Развитие процессов системной трансформации

Незавершенность системных преобразований, необходимость ликвидации негативных последствий допущенных ранее ошибок, возрастающая податливость польской экономики к внешним воздействиям, проблемы, возникающие в связи со вступлением в НАТО и ЕС и т. д., – все это ускорило необходимость начала второго этапа системных реформ. Основные направления дальнейшего реформирования достаточно очевидны. Это – завершение реформирования центральных органов власти, а затем и всей системы государственного устройства, углубление и динамизация процессов приватизации, начало приватизации народно-хозяйственной инфраструктуры и базисных отраслей промышленности, комплексные преобразования аграрного сектора, включение страны в систему ЕС. И далеко не последнее и, пожалуй, самое сложное – реформа публичных финансов в целом и государственного бюджета, в частности, т. е. реформирование налоговой системы, пенсионной системы, системы здравоохранения и социального обеспечения, образования и др. Иначе говоря, социальная составляющая нового этапа реформирования экономической системы сама по себе чрезвычайно велика. Обеспечение сбалансированности путем сдерживания совокупного (а значит, и потребительского) спроса неизбежно еще повысит «социальную цену» реформ.

Реформирование системы государственного устройства началось еще в 1998 г. с преобразования административно-территориального деления страны. Оно состояло в укрупнении воеводств и сокращении их числа (с 49 до 16), в наделении новыми экономическими функциями среднего уровня администрации (повятов) и уточнении бюджетных отношений между центром и низовыми органами власти (цель этих изменений – обеспечить перераспределение через местные бюджеты примерно 60 % всех публичных финансовых средств).

С 1 января 1999 г. в Польше начался новый этап системных преобразований. Главным звеном этих реформ естественным образом стала реформа госбюджета, в свою очередь тесно связанная с изменением роли и функций государства. Последние определяются масштабами госсектора в стране: в нем производится от 35 до 40 % ВВП, и стоимость его основных фондов оценивается примерно в 140 млрд, злотых (36,8 млрд, долл.), они составляют около 60 % основных фондов страны. Углубление реформ в госсекторе предполагает, во-первых, приватизацию в наиболее капиталоемких отраслях производства и инфраструктуры, которые и составляют сегодня собственность государства; во-вторых, расширение экономической либерализации и снятие множества бюрократических «наростов», появившихся за годы так называемой «передышки»; и, наконец, всемерную поддержку развивающейся рыночной инфраструктуры (рынка ценных бумаг, приватизации банков и совершенствования их деятельности по оперативному обслуживанию юридических и физических лиц, развитие системы биржевой торговли, современных форм кредитования, в том числе ипотечного, страхования и т. д.). Это, с одной стороны, приведет к постепенному сокращению госсектора, а с другой, – позволит активно перестроить всю систему публичных финансов.

Изменение экономических функций государства предполагает и глубокую реформу госбюджета как в его доходной, так и в расходной частях. Реформа доходной части бюджета должна была состоять в переходе к принципиально новой для всех постсоциалистических стран налоговой системе, при которой центр тяжести налогообложения перемещается с предприятий (юридических лиц) на население (физические лица). Однако до 2001 г. новый налоговый кодекс так и не был принят (главным образом по политическим причинам), а вся реформа сводится пока к незначительному изменению «порогов» налогообложения.

Реформа расходной части госбюджета предполагает не только передачу основной части финансовых средств местным бюджетам, но и переход на абсолютно новую систему социального обеспечения населения, включая новую пенсионную систему, новые принципы финансирования здравоохранения и т. д. Пенсионная система будет строиться по накопительному принципу, причем величина пенсии по старости может быть увеличена еще и за счет добровольного пенсионного накопления. Медицинское обслуживание переводится на принципы страхового финансирования. Естественно, от государства требуется тщательность в проведении этих реформ для сохранения социального спокойствия. Уже в 1999 г. чрезвычайно серьезные проблемы возникли в процессе реформирования пенсионной системы и системы здравоохранения. Сложилась и пока сохраняется дефицитность фондов социального страхования, которая частично покрывается за счет бюджетов местных органов власти, частично за счет коммерческих кредитов и заимствований средств из госбюджета. Что касается здравоохранения, то половина его дефицита финансировалась в 1999 г. за счет средств центрального бюджета, а в 2000 г. он в полном объеме покрывался за счет средств местных бюджетов.

В последние годы качественные изменения происходят и в реформировании отношений собственности. В процесс приватизации во всей большей степени включаются крупные предприятия, обладающие дорогостоящими основными фондами. Иначе говоря, речь идет о начале приватизации народно-хозяйственной инфраструктуры, естественных монополий, предприятий нефтеперерабатывающей и газовой промышленности. Соответственно возрастают поступления от приватизации, которые с разрешения Сейма РП используются как для финансирования дефицита госбюджета, так и для погашения дефицитности социальных фондов и внешней задолженности. Поэтому, несмотря на незавершенность реформирования государственных финансов, ситуация в бюджетной сфере не выходит из-под контроля.

Одновременно с началом длительных и дорогостоящих реформ госбюджета, а, по существу, всей социальной сферы, активизировалась деятельность правительства по обеспечению сбалансированности экономики. Одним из основных направлений должно было стать ограничение потребительского и инвестиционного спроса.

В 2000 г. продолжалась реализация политики ограничения потребительского спроса: темпы роста средней реальной заработной платы в материальном производстве резко снизились. Это сопровождалось некоторой динамизацией сбережений домашних хозяйств, что привело к стабилизации их нормы (отношение сбережений брутто к располагаемым доходам брутто), которая в предшествующие годы постоянно снижалась.

В 1999–2000 гг. не удалось заметно ограничить и инвестиционный спрос, прежде всего из-за беспрецедентно высокого притока иностранного капитала.

В сочетании с проведением жесткой денежной политики и сохранением высокого уровня процентных ставок это привело к тому, что общий уровень капиталовложений остался довольно высоким.

Снижение темпов экономического роста в 1999 г. до 4,1 % было обусловлено не столько политикой обеспечения сбалансированного развития, сколько являлось следствием финансового кризиса 1998 г. и общего отставания сферы материального производства в Польше. В 2000 г. ситуация изменилась, поскольку при стабилизации темпов роста ВВП на уровне 4,1 % произошло весьма существенное снижение совокупного спроса. В 2000 г. его темпы снизились до 2,8 %, в то время как в 1999 г. они составляли 4,9 %. Следовательно, совокупный спрос, который на протяжении почти всего периода системной трансформации являлся главным фактором экономического роста, отошел на второй план, а на первый план вышли внешнеторговые отношения.

Впервые за истекшее десятилетие можно говорить о том, что в системе внешнеторговых отношений Польши наметились позитивные изменения.

Так, по экспертным оценкам, уже к 1999 г. значительная часть польского экспорта промышленной продукции была адаптирована к изменениям импортного спроса на рынках ЕС. Несомненно, развитию польского экспорта уже способствует и впредь будет способствовать введение в строй предприятий, создаваемых сегодня за счет прямых иностранных инвестиций, сориентированных на целевую структуру внутреннего и внешнего спроса. Фактором динамичного роста экспорта стало сохранение достаточно стабильного спроса на западных рынках, а также снятие странами ЕС целого ряда ограничений на экспорт польской продукции.

В результате совокупный экспорт в 2000 г. вырос на 22,6 %, а импорт – на 11,6 %. И хотя дефицит внешнеторговых оборотов остается высоким, тем не менее, и здесь наметились позитивные тенденции. После длительного спада вновь отмечается динамичный рост так называемой нерегистрируемой торговли. В целом доходы от челночной торговли в 2000 г. покрывали 30 % официального дефицита товарооборота страны, а приграничная торговля выросла до 30 % зарегистрированного товарооборота.

Рассматривая экспорт как своеобразный двигатель экономического развития Польши, следует отметить, что сегодня его развитие во многом определяется не столько сильным экспортным сектором и освоением западных рынков, сколько благоприятной конъюнктурой на этих рынках и либерализацией в 2000–2001 гг. условий и режима торговли со стороны ЕС. Однако, судя по экспертным оценкам, в ближайшие годы ожидается сокращение спроса на польскую продукцию со стороны западных рынков в связи со снижением темпов развития стран ЕС. А это может привести к существенным сбоям не только в самой системе внешнеэкономических связей Польши, но и в экономической системе страны в целом, в первую очередь в связи с новым нарастанием финансовой несбалансированности.

В этой ситуации для Польши было бы весьма выгодно использовать возможности, которые открывает полномасштабное восстановление и развитие торгово-экономических отношений с Россией. Расширение взаимных торгово-экономических отношений не только стало бы фактором динамизации экспортных производств в обеих странах, но для Польши еще и весьма существенным фактором поддержания сбалансированности, в том числе и финансовой, экономики. Наращивание экспорта в Россию позволило бы Польше снизить дефицит взаимной торговли, а, следовательно, способствовало бы снижению отрицательного сальдо торгового баланса в целом и сальдо текущих платежей, что привело бы к укреплению финансовой сбалансированности в Польше.

Несмотря на то, что в Польше в настоящее время одновременно решаются две сложнейшие задачи – восстановление сбалансированности экономики и реформирование государственного устройства и социальной сферы, тем не менее можно констатировать, что в обеих сферах достигнут определенный прогресс. Если в 1998–1999 гг. запланированное снижение темпов роста ВВП не сопровождалось соответствующим снижением потребительского и инвестиционного спроса (хотя на это и была ориентирована политика доходов), то в 2000 г. впервые удалось снизить совокупный народно-хозяйственный спрос. В сочетании с умеренными темпами роста ВВП это привело к некоторому «охлаждению» экономики, т. е. к повышению ее сбалансированности.

Анализ развития процессов системной трансформации в Польше за минувшее десятилетие свидетельствует о том, что многие теоретические представления не нашли подтверждения в практике преобразований. Речь идет, во-первых, о возможности одномоментной и полной либерализации хозяйственной жизни страны при освобождении экономики от государственного регулирования. Сохранение в течение длительного времени государственного сектора предполагает значительную, хотя и постепенно снижающуюся роль государства не только в развитии этого сектора, но и в формировании условий и «правил игры» в остальных секторах и сферах народного хозяйства. Возникший и расширяющийся рынок (рыночные отношения) сам по себе не может быть единственным регулятором на этапе переходного периода. Во-вторых, частная собственность не является самодостаточным условием быстрого и эффективного развития рыночных отношений в той или иной сфере; без создания рыночной среды частная собственность не становится фактором экономического роста. И, наконец, глубокие системные преобразования могут осуществляться в исторически короткие сроки и без длительного и глубокого периода спада или застоя в хозяйственной жизни. При этом совсем не обязательно нарастание таких явлений, как пауперизация населения, криминализация экономики и государственной жизни. Если проводится выверенная экономическая политика, если правительство способно быстро исправлять допущенные ошибки, то и социальная цена реформ не будет чрезмерно высокой. А следовательно, сохранится и общественная поддержка продолжающихся системных преобразований и реализуемой экономической политики, без чего невозможно поступательное движение страны.