Книга: Революция и конституция в посткоммунистической России. Государство диктатуры люмпен-пролетариата
Назад: Часть VIII. Творческий конституционализм
Дальше: Глава 41. Базис и надстройка нового «конституционного проекта»
Глава 40. Конституционный театр начинается с уборки…
Станиславский полагал, что театр начинается с вешалки. Сейчас, рассуждая о «самодержавной конституции», много пишут о том, что конституция закрепляет за президентом слишком много полномочий и что якобы именно это приводит к злоупотреблению властью. Но на практике президент, как и вся исполнительная власть в целом, не столько опирается на закрепленные в конституции полномочия, сколько «добирает» недостающее, самостоятельно «прирезая» себе новые возможности на основании законов и подзаконных актов. За годы существования действующей конституции в ее вестибюле понастроили так много всякого рода неконституционных ларьков, что до «вешалки» можно уже просто не добраться. Поэтому конституционный театр в России должен начинаться с расчистки проходов, позволяющих добраться до вешалки…
Запрограммированный дефолт
При создании действующей конституции на концептуальном уровне были существенно смещены акценты с практической политической стороны в сторону декларативную. Увлекшись перечислением прав, создатели конституции очень мало внимания уделили конструкции самой государственной машины. Контуры организации власти были намечены пунктиром. Механизмы реализации базовых конституционных принципов не были прописаны, а в некоторых случаях, как мы видели, и сами принципы не были толком сформулированы. Многие детали, имеющие принципиальное конституционное значение, были отданы фактически на откуп «законодателю», который «прописывал» их в конституционных законах, ориентируясь зачастую на политическую конъюнктуру больше, чем на саму конституцию.
Эти малозаметные «конституционные прорехи», кажущиеся несущественными, обнаружили себя как серьезный дефект в ходе эксплуатации «конституционного агрегата». В «рабочем режиме» все эти конституционные трещинки и заусенцы «поползли», разрывая конституционную ткань на части. В прореху, как в «черную дыру», стала проваливаться конституционная законность. Политическая реальность формируется сегодня не конституцией, не конституционными законами, а действиями отдельных лиц и целых организаций, которые находятся вне зоны конституционного контроля. На фоне многолетней конституционной дисфункции сформировалась неконституционная политическая практика, которая постепенно сложилась в устойчивую систему отношений, способную воспроизводить себя на постоянной основе бесконечно долго.
Реальные политические отношения в России сегодня зачастую не совпадают с их нормативным конституционным описанием. Поэтому изучение лишь одной нормативной модели лишено практического смысла, хотя и может представлять некий академический интерес. Реальная власть вытекает из дырявой конституционной трубы и утекает в подземный политический коллектор, где в темноте и сырости формируется мрачный облик современной российской государственности. Главной особенностью этой государственности является ее дуализм. Сначала внутри конституционной оболочки возникает некий плотный неконституционный узел, который со временем разрастается, пожирая вокруг себя все здоровые конституционные ткани. Со временем он превращается в «параллельное государство», способное уничтожить ту конституционную оболочку, внутри которой этот «паразит» развился. То, что гибель этой оболочки будет означать и его собственную гибель, эту опухоль, как и любую другую, не волнует.
В пораженной болезнью системе практически каждый конституционный принцип проявляется на практике как своя противоположность. Равенство перед законом сведено «на нет» селективной юстицией. Плюрализм вытесняется всеобщей монополизацией экономической и политической жизни. Разделение властей не работает ввиду полного отсутствия собственно власти у всех «разделяемых» ветвей. Светскость власти сводится на нет всепоглощающим «оцерковлением» политики. Федерализм стал дырявым рубищем, с трудом прикрывающим наготу очевидно унитарного государства. И поверх всего этого накладывается принципиальная несменяемость власти.
По сути, чтобы сделать современную российскую государственность конституционной, требуется вывернуть ее наизнанку. Для этого нужен комплекс глубочайших конституционных реформ, охватывающих все основные элементы политической системы. В числе первоочередных должны быть проведены: судебная реформа, реформа правоохранительных органов, избирательная реформа, административная реформа, политическая реформа (имеется в виду треугольник отношений партия-парламент-правительство), реформа местного самоуправления.
В полном соответствии с русскими политическими традициями в посткоммунистической России был воссоздан механизм реализации личной власти главы государства, существующий параллельно механизму реализации государственной власти. Излишне говорить о том, что существование подобного механизма не может считаться конституционным и основано исключительно на неформальных связях и отношениях, а также на прямом, ничем не ограниченном контроле над армией и полицией в широком смысле слова. Чтобы безболезненно вживить этот «силовой имплантат» в российскую государственную ткань, в ней предварительно был подавлен политический иммунитет.
Конституционная ликвидационная комиссия
В весьма популярном у советских детей мультфильме про капитана Врунгеля пелось: «Как вы судно назовете, так оно и поплывет». Применительно к конституционному проекту можно сказать: какие идеи при его создании вы в него заложите, так он и будет развиваться. Нет ничего удивительного в том, что вся конституционная практика после 1993 года свелась в России к изживанию даже тех мизерных конституционных начал, которые стихийно сформировались в недрах советского общества и просочились в посткоммунистическую конституционную ткань.
На протяжении последних двадцати лет Россией управляла «ликвидационная конституционная комиссия», которая избавлялась от ненужных «конституционных активов» так же ловко, как пресловутый «Рособоронсервис» распродавал армейское имущество. С молотка «по дешевке» ушли независимость суда, сменяемость власти, правовое государство и другие ценности. Так ликвидаторы обычно обращаются с предприятием, которое готовится к искусственному банкротству.
Стабильность российской конституции является не более чем иллюзией. Чтобы увидеть это, надо научиться различать конституционный текст и конституционный порядок. В то время как конституционный текст оставался неизменным, конституционная практика была существенным образом скорректирована. Таким образом, если и можно говорить о конституционной стабильности в России, то только в смысле неприкосновенности священных конституционных книг, но никак не в смысле гибкости их интерпретаций и основанной на этих интерпретациях практик.
То, что публично смена конституционного режима до сих пор не признана, скорее всего, объясняется двумя главными причинами. Во-первых, этот вопрос никогда не был особенно актуален. Конституция в России и до этого никогда не была реально работающим инструментом. Это был всегда в большей степени идеологический документ, чем политический и правовой. Во-вторых, конституционная система России менялась незаметно, не путем внесения поправок в конституционный текст, а благодаря замещению одних конституционных практик другими.
Одним из простейших следствий такого положения вещей является то, что российскую конституционную реальность невозможно описать, изучая российскую конституционную модель. Но именно этим на протяжении многих лет занимаются многие российские юристы и политологи, из года в год фиксируя прогресс в развитии российского конституционализма. Сделав шаг в сторону от модели к реальности, можно легко убедиться в том, что все эти годы динамика в развитии российского конституционализма была исключительно отрицательной:
— реальная власть в России не принадлежит конституционным органам власти, а сосредоточена в руках меньшинства, консолидированного вокруг национального лидера («правящее меньшинство») и управляющего страной при помощи неконституционных методов;— «правящее меньшинство» не может быть отстранено от власти путем демократических выборов, выборы являются лишь инструментом политического воспроизводства управляющей элиты;— разделение властей не реализовано на практике, парламент и суды находятся в полной зависимости от исполнительной власти;— федерализм является юридической фикцией, Россия управляется как классическая империя из единого центра, в руках которого сосредоточены огромные финансовые и административные ресурсы;— суды находятся под полным контролем исполнительной власти, их автономия проявляется только в тех случаях, когда исполнительной власти безразличен результат рассмотрения конкретного дела;— церковь не отделена от государства, государство использует церковь как политический инструмент, а церковь опирается на помощь государства.
Конституционные контрреформы как тренд
Эта трансформация конституционного режима случилась не за один день, а является следствием проведения нескольких последовательных конституционных контрреформ, последовавших одна за другой после 1999 года. Три конституционные контрреформы, реализованное в этот период, являются, с моей точки зрения, ключевыми.
Судебная контрреформа 2000—2001 годов. Это контрреформа более известна как «реформа Козака» (который незаслуженно носит лавры чуть ли не главного «Законника» режима и судебного реформатора). Итогом этой реформы стало выстраивание «вертикали судебной власти», ставшей основой и прообразом будущей «глобальной вертикали». В рамках судебной контрреформы были решены следующие задачи:
— политический контроль над судами был централизован и переведен в Администрацию Президента РФ (раньше значительное влияние на суды имели губернаторы);— председатели судов были поставлены под жесткий контроль Администрации Президента РФ;— судьи были поставлены в полную зависимость от председателей судов, последние были наделены соответствующими материальными и административными инструментами, позволяющими оказывать неформальное давление на судей;— из уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства были изъяты нормы, обеспечивавшие реальную состязательность сторон в рамках судебного процесса, судьи получили возможность манипулировать ходом судебного процесса;— была сведена на нет роль судебного акта как единственного документа, проверяемость которого обеспечивает объективность и законность судебного разбирательства, надзорные функции высших судов переродились, став не столько юридическими, сколько политическими.
«Медийная контрреформа» 2001—2003 годов. Эта контрреформа обычно ассоциируется с «войнами» за контроль над НТВ и ОРТ — крупнейшими телевизионными информационными каналами страны. Итогом этой контрреформы стало восстановление государственного контроля над электронными и основными печатными средствами массовой информации. В рамках «медийной» контрреформы были решены следующие задачи:
— воспользовавшись своим доминирующим положением в экономике, правительство через подконтрольные ему государственные компании осуществило скупку акций телевизионных компаний и различных печатных СМИ (позднее эта скупка продолжилась не только с участием государственных корпораций; но и через частные компании, принадлежащие лицам, входящим в «правящее меньшинство»);— используя полномочия собственника, правительство стало непосредственно вмешиваться в редакционную, прежде всего информационную и новостную политику подконтрольных государственным или дружеским компаниям средств массовой информации;— специально уполномоченные подразделения Администрации Президента РФ фактически получили возможность не только вновь осуществлять цензуру на телевидении и в основных печатных СМИ, но и реализовывать с их помощью масштабные пропагандистские проекты, имеющие целью манипулирование массовым сознанием.
«Медийная» контрреформа пока мало затронула интернет-издания, однако ее принципы могут быть применены и к этой области, хотя и с определенными ограничениями (финансовое положение большинства популярных интернет-ресурсов оставляет желать лучшего, многие из них уже находятся под контролем близких к правительству предпринимателей).
Политическая контрреформа 2003—2004 годов. Эта контрреформа обычно ассоциируется с «антиоранжистскими» мерами, принятыми после известных событий в Украине. В рамках политической контрреформы были решены следующие задачи:
— была устранена выборность властей всех уровней, выборы превращены в управляемое политическое шоу, основными инструментами которого является партийная система, состоящая из одной основной и нескольких якобы независимых партий, поведением которых манипулируют из Администрации Президента РФ и других властных и околовластных центров (сейчас эта система модернизируется);— была выстроена квазиимперская вертикаль исполнительной власти с назначаемыми губернаторами и надзирающими над ними генерал-губернаторами (представителями президента в регионах), тем самым была устранена автономия губернаторов и полностью вытеснены остаточные элементы самоуправления;— парламент (Государственная дума и Совет Федерации) были превращены в юридический отдел исполнительной власти, который через полностью управляемое и лишенное даже декоративных признаков независимости «парламентское большинство» автоматически придает силу закона решениям правительства.
Таким образом, политический кризис 2011—2012 годов возник не просто так, а «по поводу». Ему предшествовало плавное, незаметное, но тем не менее неуклонное изменение конституционного режима, ставшее результатом нескольких последовательно проведенных правительством конституционных контрреформ. Это наталкивает на мысль, что и выход из этого кризиса невозможен без осуществления конституционных реформ, направленных как минимум на восстановление утраченных позиций.
Алгоритм конституционной реформы
Таким образом, логика грядущей конституционной реформы предопределена ее родовой травмой и последовательно проведенными одна за другой контрреформами. В том, что конституционные реформы неизбежны, сходятся сегодня и власти, и оппозиция. Но что такое «конституционное счастье», каждый из них понимает по-своему. По сути, речь идет о выборе между косметическим и капитальным «конституционным ремонтом».
Камень преткновения — как раз те самые контрреформы, которые власть успела провести с начала нулевых. Власть готова возводить бесконечное количество этажей над уже заложенным в ходе конституционных контрреформ фундаментом. Она может предложить изменить любые частности, не меняя главное, то, что обеспечивает ее принципиальную несменяемость. Именно к этому сводились все инициативы Медведева по совершенствованию политической системы — в тот же конституционный салат добавить сверху новый политический соус. К этому же сводились многие предложения Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина.
В этом вопросе я, как и во многих других случаях, поддерживаю позицию Тамары Морщаковой, которая считает, что любая конституционная реформа должна начинаться с устранения «плохого наследия», ликвидации последствий проведенных властью контрреформ. Причем сделать это надо практически в том же порядке, в котором эти контрреформы осуществлялись. То есть Россия нуждается в проведении «контрконтрреформ» сначала в отношении судебной системы, потом в управлении электронными и иными СМИ и затем уже в политике. Это, конечно, если процесс пойдет мирным путем…
Однако я считаю, что было бы ошибкой на этом остановиться. Как было показано выше, Конституция 1993 года небезупречна, и простой возврат к состоянию, в котором конституционный процесс находился в конце 90-х годов прошлого столетия, не является выходом из ситуации. Стремление возродить «истинный конституционализм» (в смысле — вернуться в 90-е) напоминает в чем-то наивную попытку времен перестройки возродить «истинный ленинизм». Однако, если случаются систематические отклонения от конституционных норм, то это лишь означает, что с самими нормами что-то обстоит не так.
У российской конституции образца 1993 года есть одно серьезное достоинство — очень сильная вторая глава (о чем было сказано ранее), в которой перечислены с бухгалтерской точностью чуть ли не все существующие в природе права и свободы человека. Но наряду с этим «плюсом», как я уже отмечал, у конституции есть еще и три серьезных «минуса».
— в действующей российской конституции не обозначены четко ключевые конституционные принципы, некоторые из них вообще прямо не сформулированы, некоторые сформулированы очень нечетко, что является поводом для постоянных дискуссий (например, о «третьем» президентском сроке);— компетенция Конституционного суда Российской Федерации, который в теории мог бы компенсировать «принципиальную диффузность» российской конституции, сильно ограничена — нынешний статус Конституционного суда не позволяет ему полноценно противостоять распространению неконституционных практик;— третья глава российской конституции, определяющая основные параметры политической системы России, является чересчур общей и абстрактной, что позволяет изменять эти параметры при помощи конституционных законов, не меняя текста основного закона страны.
Собственно, именно эти недостатки действующей конституции, создающие лазейки для недемократических, нелиберальных практик, и должны быть обязательно устранены в ходе конституционной реформы.
Формы, в которых эта реформа будет протекать, во многом зависят от того, будет ли этот процесс мирным. Теоретически для осуществления конституционной реформы могут быть задействованы два механизма: механизм «круглого стола» (мирный вариант) и механизм конституционного собрания (немирный вариант).
Механизм «круглого стола» предполагает диалог «правящего меньшинства» с «бунтующим меньшинством», при котором традиционное, «агрессивно-послушное большинство» сохраняет нейтралитет, выступая, как говорят юристы, в качестве «третьего лица с самостоятельными требованиями». В этом случае может быть достигнут консенсус о механизмах поэтапного демонтажа существующей авторитарной системы (или ее смягчения). В этом же случае согласованные изменения в текст конституции и в основные конституционные законы (избирательные, о судебной системе и другие) могут быть внесены «правящим меньшинством» добровольно-принудительно, через действующие институты (Федеральное Собрание и Президента РФ). Собственно, этот вариант поначалу наиболее всего устраивал оппозицию, но развитие политической ситуации в стране делает его все менее и менее реальным.
Механизм «конституционного собрания» является более жесткой альтернативой варианту с использованием «круглого стола». Он может быть задействован в том случае, если сотрудничество «правящего меньшинства» и «бунтующего меньшинства» окажется невозможным. В этом случае «бунтующему меньшинству» не останется ничего другого, как активнее бороться за вовлечение большинства в конституционный процесс («раскачивать конституционную лодку»). Для этого нужны соответствующие политические инструменты.
Прообраз этих инструментов заложен в самой действующей конституции, которая предусматривает, что в случае необходимости существенно изменить конституцию должно созываться конституционное собрание. Правда, конституция обусловливает созыв конституционного собрания поддержкой тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной думы (норма абсурдная по своей сути, так как общее собрание сенаторов и депутатов не является легитимным органом власти). Кроме того, закон о конституционном собрании за двадцать лет существования российской конституции так и не был принят. Тем не менее направление подсказано самой действующей конституцией. Конституция может быть изменена путем активации механизма конституционного собрания. Более того, подготовка такого собрания сама по себе превращается в политическое самоорганизующееся движение.
Если конституционный компромисс не будет найден, то конституционный кризис будет разрешен путем формирования альтернативной конституционной системы, которая вырастет из движения за созыв конституционного собрания. К сожалению, в отличие от механизма «круглого стола», это будет означать фронтальное столкновение двух политических меньшинств, борющихся сегодня за просыпающееся «конституционное большинство», и переход гражданской войны, идущей сегодня в России, в свою завершающую открытую фазу.
Так или иначе «конституционный процесс пошел», и его уже не остановить. Лучшее, что можно сделать в этой ситуации, — это повернуться к нему лицом, оставить на время улицу в покое и заняться вдумчивой организационной и политической работой. Пора возвращать конституцию к жизни. Только самая широкая политическая дискуссия позволит сформулировать какие-то конкретные предложения по изменению конфигурации политической власти. По своему глубинному смыслу эта работа и есть начало строительства настоящего национального государства в России, призванного заменить собой модифицированную изжившую себя империю. Эпоха империи в России прошла, и реанимировать империю, даже либеральную, в ней уже никому не удастся.
Назад: Часть VIII. Творческий конституционализм
Дальше: Глава 41. Базис и надстройка нового «конституционного проекта»
