы и все граждане СССР одинаково заинтересованы во внедрении нового экономического механизма. На практике все оказалось гораздо сложнее. Оперативное руководство подведомственными предприятиями, принимавшее форму мелочной опеки, было основным занятием большинства работников аппарата министерств и главков, для перехода на экономические методы управления у них не было ни желания, ни навыков.

Положение усугублялось самой процедурой перехода к работе по-новому. На подготовку к ней отводилось мало времени.

Первая группа предприятий была переведена на новые условия планирования и экономического стимулирования менее, чем через 4 месяца после принятия постановления о проведении реформы. Многие предприятия переводились на новую систему в середине года, имея при этом по-старому разработанный и утвержденный план. Типичной была ситуация, когда часть предприятий одного министерства уже перешла на новые условия, часть – еще нет. Все это подрывало принципы реформы уже при первых попытках внедрения.

Дискуссионным является вопрос о том, как повлияло проведение хозяйственной реформы на темпы экономического роста. С одной стороны, в годы 8-й пятилетки они несколько выросли по сравнению с первой половиной 1960-х гг. Национальный доход, использованный на потребление и накопление в 1966–1970 гг., вырос на 41 % по сравнению с 32 % за предшествующее пятилетие. Приросты производительности общественного труда составили соответственно 37 и 29 %, производительности труда в промышленности – 32 и 25 %, реальных доходов на душу населения 33 и 25 %.

Были и другие факторы, способствовавшие повышению темпов. В годы 8-й пятилетки гораздо более успешно (в немалой степени – из-за благоприятных погодных условий) развивалось сельское хозяйство; начали давать отдачу огромные капитальные вложения, произведенные в предшествовавший период, были преодолены последствия волюнтаризма и субъективизма в экономике. Кроме того, некоторые экономисты считают, что более высокие приросты макроэкономических показателей во второй половине 1960-х гг. обусловлены неучтенными статистикой инфляционными процессами.

Подведем итоги. Задачи, поставленные в ходе хозяйственной реформы 1965 г., не были полностью выполнены, противозатратный хозяйственный механизм не был создан, не удалось активизировать хозрасчетный интерес предприятия. Связано это было как с некомплексностью проводимых преобразований, так и с игнорированием роли «человеческого фактора» в перестройке хозяйственного механизма. Эти уроки должны быть учтены на современном этапе совершенствования планового управления. Наряду с изменениями плановых и оценочных показателей и порядка распределения доходов хозяйственных звеньев необходимо провести коренную перестройку системы народнохозяйственного планирования и материально-технического снабжения, кредитно-финансовую реформу. В то же время принципиально важно создать «социальный механизм» проведения реформ на основе учета интересов людей, в той или иной степени связанных с преобразованиями в экономике.

Хозяйственная реформа 1965 г. была направлена на повышение эффективности использования возросших основных фондов. Среднегодовые темпы прироста основных фондов всех отраслей народного хозяйства составили 9,6 %, в дальнейшем они начали снижаться и в 1986 г. равнялись 5,2 %. В 1959–1965 гг. доля капитальных вложений в производство средств производства составляла 36,3 %, а в производство предметов потребления – 5,4 %. Вместе с тем во 2-й пятилетке за счет роста производительности труда получено 79 % всего прироста промышленной продукции, за военные годы и в 4-й пятилетке – 69, в 5-й пятилетке – 68, за годы семилетки – 67 %. Действовавшая до реформы система планирования и стимулирования была направлена на экономию живого труда, снижение текущих затрат, а эта часть достигалась за счет огромных единовременных затрат в основные фонды.

В ходе реформы критерием эффективности предприятий стали прибыль и рентабельность, рассчитываемая как отношение прибыли к производственным фондам. Предполагалось, что это позволит стимулировать внедрение техники, снижающей фондо- и материалоемкость продукции. Однако экономическое развитие СССР до последнего времени продолжало оставаться связанным с привлечением дополнительных ресурсов.

В экономической литературе отмечается противоречивость мероприятий, связанных с проведением хозяйственной реформы. Так, расширение прав предприятий предполагалось осуществлять одновременно с учреждением министерств. Оптовые цены на продукцию устанавливались директивно, а прибыль вводилась в ранг важнейших показателей деятельности предприятий. В результате сложились предпосылки к искусственному завышению цен. Скрытый рост оптовых цен в машиностроении почти вдвое превысил рост цен в 1961–1965 гг. Воздействие же потребителя на цены было ограниченно. Поэтому никакой контроль сверху не мог противодействовать этой тенденции. Противоречивость и непоследовательность в проведении хозяйственной реформы дали импульс к укреплению затратного механизма.

Не удалось превратить пятилетку в основную форму планирования, задания предприятиям устанавливались ежегодно, фактически не добились стабильности планов, нормативов и других условий хозяйствования. Опыт проведения реформы показал, что необходимо усилить политический подход к экономике как условие наиболее полной реализации преимуществ. Политический подход к управлению предполагает разработку стратегических задач, экономической политики, механизма, с помощью которого происходит практическое соединение политики и экономики, т. е. планового управления народным хозяйством. Совершенствование планового управления – постоянный процесс, связанный с обеспечением взаимодействия производительных сил и производственных отношений, учетом конкретных внутренних и внешних условий развития экономики.

К важным причинам «угасания» реформы относится застойный характер сложившейся политической системы, структуры социально-экономических отношений. Несмотря на то, что были сделаны шаги в деле демократизации деятельности трудовых коллективов, но не были обеспечены реальные условия для радикального повышения роли человека в управлении экономикой, для формирования соответствующего экономического мышления.

Особый акцент в осуществленной реформе был сделан на системе показателей деятельности предприятий и структуре фондов их развития и стимулирования. Однако при этом неизменной осталась система директивных планов, олицетворявших важнейшую сторону жесткой централизации. Это не являлось неким «диалектическим противоречием», а означало, по существу, нестыковку, несоответствие, неувязку отдельных элементов и звеньев реформы.

Результаты 8-й пятилетки свидетельствуют о несомненно благоприятном воздействии реформы на динамику общественного производства. Тем не менее позитивные сдвиги в динамике национального дохода произошли преимущественно за счет ускорения роста сельскохозяйственной продукции при фактически стабильном среднегодовом темпе прироста промышленной продукции в 1961–1965 гг. и в 1966–1970 гг.

Итак, по первоначальному замыслу и в соответствии с разработанной системой мероприятий реформа была направлена на развитие инициативы и расширение самостоятельности первичных хозяйственных звеньев, трудовых коллективов, способствовала углублению хозрасчетных отношений. Однако, когда ставится вопрос о том, почему не были в полной мере реализованы принципы реформы, не учитывается, что реформа по своему содержанию была некомплексной. В ней основной акцент был сделан на положении предприятий в системе хозяйствования при фактически неизменном состоянии других составных элементов и звеньев хозяйственного механизма. Более того, осуществление реформы началось с укрепления директивно-децентрализованного начала в управлении, а именно с перехода к отраслевому принципу руководства хозяйством и восстановления досовнархозовской структуры управления, базирующейся на административно-командной системе. В этих условиях, когда на министерства возлагалась функция осуществления научно-технического прогресса, последний выпал из системы хозрасчетных отношений.

Структура экономических отношений, сложившихся в результате реформы, ориентировала предприятия на достижение прежде всего валовых показателей роста – прибыли, общего объема продукции, т. е. на реализацию преимущественно экстенсивных факторов экономического роста. Не были созданы условия для динамичного развития принципов реформы, не обеспечивалась и ориентация производства на достижение качественных результатов общественного производства.

Активизация действенности экономических рычагов и стимулов не подкреплялась соответствующими изменениями в сфере общегосударственного планирования и управления. Усиливающееся несоответствие, несогласованность централизма и самостоятельность предприятий все больше выдвигали необходимость выбора «или-или», что в конечном счете и послужило основанием для последующего отказа от первоначальных принципов реформы. Надо обратить внимание на неотработанность не только общих принципиальных установок, но и самой «технологии», методов сочетания централизма и самостоятельности в хозяйственной деятельности.

Реформа осуществлялась в системе политических и законодательных координат, поддерживавших вертикальную иерархию соподчинения. Не произошло, да и не могло произойти изменений в сложившемся порядке принятия и исполнения решений бюрократических управленческих структур. Все это привело к тому, что уже в процессе осуществления реформы принцип известной свободы выбора при принятии решений довольно быстро был подменен принципом директивности и неукоснительного выполнения плановых заданий.

Вместе с тем надо отметить, что самые общие оценки реформы, данные вне всестороннего анализа теоретических дискуссий и практических попыток 1960-х гг. выйти за рамки директивно-распределительной системы хозяйствования и перейти к более широкому использованию экономических методов управления, могут содержать немалую долю упрощений, ибо важны не только анализ просчетов «технологического» характера, но и видение ограничений реформирования, предопределенных спецификой исторических условий общественного развития.

Если реформирование экономики в начале 1990-х гг. представляло собой разновидность «шоковой терапии» и осуществлялось без предварительного научного обсуждения, с опорой на рекомендации многочисленных иностранных экспертов (без учета российской специфики), то реформе 1965 г. предшествовала широкая теоретическая дискуссия авторитетных отечественных экономистов, чему в значительной степени способствовала «хрущевская оттепель». Нельзя не видеть в таком предварительном научном обосновании одну из позитивных сторон исторического опыта, оцениваемого, конечно, в самой общей форме. Современная практика реформирования экономики нередко «прямо с колес», без предварительного общественного обсуждения часто приводит к перекосам в хозяйственной жизни, которые затем довольно трудно корректировать. Основные выводы экономической дискуссии 1960-х гг. не выходили за рамки сложившегося общественного строя и не содержали видения назревших перемен, перспектив демократизации экономических отношений. Сохранение неизменными стратегических целей и ориентиров общественного развития – одна из главных причин и ограниченности реформы, и последующего ее свертывания.

Современное понимание ограниченности реформы 1965 г., проведенной в рамках административно-распределительной огосударствленной экономики, не умаляет ее общеисторического значения как стремления прогрессивных общественных сил к совершенствованию хозяйственного механизма. Что касается конкретно-хозяйственных аспектов реформы – изменений системы планирования и стимулирования, показателей работы предприятий и отраслей, оценок хозрасчетной деятельности, то многое из опыта прошлого не утратило своего значения для практики менеджмента в производственном секторе рыночной экономики и, прежде всего, в деятельности средних и крупных промышленных предприятий.

В программировании реформы прибыли, цене и кредиту отводилась роль важнейших экономических рычагов как факторам более полного использования товарно-денежных отношений и совершенствования системы планирования в интересах повышения эффективности общественного производства. При этом категория рынка в широком политэкономическом смысле вообще была исключена. Состояние экономической науки, в свою очередь, повлияло на характер практических решений. Так, предложения о развитии оптовой торговли средствами производства в то время считались слишком радикальными, вызывали возражения на разных уровнях; отношения собственности оставались неизменными, сохранялся монополизм министерств и ведомств. Окончательно некоторые попытки организации оптовой торговли средствами производства были подорваны дефицитом самих средств производства. Таким образом, ни о какой рыночной направленности реформы не могло быть и речи.

Сравнение плановой советской экономики и рыночных систем капиталистически х стран в рассматриваемый период свидетельствовало о различных типах общественной трансформации, качественные характеристики которых определяли особенности динамики макроэкономических показателей и хозяйственной конъюнктуры в отдельных странах. Хотелось бы обратить внимание на то, что опыт реформы 1965 г. свидетельствует о разграничении конечных целей и факторов, обеспечивавших их достижение, а не о реформе ради реформирования.

Ломать – не строить. Душа не болит.

Русская поговорка