Бюджет Европейского союза, или «Тришкин кафтан»

Европейский союз (ЕС) в прошлом году отметил свое 60-летие (рождением считается подписание Римского договора в 1957 году шестью европейскими государствами). Но, кажется, на стареющий организм европейской интеграции после юбилея разом навалились многие болезни. Одним из серьезнейших ударов по Европейскому союзу нанесла Великобритания, принявшая по итогам референдума 2016 года решение о выходе из союза (планируется, что выход завершится 29 марта 2019 года). Масла в огонь добавил новый президент США Дональд Трамп, который фактически начал торгово-экономическую войну против единой Европы (с 1 июня 2018 года в США вступили в силу таможенные пошлины на импорт стали и алюминия из Европы; на очереди – введение пошлин на автомобили и другие товары из ЕС).

Европа не только понесет серьезные экономические потери от этой войны, но она также раскололась политически – по вопросам того, как реагировать на торговую агрессию Вашингтона. Также ослабили Европу экономические санкции Вашингтона против России, к которым ей пришлось присоединиться в добровольно-принудительном порядке. И опять же эти санкции породили противоречия среди стран-членов ЕС (всего их 28), некоторые из них протестуют против диктата Вашингтона, другие сохраняют ему полную лояльность. Выход Вашингтона из многостороннего соглашения по ядерной программе Ирана и возобновление экономических санкций против Тегерана – еще один удар по экономике ЕС. Наконец, приход к власти в Италии евроскептиков грозит выходу этой южно-европейской страны из еврозоны.

Одной из проблем Европейского союза, которую можно считать «лакмусовой бумажкой» состояния и самочувствия союза, является бюджет ЕС. Несмотря на то, что в единой Европе уже почти двадцать лет как ликвидированы национальные валюты и на их место пришел евро, от национальных бюджетов страны-члены союза не отказались. А так называемый «бюджет ЕС» – некая наднациональная финансовая надстройка, фонд, обеспечивающий финансирование общих программ. Львиная доля финансирования приходится на сельское хозяйство и управление природными ресурсами, включая рыболовство и охрану окружающей среды (40–50 % всех расходов). Другими направлениями являются: развитие транспортных сетей ЕС; помощь отстающим регионам (выравнивание уровней экономического развития в рамках ЕС и отдельных стран-членов); научные исследования и разработки; поддержка стран вне ЕС. 5–6% расходов бюджета идет на обеспечение административного аппарата Европейского союза.

Основная часть доходов бюджета ЕС (примерно s) – взносы стран-членов, исчисляемые в виде определенной доли валового национального дохода (ВНД) страны. Другим важным источником является доход от пошлин, взимаемых при импорте товаров в Европейский союз (это считается доходом не отдельных стран-членов, а всего союза). Дополнительными источниками выступают взносы стран в виде отчислений фиксированного процента (0,3 %) от налогов на добавленную стоимость (НДС), взимаемые с компаний штрафы за нарушение законодательства ЕС, взносы стран, не являющихся членами ЕС и др.

Бюджет ЕС разрабатывается на период в семь лет. Сейчас в единой Европе действует бюджет на период 2014–2020 гг. Уже начата подготовка проекта бюджета на следующий семилетний период 2021–2027 гг.

На базе семилетнего бюджетного плана происходит разработка и утверждение бюджета ЕС на каждый год. В формировании бюджета ЕС участвуют три института ЕС: Совет Европейского союза (в него входят министры из каждого государства-члена), Европейская комиссия (считается органом исполнительной власти союза), а также Европейский парламент. Наибольшие страсти разгораются при обсуждении бюджета в Совете, где действует принцип единогласного принятия решений.

Еще в прошлом веке архитекторы европейской интеграции говорили, что в перспективе государства-члены Европейского союза все большую часть своих экономических, финансовых и социальных функций будут передавать в Брюссель (т. е. наднациональным институтам Европейского союза). В том числе и функцию формирования бюджетных доходов и расходов. Т. е. предполагалось, что национальные государственные бюджеты будут уходить в прошлое, на их место придет общеевропейский бюджет, которым будет управлять общеевропейский Минфин.

В 19–20 вв. в странах Европы сложились тандемы двух институтов денежных властей – Центробанков и Минфинов. В единой Европе ровно 20 лет назад (1 июня 1998 года) возник такой наднациональный институт, как Европейский центральный банк (ЕЦБ). Все ждали, что пройдет еще несколько лет и будет создан также наднациональный Минфин с полноценным наднациональным бюджетом. А национальные бюджеты сохранятся лишь как рудименты прежней национальной Европы. В 1992 году страны-члены Европейского союза подписали Маастрихтский договор, который определил финансовые нормативы для них. Так, предельная величина суверенного долга устанавливалась в 60 % валового внутреннего продукта (ВВП) страны, дефицит годового государственного бюджета – в 3 % ВВП. Также устанавливались ограничения по инфляции и процентным ставкам по бумагам суверенного долга. Страны-члены ЕС хронически нарушают нормативы Маастрихтского договора. Так, даже средний по странам Европейского союза уровень суверенного долга в последние годы превышает планку в 80 % ВВП. Сторонники доведения евроинтеграции до создания единого полноценного бюджета ЕС полагают, что, когда будет создан тандем ЕЦБ – Европейский Минфин, возможностей для нарушений уже не будет. Указанный тандем будет жестко контролировать все аспекты денежной и финансовой жизни единой Европы.

Однако прошло два десятилетия, а общеевропейского Минфина так и не возникло. Несмотря на призывы ряда политиков и еврочиновников создать полноценное финансовое ведомство в рамках единой Европы. Объяснялось это «пережитками суверенного сознания» и национальным эгоизмом отдельных стран-членов. Всего доходные и расходные части бюджета ЕС составляют примерно 1 % совокупного ВВП стран-членов ЕС. Между тем расходы национальных бюджетов большинства стран Европейского союза находятся в диапазоне от 40 до 50 % ВВП. А у таких стран, как Франция, Бельгия, Италия, Греция, Дания они превышают 50 % ВВП. Таким образом, в настоящее время бюджет ЕС является лишь небольшим дополнением к национальным бюджетам стран-членов. Но это, как говорится, «в среднем по больнице». Для некоторых стран бюджет ЕС был весьма серьезным источником финансирования. Например, для государств Прибалтики. За счет денег из Брюсселя там осуществлялось финансирование большей части инвестиций в форме капитальных вложений (прежде всего, объекты инфраструктуры).

Существует опасность, что Брюсселю не удастся сохранить в полном объеме даже тот бюджет ЕС, который существовал до последнего времени. Это обусловлено тем, что в 2016 году Великобритания после проведения референдума приняла решение о выходе из Европейского союза. Великобритания относилась в Европейском союзе к категории стран-доноров (взносы в бюджет превышают получаемые финансовые средства). В ближайшие годы в бюджете образуется «дыра». В 2015 году Великобритания внесла в бюджет сумму эквивалентную примерно 15 млрд, евро, а получила финансовых средств из бюджета на сумму 5,3 млрд. Таким образом, чистый вклад Великобритании составил почти 10 млрд. евро.

При разработке проекта бюджета ЕС на 2021–2027 гг., которая уже ведется в рамках Европейской комиссии (ЕК), предлагаются два подхода к решению возникшей проблемы: 1) компенсировать потери доходов за счет дополнительного обложения стран-членов (в том числе за счет введения новых видов взносов); 2) сократить расходную часть бюджета.

ЕК не торопится знакомить общественность со всеми цифрами, но уже сейчас известно, что несмотря на выход Великобритании бюджет объединенной Европы не уменьшится, а вырастет. Проект нового семилетнего бюджета сверстан в размере 1.289 млрд, евро, что составляет 1,114 % от ВВП 27 оставшихся членов ЕС. Для сравнения: нынешний семилетний бюджет на период 2014–2020 гг. предусматривает доходы и расходы в размере 1 трлн, евро, что составляет 1,03 % от ВВП 28 стран.

Франция и особенно Германия против первого варианта (дополнительное обложение стран взносами), ибо на них ляжет основная часть нагрузки по компенсации доходов. Эти два «локомотива» евроинтеграции будут добиваться снижения величины бюджета и соответствующего сокращения расходов. Крупнейшим донором в Европе является Германия, которая в 2016 г. заплатила в казну 23,27 млрд евро, а получила в виде дотаций 10,80 млрд, (чистый донорский вклад составил 12,47 млрд.). На втором месте Франция -19,48 и 11,28 млрд евро соответственно (чистый донорский вклад – 8,20 млрд.). Третья строка у Великобритании – 12,76 и 7,05 млрд евро. Ее чистый донорский вклад составил 5,71 млрд. Это уже существенно меньше, чем в предыдущие годы. Видимо, в 2016 году настроения в пользу выхода Великобритании из ЕС были сильными, Лондон потихоньку начал сворачивать своей финансовое участие в бюджете ЕС.

В целом в следующей семилетке может снизиться доля таких традиционных статей расходов бюджета ЕС, как сельское хозяйство (предполагается снижение на 5 % по сравнению с нынешними расходами) или развитие отсталых районов при появлении новых видов расходов. Например, в новом бюджете предусматриваются расходы на охрану границ Евросоюза в размере 33 млрд евро – для противодействия нелегальной иммиграции. Еще 27,5 млрд, евро составят общие оборонные расходы (более чем двукратное увеличение по сравнению с ныне действующим семилетним бюджетом).

Субсидии отстающим странам (их еще называют «политикой сплочения») – вторая по величине статья расходов бюджета ЕС. В текущей семилетке расходы на субсидии запланированы в размере 350 млрд. евро. Первое место по величине субсидий на протяжении многих лет занимала Польша. В текущей семилетке на нее запланированы дотации на сумму 77 млрд, евро. (22 % всего объема субсидий). В 2016 году главным бенефициарами бюджета ЕС были Польша, Румыния и Греция. Польша в указанном году заплатила в общеевропейскую казну 3,55 млрд евро, а получила назад 10,64 млрд, (чистая субсидия – 7,09 млрд.); Румыния – 1,37 и 7,36 млрд евро соответственно (чистая субсидия – 5,99 млрд.) и Греция – 1,51 и 5,85 млрд евро (чистая субсидия – 4,34 млрд.). В отдельные годы в списке главных бенефициаров оказывались также такие южно-европейские страны, как Португалия и Испания.

Проект бюджета на следующую семилетку предусматривает сумму дотаций в размере 330 млрд. евро. Несколько меньше по сравнению с предыдущей семилеткой. Пострадавшими могут оказаться в первую очередь такие традиционные «иждивенцы», как государства Прибалтики, Польша. А также некоторые иные новые члены ЕС. Например, Венгрия, Чехия, Словакия, Румыния. Некоторые эксперты полагают, что усилится политизированность европейского бюджета. Ожидают, что новый семилетний бюджет будет носить «карательный» характер. Звучат призывы сократить дотации Польше и Венгрии по причинам их «неправильного» поведения в общеевропейском доме. Предлагается увеличить объемы субсидий странам Южной Европы – Греции, Португалии, Испании. Некоторые эксперты полагают, что крупнейшим реципиентом субсидий в новом семилетием бюджете может стать Италия. Брюссель постарается бросить Риму хотя бы какую-то «кость», чтобы не допустить выхода Италии из еврозоны.

Президент Франции Э. Макрон не скрывает своих опасений по поводу будущего Европейского союза и обращает внимание на достаточно серьезные различия в уровнях экономического развития 28 стран, входящих в союз. В этой связи он выдвинул концепцию «разно-скоростной интеграции», разделив страны на новых и старых членов союза. Комментаторы истолковывают слова французского президента как обоснование сокращения финансовой помощи новым членам ЕС.

Глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер отрицает политическую пристрастность своего ведомства при разработке проекта бюджета на следующую семилетку: «Мы предлагаем амбициозный, но сбалансированный бюджет, – заявил Юнке, выступая в Европарламенте. – Наш бюджет справедлив для всех». Впрочем, некоторые члены Европарламента и еврочиновники не скрывают своих намерений сделать бюджет ЕС «политическим». Новый бюджет на 2021–2027 гг. будет приниматься как закон, и некоторые европарламентарии (особенно от таких старых стран-членов, как Германия, Франция, Бельгия, Нидерланды) будут настаивать на включении в текст закона формулировок об увязке субсидий с соблюдением «демократии» и «европейских ценностей». Между прочим, для принятия закона о бюджете на следующий семилетний срок в Европарламенте не нужно единогласного решения. Закон принимается так называемым «квалифицированным» большинством, т. е. 55 % членов Евросоюза, в которых должно проживать не менее 65 % его населения. Даже если Польша и Венгрия будут голосовать против, они не смогут наложить вето на принимаемый закон. Но вот если к ним присоединятся другие страны, то закон может остаться не принятым до весны следующего года. А Юнкер спешит это сделать именно до весны, когда будут проходить выборы в новый Европарламент и будет обновляться состав Европейской комиссии. Он прекрасно понимает, что в Европарламенте может увеличиться количество евроскептиков. В Европе в этом году подули совершенно другие ветры, и дуют они из Италии, где в марте прошли выборы, победили жесткие оппоненты Брюсселя, сформировано коалиционное правительство на базе партий «Движение пять звезд» и «Лига Севера». Италия может вообще выйти из еврозоны, вернувшись к своей национальной валюте (лире) и напрочь отбросить финансовые критерии Маастрихтского договора. «Дурной пример» Италии, как опасается Брюссель, может оказаться заразительным. В разваливающейся Европе может не сохраниться даже тот скромный единый бюджет, который был принят на период 2014–2020 гг.