Глава 2

Дилемма регулятора

(в соавторстве с Джо Энн Бэрфут)

Налицо растущая потребность в органе, который будет выполнять функции «всемирного центрального банка» по регулированию потоков и систем денежного обмена, как это делают национальные центральные банки.

Папский совет справедливости и мира, документ 2011 года

Едва ли есть область, которая нуждается в тотальном переосмыслении на основе первых принципов больше, чем государственное регулирование. Говоря языком программистов, мы ставим всё новые и новые «заплатки» на существующую систему, пытаясь приспособить разработанные десятилетия назад нормы и процедуры к новым каналам, моделям поведения и технологиям. Но чем больше поправок мы вносим в морально устаревшую «программу» – систему банковского регулирования, тем более запутанной она становится, рискуя утратить стабильность в любую секунду. Особенно сложно устроенные и негибкие системы правового регулирования действуют в развитых странах – созданные еще в аналоговую эпоху, когда всё записывалось на бумаге, информации и вычислительных мощностей не хватало и стоили они чрезвычайно дорого. Сегодня и информация, и вычислительные мощности повсеместно доступны и дешевы, а бумага в качестве носителя всё чаще воспринимается как трудно устранимая помеха. Если мы хотим контролировать цифровые рынки и применять в процессе регулирования современные технологии, нам придется разработать абсолютно новую модель регулирования для цифровой эпохи.

Новое регулирование должно быть полностью цифровым. Его надо создавать с нуля вне старой системы, постепенно замещая ее. Тестирование новых приемов на небольших сегментах рынка должно стать стандартной процедурой. Также, как показано далее, новое регулирование должно опираться на результаты революционного эксперимента конца 2017 года, проведенного Управлением по финансовому регулированию и надзору Великобритании, по внедрению «машинного регулирования» (machine-executable regulation) – правил, записываемых не словами, а самоисполняемым компьютерным кодом.

Изменения не дадутся легко. Регуляторы имеют дело с особенно сложной версией «дилеммы инноватора», получившей известность благодаря профессору Гарвардского университета Клейтону Кристенсену В знаменитой книге 1997 года Кристенсен показал, что успешные компании попадают в ловушку существующих продуктов и процессов, которые слишком хороши, чтобы от них отказаться, и потому уязвимы перед натиском более совершенных «подрывных» технологий (disruptive technologies). Регуляторы привержены традициям, заложенным десятилетиями горьких уроков, и потому тоже сталкиваются с этой дилеммой. Ситуацию усугубляет высокий уровень рисков и множество ограничений среды, в которой они действуют. Регуляторы еще меньше банков приспособлены к быстрым изменениям.

Можно спорить о том, насколько хорошо система правового регулирования работала в прошлом, но очевидно, что в ней неслучайно есть все те особенности, которые делают ее неспособной отвечать на вызовы современности. Система финансового регулирования задумана именно такой – направленной на борьбу с рисками, а также обеспечение планомерности (читай: медленную работу) и соблюдение прописанных процедур (читай: негибкое функционирование). Пусть некоторым структурам ставятся задачи наподобие поддержки конкуренции и расширения доступности финансовых услуг, основной целью большинства регуляторов остается выявление и минимизация рисков для финансовой системы и ее пользователей. Они не предназначены для того, чтобы инициировать или поддерживать те или иные рыночные изменения. От них не ждут поиска новых перспективных продуктов и услуг, заслуживающих помощи или защиты: в таком случае регуляторы, а не инноваторы встали бы во главе процесса создания финансовых продуктов, делая предложение некоторых из них более безопасным по сравнению с другими.

Как ни парадоксально, именно те качества, которые делали регуляторов эффективными, неожиданно стали главным источником рисков нового типа, возникающих из-за разницы в темпах развития рынков и правовых норм. Регуляторы должны оперативно реагировать на новые технологии, которые им непонятны и не укладываются в установленные нормативные рамки. Регуляторы вынуждены искать компромисс между блокировкой всего нового и полезного и отказом от борьбы с возникающими рисками. Шансов, что проблема решится безболезненно, с минимальными потерями, по правде говоря, нет. Самая вероятная угроза в сценарии Банка 4.0 состоит в том, что мы будем неправильно регулировать финансовую отрасль и не сумеем обновить ее в достаточной степени, чтобы наши институты сохранили конкурентоспособность на мировых рынках.

На пути к обновлению системы регулирования нас ждет множество труднопреодолимых и взаимосвязанных препятствий. В их числе: четкое выделение структурных форм и сфер деятельности (многие из которых были заложены еще в XIX веке или даже раньше), принципы организационной культуры и систем мотивации, положения внешней и внутренней политики, сложившиеся наборы навыков, правовые системы, запутанные процедуры, медлительность, ограниченные возможности коммуникации и сотрудничества, лидеры, пришедшие к власти в доцифровую эпоху, подчинение нормативной базы интересам традиционных участников рынка, которым перемены невыгодны, и, разумеется, сами законы и нормы.

Изменение существующих норм – непростая задача, которая еще больше осложняется их многогранностью и взаимосвязанностью. Попытка обновить любую их часть подобна попытке без последствий вытянуть только одну ниточку из целой паутины. Неспроста текст закона Додда – Фрэнка о реформировании финансового сектора США сам по себе занял 2300 страниц и породил еще десятки тысяч с новыми нормами и правилами (сейчас, десять лет спустя, их число продолжает расти). Изменение системы регулирования – невероятно сложная задача. К тому же это чудовищно дорого, а значит, даже заинтересованные в реформах компании будут препятствовать попыткам изменений из соображений экономии. Они понимают, что реформы могут пройти не так, как задумано, и ухудшить положение дел либо принести лишь минимальные улучшения, несопоставимые с огромными затратами.

Финансовый кризис и выход первого iPhone случились одновременно, в 2007 году. С тех пор политики не прекращают работать над принятием всех возможных мер, чтобы предотвратить абсолютно аналогичный кризис, несмотря на то что мир вокруг них стал совсем другим.