Идея совершенного государства

…Все планы государств, которые предполагают осуществление огромных преобразований в нравах людей, основаны только на воображении. Такой характер носит «Государство» Платона и «Утопия» сэра Томаса Мора. «Океания» представляет собой единственный ценный образец государства, который был до сих пор предложен вниманию общества.

«Республика Океания» – утопия Джеймса Гаррингтона (1656).

Представляется, что главные недостатки «Океании» следующие. Во-первых, предложенная ею система чередования неудобна, ибо она периодически отстраняет людей независимо от их способностей от общественной службы. Во-вторых, ее аграрий практически неосуществим.

Аграрий – одна из идей Гаррингтона, состоящая в том, чтобы допускать частную собственность лишь на участок земли, способный прокормить хозяина и его семью без образования каких-либо продовольственных излишков. Юм указывает на то, что в Древнем Риме ограничения владения имуществом приводили к переписыванию его на родственников или друзей.

Люди вскоре овладеют практиковавшимся в Древнем Риме искусством скрывать свое имущество под чужим именем, пока, в конце концов, злоупотребления не станут столь распространенными, что люди отбросят даже видимость ограничения. В-третьих, «Океания» не обеспечивает достаточных гарантий свободы или восстановления справедливости. Сенат должен предлагать, а народ соглашаться; благодаря этому методу сенат не только имеет право вето в отношении народа, но его вето, что имеет гораздо большее значение, действует до голосования народа. Если бы в государственной системе Англии король, обладая правом вето такого же рода, и мог предотвратить передачу любого законопроекта в парламент, он был бы абсолютным монархом. Но так как его вето следует за голосованием в палатах, то оно не имеет большого значения. Такое различие получается в зависимости от того, где поместить одну и ту же вещь. Когда народный законопроект обсужден в парламенте и доведен до совершенства, все его достоинства и недостатки взвешены и уравновешены; если после этого его представят на одобрение королю, то немногие из монархов осмелятся отвергнуть единодушное желание народа. Но если бы король мог задушить неприятный ему закон в зародыше, как это делалось в течение некоторого времени в парламенте Шотландии при помощи лордов по закону (of the articles), то в английской системе правления не было бы равновесия, а жалобы никогда не находили бы удовлетворения. И совершенно очевидно, что чрезмерная власть проистекает при любой системе правления не столько из новых законов, сколько из того, что забывают искоренять злоупотребления, которые часто возникают в связи со старыми. Макиавелли говорит, что любую систему правления следует чаще возвращать к ее первоначальным принципам. В таком случае, как нам представляется, можно сказать, что, согласно «Океании», все законодательство оказывается в руках сената, а это Гаррингтон счел бы неудобной формой правления, особенно после отмены агрария.

Лорд по закону – привилегия вносить в шотландский парламент новые законы, а также менять их формулировки. Имеется в виду, что такие лорды могли бойкотировать принятие закона, предлагая все новые поправки и не давая тем самым утвердить окончательную его редакцию.

Ниже указана та форма правления, против которой я не могу в пределах теории обнаружить сколько-нибудь серьезных возражений.

Пусть Великобритания и Ирландия или любая другая территория равных размеров будет разделена на 100 графств, а каждое графство – на 100 округов, что составит всего 10 000 округов. Если страна, в которой предполагается образовать республику, занимает меньшую территорию, мы можем уменьшить число графств, но их должно быть во всяком случае не менее 30. Если она занимает большую территорию, лучше будет увеличить округа или объединить больше округов в одно графство, чем увеличивать число графств.

Философ предполагает такое число графств, которое не позволит им объединяться в устойчивые группы. Вероятно, Юм учитывает и изначальное происхождение графства («ширы») из «сотни», земли, имеющей собственное судопроизводство и народное собрание, что близко древнеримской «трибе».

Пусть все фригольдеры в графстве с доходом в 20 фунтов в год и все владельцы домов стоимостью в 500 фунтов в городских округах собираются ежегодно в приходской церкви и избирают путем голосования какого-нибудь фригольдера графства в качестве своего депутата, которого мы назовем представителем графства.

Фригольдер – историческое понятие британского права, владелец собственной земли в противоположность копигольдеру – арендатору земли. Имеется в виду, что человек, связанный финансовыми обязательствами, не мог для Юма быть самостоятельным политическим субъектом.

Пусть 100 представителей графства через два дня после своего избрания собираются в столице графства и избирают путем голосования из своей среды 10 магистратов графства и одного сенатора. Таким образом, во всей республике окажется 100 сенаторов, 1100 магистратов графства и 10 000 представителей графства. Ибо мы дадим всем сенаторам полномочия магистратов графства, а всем магистратам графства полномочия представителей графства.

Магистрат – любая административная должность в Древнем Риме, профессиональный чиновник. Сенаторы также относятся к магистратам, поэтому общее число магистратов дано с учетом их количества.

Пусть сенаторы собираются в столице государства и их облекают всей полнотой исполнительной власти в республике, правом объявлять войну и заключать мир, отдавать приказы и распоряжения генералам, адмиралам и послам – короче говоря, всеми прерогативами английского короля, за исключением права вето.

Пусть представители графств собираются в своих соответствующих графствах и обладают всей полнотой законодательной власти в республике; большее число графств, высказавшихся за или против, будет решать вопросы. Если же их голоса разделяются поровну, пусть сенат имеет право решающего голоса.

Замечательно, что для Юма субъектами политики здесь являются не граждане, а графства и сенат. Юм в этом смысле политический либерал: для него правильное функционирование демократических институтов важнее текущей воли населения.

Каждый новый закон должен сначала обсуждаться в сенате; и даже если он отвергнут, то по настоянию и протесту 10 сенаторов он все равно должен быть разослан графствам. Сенат, если захочет, может приложить к тексту закона свои доводы за или против его принятия.

Поскольку было бы слишком хлопотно собирать всех представителей графства по поводу каждого пустячного закона, который может потребоваться, сенат имеет право по своему усмотрению послать закон магистратам графства или представителям графства.

Магистраты, даже если закон направлен непосредственно им, могут, если захотят, созвать представителей графства и представить вопрос на их решение.

Независимо от того, направил ли сенат закон магистратам графства или представителям графства, один экземпляр его вместе с доводами сената должен быть послан каждому представителю за восемь дней до того дня, на который назначено собрание для его обсуждения. И хотя сенат может передать вопрос на решение магистратам, однако если пять представителей графства прикажут магистратам созвать заседание всех представителей и представить вопрос на их решение, то они должны подчиниться.

И магистраты графства, и представители графства могут дать сенатору графства текст закона, который нужно предложить в сенате; и если пять графств поддержат один и тот же наказ, то закон, даже если он отвергнут сенатом, должен быть направлен либо магистратам, либо представителям графства, как указано в наказе пяти графств.

Любые 20 графств голосованием либо своих представителей, либо магистратов могут лишить любого человека права занимать какую бы то ни было общественную должность в течение года; 30 графств могут сделать то же на срок в три года.

Сенат имеет право изгнать из своих рядов любого члена или нескольких членов, которые не подлежат переизбранию в данном году. Сенат не может изгонять дважды в течение одного и того же года сенатора от одного и того же графства.

Изгнание – досрочное прекращение полномочий. Яснее можно выразить мысль этого абзаца так: чьи полномочия прекращены, тот не может опять баллотироваться в сенат в этом же году, но должен баллотироваться другой человек, которого уже сенат не сможет изгнать. Тем самым Юм думает защитить общие интересы избирателей, пожертвовав частным интересом сенаторов.

Полномочия старого сената остаются в силе в течение трех недель после ежегодных выборов представителей графств. Затем все новые сенаторы, собравшись, уединяются, подобно конклаву кардиналов, и при помощи сложной системы голосования вроде той, что применялась в Венеции или на Мальте, избирают следующих должностных лиц: протектора, который представляет достоинство республики и председательствует в сенате, двух государственных секретарей, шесть следующих советов: государственный совет, совет по вопросам религии и науки, совет по вопросам торговли, юридический совет, военный совет и совет адмиралтейства, причем каждый из этих советов состоит из пять человек, а также шесть комиссаров казначейства и одного первого комиссара. Все они должны быть сенаторами. Сенат также назначает всех послов при иностранных дворах, которые не обязательно должны быть сенаторами.

Сложная система голосования – это не просто многоуровневая система, а своеобразная рейтинговая концепция. (Рейтинг в ней основан не на субъективной оценке избирателями избираемых, а на повторяемой несколько раз работе политического механизма, определяющего личный показатель каждого избираемого). Такая система подразумевает, что и меньшинство может делать выбор среди большинства, а не только наоборот, как в выборной демократии. К примеру, выборы дожа в Венеции проходили так:

Все члены Большого совета старше 30 лет избирают 30 выборщиков при условии, что они принадлежат к различным семьям.

30 выборщиков выбирают 9 выборщиков из своего числа.

9 выборщиков выбирают 40 выборщиков из числа Большого совета.

40 выборщиков выбирают 12 выборщиков из своего числа.

12 выборщиков выбирают 25 выборщиков из числа Большого совета.

25 выборщиков выбирают 9 выборщиков из своего числа.

9 выборщиков выбирают 45 выборщиков из числа Большого совета.

45 выборщиков выбирают 11 выборщиков из своего числа.

11 выборщиков выбирают 41 выборщика из числа Большого совета.

41 выборщик выбирают дожа.

Сенат может продлить полномочия кому-либо из них или всем им, но должен переизбирать их каждый год.

Протектор и два секретаря имеют право заседать и голосовать в государственном совете. В компетенцию этого совета входят все вопросы высшей политики. Члены государственного совета имеют право заседать и голосовать во всех других советах.

Высшая политика – совокупность политических решений, которые усиливают позиции государства на международной арене и его благополучие и могут служить примером для других государств. Тогда как частные политические вопросы, такие как университеты или торговля, связаны с частными же условиями данного государства или его частей.

Совет по вопросам религии и науки надзирает за университетами и духовенством. Совет по вопросам торговли опекает все то, что может влиять на торговлю. Юридический совет рассматривает все случаи злоупотреблений законами со стороны судебных чиновников, а также изучает вопрос о том, какие усовершенствования можно внести в гражданское право. Военный совет осуществляет надзор за милицией и ее дисциплиной, складами, запасами и т. п., а когда республика находится в состоянии войны, обсуждает соответствующие приказы генералам. Совет адмиралтейства имеет те же полномочия в отношении военно-морского флота, а также назначает всех офицеров флота от капитанов и ниже. Ни один из указанных советов не имеет права издавать приказы от своего имени, за исключением тех случаев, когда они получают полномочия на это от сената. В других случаях они должны все передавать сенату.

Милиция – ополчение: все граждане, законно владеющие оружием и имеющие право при определенных условиях его применять; самовооружение граждан (откуда советское понятие «милиции» как вооруженной полиции). Синоним неоплачиваемой армии, добровольчества, в противовес наемной армии.

Когда у сената каникулы, то любой из указанных советов может созвать его раньше того дня, на который была назначена его сессия.

Кроме этих советов или судов существует еще один, который называется судом претендентов и формируется следующим образом. Если какие-либо кандидаты на должность сенатора получают более одной трети голосов представителей графства, то тот кандидат, который получил голосов больше, чем другие, но меньше, чем избранный сенатор, лишается права в течение года занимать какую-либо общественную должность, включая даже должности магистрата и представителя, однако занимает свое место в суде претендентов. Таким образом создается суд, который может иногда насчитывать 100 членов, а иногда не иметь их вообще и тем самым оказываться ликвидированным на год.

Суд претендентов не обладает властью в республике. В его компетенцию входит только ревизия государственных финансов и обвинение кого-либо перед сенатом. Если сенат оправдывает соответствующее лицо, суд претендентов может по своему усмотрению апеллировать к народу, магистратам либо представителям. Получив эту апелляцию, магистраты или представители собираются в день, назначенный судом претендентов, и избирают в каждом графстве трёх человек, в число которых не может входить сенатор графства. Эти люди в количестве 300 собираются в столице и еще раз судят обвиняемого.

Суд претендентов может внести в сенат любой закон; если таковой будет отвергнут, суд претендентов может апеллировать к народу, т. е. к магистратам или представителям, которые рассматривают его в своих графствах. Каждый сенатор, выведенный из состава сената по решению суда, занимает свое место в суде претендентов.

Сенат обладает всеми судебными полномочиями палаты лордов, т. е. рассматривает все апелляции на решения низших судов. Он также назначает лорда-канцлера и всех судебных чиновников.

Лорд-канцлер – руководитель судебной власти в британском праве, приблизительно соответствует министру юстиции в странах континентальной Европы.

Каждое графство само по себе является своего рода республикой, и его представители могут издавать местные законы, которые вступают в силу лишь спустя три месяца после их одобрения. Экземпляр закона посылается сенату и всем остальным графствам. Сенат или любое из графств может в любое время аннулировать любой местный закон другого графства.

Последнее положение нам может показаться странным: ведь тогда получается, что любые местные законы могут быть уничтожены, и, значит, ничто не позволит нам утверждать республиканский характер отдельного графства. Но Юм имеет в виду под аннулированием не отмену закона, привычную нам по континентальному праву, а дарование права не выполнять этот закон, которое будет учитываться в случае судебной тяжбы между жителями разных графств. Эта мера защищает граждан от имущественных тяжб в случае расхождения имущественных законов разных графств. А они неизбежны, скажем, если какое-то графство введет свои таможенные пошлины или свои правила аренды (например, в лице кого-то из граждан перекупит у другого графства аренду и будет требовать больший процент на основании своих законов).

Представители обладают всеми полномочиями английских мировых судей во время судебных процессов, исполнения поручений и т. п.

Мировой судья – в британском праве обладает не только судебными, но и важным административным полномочием: лицензированием (от регистрации браков и прав на недвижимость до проверки подлинности документов и сбора акцизов). Поэтому «исполнение поручений» означает систематическое осуществление лицензионного контроля в какой-то области жизни, а не «исполнение судебного поручения» в смысле сбора дополнительных доказательств в континентальном праве.

Магистраты назначают всех налоговых инспекторов в каждом графстве. Все вопросы, касающиеся налогов, решаются окончательно апелляцией к магистратам. Они утверждают финансовые отчеты всех чиновников, но их собственные финансовые отчеты должны рассматриваться и утверждаться в конце года представителями.

Магистраты назначают приходских пасторов или священников во все приходы.

Устанавливается пресвитерианская система правления, и высшим церковным судом является собрание всех пресвитеров графства, или синод. Магистраты могут изъять любое дело из этого суда и решить его сами.

Пресвитер – священник, старейшина, «староста» (буквальный перевод слова с греческого), старший над несколькими пасторами. В ряде протестантских конфессий это выборная должность, заменяющая епископскую. В православной и католической церквах пресвитер – синоним любого священника, но можно вспомнить институт «старцев» в православной церкви (а также «архимандритов» крупных монастырей), имеющих неофициальные полномочия, близкие к официальным епископским, например отлучать от церкви или, наоборот, принимать в церковное общение.

Магистраты могут судить, смещать или отстранять от должности любого пресвитера.

Учреждается милиция в подражание швейцарской, которая широко известна, и мы не будем о ней говорить. Целесообразно сделать только одно добавление, а именно: что ежегодно будет набираться армия численностью в 20 000 человек с периодически меняющимся составом, которая будет оплачиваться и содержаться в лагерях в течение шести недель каждое лето, с тем чтобы не получилось так, что солдаты окажутся совершенно незнакомыми с лагерной жизнью.

Лагерь – военный стан, любая дислокация армии вне города.

Магистраты назначают всех офицеров от полковника и ниже, сенат – всех офицеров выше полковника. Во время войны генерал назначает офицеров от полковника и ниже, и его назначение сохраняет силу в течение 12 месяцев. Но после этого оно должно быть утверждено магистратами того графства, к которому принадлежит полк. Магистраты могут уволить любого офицера из полка графства, а сенат может сделать то же самое в отношении любого офицера, состоящего на службе. Если магистраты полагают, что нецелесообразно утверждать назначение, сделанное генералом, они могут назначить другого офицера вместо того, кого они отвергли.

Все преступления рассматриваются внутри графства магистратами и присяжными. Но сенат может прервать любой процесс и сам рассмотреть соответствующее дело.

Любое графство имеет право обвинить любого человека перед сенатом в любом преступлении.

Протектор, два секретаря, государственный совет вместе с пятью или более лицами, которых назначит сенат, обладают в случае чрезвычайных обстоятельств диктаторской властью на срок до шести месяцев.

Протектор может помиловать любое лицо, осужденное низшим судом.

Во время войны ни один офицер, служащий в армии, которая находится на поле боя, не может занимать какой-либо гражданской должности в республике.

Столице, которую мы будем называть Лондон, можно предоставить четыре места в сенате. Поэтому она может быть разделена на четыре графства. Представители каждого из этих графств избирают одного сенатора и 10 магистратов. Поэтому в городе имеются 4 сенатора, 44 магистрата и 400 представителей. Магистраты обладают теми же полномочиями, что и в графствах. Представители имеют такие же точно полномочия, но они никогда не встречаются в одном общем собрании: они отдают свои голоса в своих отдельных графствах, или секциях ста.

Когда вводится в действие какой-либо местный закон, вопрос решается большинством графств, или секций ста. Если же они разделились поровну, магистраты имеют право решающего голоса.

Магистраты избирают мэра, шерифа, главного уголовного судью и других должностных лиц города.

Представители, магистраты и сенаторы, как таковые, жалованья от республики не получают. Жалованье получают протектор, секретари, члены советов и послы.

Протектор – вероятно, начальник охраны, руководитель службы безопасности, обеспечивающий, например, передачу почты или спокойствие на дорогах, а не наместник или регент (лорд-протектор)

Первый год каждого столетия отводится для исправлений всякого рода неравенства, которое могло со временем образоваться в представительстве. Это исправление должно быть осуществлено законодательным путем.

Следующие краткие тезисы политического характера могут объяснить основания указанных распоряжений.

Люди низкого звания и мелкие собственники достаточно хорошо судят о тех, кто не очень удален от них по рангу или условиям жизни; поэтому во время своих окружных собраний они, вероятно, изберут лучших или почти лучших представителей. Но они совершенно непригодны для собраний в графствах и для проведения выборов в высшие органы республики. Их невежество дает сановникам возможность их обманывать.

10 000 человек, даже если их не переизбирать ежегодно, составляют достаточно широкую основу для любого свободного государства. Правда, в Польше больше 10 000 шляхтичей, и все же они угнетают народ. Но поскольку власть всегда сохраняется у одних и тех же лиц и в одних и тех же семьях, это делает их своего рода отличающейся от народа нацией. Кроме того, шляхтичи там объединяются под руководством нескольких глав семей.

Все свободные системы правления должны состоять из двух советов, малого и большого, или, другими словами, из сената и народа. Народу, как замечает Гаррингтон, без сената не хватает мудрости, а сенату без народа – честности.

Если большому собранию представителей народа, например в 1000 человек, разрешить вести обсуждение, то оно выльется в беспорядок. Если же обсуждения не разрешить, то сенат будет иметь по отношению к такому собранию право вето, причем вето наихудшего вида, т. е. еще до принятия решения.

В этом заключается один из недостатков, который еще ни одна система полностью не устранила, но который легче всего в мире устранить. Если народ занимается обсуждением вопроса, то все приходит в хаос, если же он этим не занимается, то он может только принимать постановления, сенат же решает за него. Разделите народ на множество отдельных групп, тогда они смогут спокойно вести обсуждение, и все недостатки, по-видимому, будут предотвращены.

Принимать постановления – здесь: голосовать за готовые постановления, одно из пониманий референдума, хотя в хорошей политической теории референдум сближается с народным собранием и поэтому подразумевает открытые ответы.

Кардинал де Ретц говорит, что все многолюдные собрания, из кого бы они ни состояли, представляют собой просто толпу и в своих дебатах подчиняются влиянию самых незначительных доводов. Подтверждение этого мы получаем каждый день на практике. Когда какая-нибудь нелепость приходит в голову одному члену собрания, он передает ее своему соседу и т. д., пока ею не заражается все собрание. Разделите это огромное целое, и пусть даже каждый представитель будет самого дюжинного ума, однако маловероятно, чтобы что-либо иное, кроме разума, смогло овладеть всеми. Когда влияние и пример будут устранены, здравый смысл всегда одержит верх над неразумием среди некоторого числа людей.

В каждом сенате нужно остерегаться двух вещей: его заговора и раскола внутри него. Его заговор наиболее опасен. И против этого зла мы предусмотрели следующие средства: 1. Огромную зависимость сенаторов от народа благодаря ежегодным выборам, осуществляемым не таким серым стадом, как английские избиратели, а людьми, обладающими состоянием и образованием. 2. Незначительность их власти. Они распоряжаются очень немногими должностями. Почти все должности раздаются магистратами в графствах. 3. Суд претендентов, состоящий из людей, которые являются ближайшими соперниками сенаторов, имеют почти те же интересы, занимают неустойчивое положение; эти люди, безусловно, воспользуются всеми возможными способами против сенаторов.

Раскол сената предотвращается вот чем: 1. Незначительностью его численного состава. 2. Тем, что поскольку фракция предполагает заговор или сепаратные интересы, то ее образованию препятствует зависимость сенаторов от народа. 3. Тем, что сенат обладает властью исключить из своего состава любого фракционера. Правда, когда из графства приходит другой сенатор с таким же настроением, то сенаторы не имеют права его исключить, и было бы неправильно, если бы они могли сделать это, ибо данный факт показывает настроение народа и может иметь место в результате какого-либо неправильного ведения общественных дел. 4. Тем, что, как можно предполагать, почти каждый член сената, столь регулярно избираемого народом, годен для любой государственной службы. Поэтому было бы целесообразно, чтобы сенат принял некоторые общие решения относительно распределения должностей среди своих членов. Эти решения не свяжут их в критические моменты, когда в ком-либо из сенаторов могут обнаружиться необыкновенные способности, с одной стороны, или же из ряда вон выходящая глупость – с другой; но их будет достаточно, чтобы предотвратить интриги и раздоры, сделав распределение должностей вполне регламентированным. Например, пусть будет решено, что ни один человек не получит должности, пока не пробудет четыре года в сенате, что, за исключением послов, ни один человек не может занимать должность два года подряд, что ни один человек не получит высшей должности, если он не занимал до этого низшей, что ни один человек не может быть дважды протектором и т. п. Сенат Венеции руководствовался подобными решениями.

<…>

Мы закончим рассмотрение данного вопроса замечанием о неправильности распространенного мнения о том, что ни одно крупное государство наподобие Франции или Великобритании вообще не может быть преобразовано в республику, но что такая форма правления может иметь место только в рамках города или небольшой территории. Представляется вероятным противоположное. Хотя образовать республиканскую систему правления в обширной стране и труднее, чем в городе, зато, когда она уже образована, есть больше возможностей сохранять ее постоянно и неколебимо без каких-либо мятежей и раздоров. Отдаленным частям большого государства нелегко объединиться при осуществлении плана свободной системы правления, но они легко объединяются на основе уважения и веры в авторитет какого-либо одного лица, которое, используя это расположение народа, может захватить власть и, заставив более упрямых покориться, установить монархическую систему правления. С другой стороны, город легко вырабатывает одни и те же понятия о системе правления, естественное равенство собственности благоприятствует здесь свободе, а близкое соседство позволяет горожанам помогать друг другу. Даже при абсолютных монархах подчиненное им городское управление обычно бывает республиканским, в то время как в графствах и провинциях оно носит монархический характер. Но те же обстоятельства, которые облегчают создание республик в городах, делают их строй более хрупким и неустойчивым. Демократии приводят к волнениям. Ибо, как бы ни были разделены на небольшие партии или отделены друг от друга люди во время голосования или выборов, их близкое соседство в городе всегда будет делать весьма ощутимой силу народных приливов и отливов. Аристократии лучше приспособлены к миру и порядку, и соответственно ими больше всего восхищались античные писатели; однако они ревнивы и деспотичны. В системе правления большого государства, которая построена с мастерским умением, есть достаточно простора для того, чтобы совершенствовать демократию от людей низшего звания, которых можно допустить к первым выборам или к первому формированию республики, до высших правителей, которые направляют весь процесс. В то же время части настолько удалены и отделены друг друга, что их очень трудно, используя интриги, предубеждения или страсти, побудить к осуществлению каких-либо мер, направленных против интересов общества в целом.

<…>

Античные писатели – вероятно, имеются в виду, прежде всего, историки, такие как Полибий, или философы, как Платон, но не поэты и не ораторы.