У истоков современной парламентской системы. Роберт Уолпол

Первые десятилетия английской истории после Славной революции стали свидетелями интенсивно протекавшего процесса формирования британской парламентской системы – закладывались те формы и принципы государственного управления, которые характерны для буржуазно-демократических государств.

По принятому парламентом в 1701 г. «Акту о престолонаследии и статуту об устройстве королевства» законы Англии провозглашались «прирожденными правами» ее народа, и с тех пор все монархи, вступавшие на английский престол, обязывались править страной в полном соответствии с этими законами. Поскольку законы издавались только парламентом, то уложение 1701 г. ограничивало власть королей и королев.

В дальнейшем правительство становилось все более независимым от монарха. Министры правительства все чаще заседали без короля, а принятые на их совещаниях решения затем представлялись для одобрения монарху – со временем эта процедура превратилась в пустую формальность, а сейчас и вовсе приобрела автоматический характер.

Высшим органом государственной власти стал парламент, деятельностью которого заправляли лидеры двух политических партий, тори и вигов. Тори, как сторонники абсолютизма, поддерживали идею реставрации Стюартов – Яков II умер в 1701 г., но его юный сын не терял надежды вернуть себе отцовский престол. Однако с приходом к власти Георга I тори были решительно отстранены от управления государством, и большая часть XVIII в. в Англии прошла при доминировании партии вигов.

До заключения унии между Англией и Шотландией (1707) палата общин английского парламента состояла из 513 депутатов. 24 человека представляли княжество Уэльс, 80 рыцарей были депутатами графств, еще 4 человека приходилось на долю университетов (их по-прежнему было только два, Оксфордский и Кембриджский), остальных депутатов выдвигали избирательные округа, так называемые «местечки». После того как в 1707 г. шотландский парламент был упразднен, к английским депутатам палаты общин добавилось 45 представителей Шотландии. Одновременно увеличилась и численность палаты лордов, куда вошли 16 шотландских пэров. Шотландцы были оскорблены диспропорцией между представителями Англии и Шотландии в парламенте и не без оснований считали, что уния и ликвидация их национального парламента сильно ущемляют их интересы.

Деление страны на избирательные округа было весьма неравномерным: например, крохотная деревушка Луэ в Корнуолле присылала в парламент столько же депутатов, сколько и лондонский Сити. Единого закона о выборах в парламент не было. В нескольких «местечках» избирательным правом пользовались все достигшие совершеннолетия лица мужского пола, в других округах необходимо было принадлежать к определенной корпорации или же действовал имущественный ценз. Примерно в восьми десятках «местечек» право голоса имели только свободные горожане. Однако ни одна женщина не была допущена до участия в выборах, – женским делом считалась кухня, причем отнюдь не политическая.

Когда стало ясно, что теперь парламент будет заседать не время от времени, а ежегодно, и что именно ему предстоит решать вопросы, связанные с ведением внешней торговли и экономикой страны, что от него зависят и почести, и назначения, англичане начали проявлять живой интерес к парламентской деятельности, причем для многих получение места в палате общин превратилось в главную цель жизни.

К середине XVIII в. за место в парламенте уже приходилось бороться. Аргументы в предвыборной борьбе выдвигались самые разные. Некоторые кандидаты в депутаты занимались агитацией в свою пользу, другие настаивали, что поскольку землевладельцы всегда заседали в парламенте, то и теперь им должно принадлежать в нем ведущее место. Третьи, чьи предки принимали участие в работе парламента, были склонны рассматривать членство даже в палате общин как наследственную привилегию. Четвертые, наиболее богатые, занимались скупкой земельной собственности в «местечках». Зависимые от них избиратели надежно обеспечивали им место в парламенте.

Подкупы избирателей будущими парламентариями стали притчей во языцех. В политической комедии «Дон Кихот в Англии» (1734) Генри Филдинг рассказал, как благородный идальго из Ламанчи, оказавшись в захолустном английском городишке, стал свидетелем и невольным участником избирательной кампании. Судя по комедии, покупка голосов на выборах уже в те далекие времена прочно вошла в политическую практику. Подав голос за нужного кандидата, избиратель мог неплохо заработать. Простолюдину порой перепадало до нескольких фунтов стерлингов, а более высокородные и состоятельные особы, правильно распорядившиеся своими конституционными правами, вполне могли рассчитывать на благодарность. Конечно, прошедший в парламент депутат не выплачивал столь солидные суммы наличностью или даже чеком. Благодарность за поддержку выражалась в респектабельной форме – и за государственный счет – в виде официальных пожалований, наград и т. п. Знаменательно, что в первую половину XVIII столетия предвыборная борьба почти никогда не приобретала острые формы, и кандидаты всегда оставались довольны друг другом.

Роберт Уолпол

Попав в парламент, депутат отстаивал не только свои личные интересы, но и интересы своих избирателей, добиваясь решения насущных местных проблем (от вопросов водоснабжения до ремонта здания городской ратуши или школы). Однако в самом депутатском корпусе существовало четкое разделение на тех, кто прошел в парламент исключительно благодаря своим средствам, и тех, кто обладал ясным умом и способностями вершить государственные дела. Именно последняя категория парламентариев определяла политику страны.

Одним из влиятельнейших политиков XVIII в. был блистательный представитель партии вигов, ее долговременный лидер Роберт Уолпол, граф Оксфорд (1676–1745), ставший первым британским премьер-министром и возглавлявший правительство страны с 1721 по 1742 г. Большая часть жизни Уолпола была связана с парламентской деятельностью. Состоятельный сквайр из Норфолка, он стал членом парламента в возрасте двадцати пяти лет и оставался им до 1712 г. Затем в его политической карьере наступил годовой перерыв: находившиеся у власти тори обвинили молодого политика в коррупции, за что его подвергли тюремному заключению. (Серьезное обвинение не помешало ему, впрочем, уже в 1715 г. стать первым лордом казначейства, т. е. министром финансов.) В 1714 г. Уолпол вновь вошел в состав палаты общин и оставался депутатом до 1742 г., когда ему был пожалован графский титул и он занял место в палате лордов.

Безусловно талантливый политический и государственный деятель, Уолпол использовал обретенную власть прежде всего для собственного обогащения. Премьер-министр был великим взяточником, даже не считавшим нужным скрывать неправедные источники своих доходов, позволявших ему буквально купаться в роскоши. Сам мздоимец, Уолпол не критиковал систему подкупов и взяточничества, процветавшую в парламенте и при выборах в него. «У каждого из этих людей есть свои цели», – глубокомысленно говорил он о своих парламентских коллегах.

При королевском дворе издревле существовало множество доходных и почетных должностей. Как правило, самые почетные и в то же время необременительные посты занимали верные короне аристократы, а реальную роль в управлении страной играли действительно понимавшие толк в политике придворные. Их круг был узок, однако членами королевского Тайного совета были не только государственные деятели, но и обладатели синекур. Тайный совет, осуществлявший функции совета при монархе, держал под контролем действия властей на местах. Из-за того, что в него входило около 60 царедворцев, этот правительственный орган не мог действовать эффективно: во-первых, далеко не все советники обладали нужными знаниями и навыками, во-вторых, при таком числе людей трудно было добиваться консенсуса. Поэтому и возникла потребность в кабинете, или кабинете министров.

Первый английский кабинет, состоявший из «кабальщиков», собирался в личных покоях Карла II, однако само название «кабинет» закрепилось за этим совещательным органом во времена королевы Анны. Первые короли Ганноверской династии, Георг I и Георг II, не слишком интересовались делами королевства и в отличие от своих предшественников нерегулярно присутствовали на заседаниях кабинета. При Георге I роль председателя кабинета министров перешла к первому лорду казначейства Уолполу, ставшему первым, или главным, министром его величества. Одновременно Уолпол сохранил и главенствующее положение в парламенте. Масштабы его власти становятся очевидными, особенно если учесть, что первые два Георга подолгу жили в Ганновере.

Уолпол завел обычай обедать у министров – членов кабинета и по очереди посещать их загородные усадьбы. Во время таких неформальных встреч велись деловые беседы, подготавливавшие почву к очередному заседанию кабинета. После того как министры принимали решение, Уолпол сообщал его монарху и пытался убедить одобрить его. Неслучайно уже Георг II говорил, что в Англии королями являются министры. Так премьер-министр превратился в координатора работы различных ветвей власти. В палате общин он представлял короля, в кабинете министров – палату общин.