Пока Корнелиусу Вандербильту, американскому олигарху XIX века, удавалось справляться со своими конкурентами, его вполне устраивало, что фондовый рынок никак не регулировался. В 1862 году нью-йоркские биржевые игроки попытались разорить Вандербильта, играя на понижение акций компании New York & Harlem Railroad, в которой ему принадлежал значительный пакет. Это можно было сделать с помощью “коротких продаж” – занять акции на рынке, продать и, дождавшись падения цен, снова купить, чтобы вернуть их тем, у кого занимал. В ответ Вандербильт сделал то, о чем нынешние участники рынка не могут и мечтать: получил огромный кредит и скупил практически все акции. Тем, кто занимал акции для продажи, пришлось выкупать их обратно по цене, в 20 раз превышающей ту, по которой они их продали. Единственное, что требовалось для комбинации Вандербильта, – это чтобы суды работали надежно: “короткие” контракты, разорившие в этот раз сотни людей, должны были быть исполнены.

Через несколько лет и всемогущему “владельцу заводов, газет, пароходов” пришлось пожалеть о том, что рынок акций никто не регулирует. В битве за компанию “Эри” сошлись титаны “позолоченной эры”. Руководители компании, на которую нацелился Вандербильт, Джеймс Фиск и Джей Гулд каждый день допечатывали новые акции и выбрасывали их на рынок. Титаническая борьба с участием судей, полицейских и местных политиков закончилась тем, что соперникам пришлось соревноваться за то, кто предложит большую взятку членам ассамблеи штата Нью-Йорк, и заключать невеселую для обеих сторон мировую.

Зато уроков эта история преподнесла немало. Граждане поняли, что фондовый рынок без общественного контроля – настоящие джунгли, бизнесмены – что худой мир или игра по хоть каким-то правилам может быть лучше доброй ссоры; а политики – что регулирование может приносить не только общественную, но и личную – голосами избирателей – выгоду.

За прошедшие сто с лишним лет триумфальное наступление государства на территорию частного предпринимательства сменилось контрнаступлением сторонников свободы рынка. В конце XIX века первые попытки регулирования отраслей промышленности встречали ожесточенное сопротивление со стороны бизнеса. Через сто лет, в конце XX века, каждый шаг на пути дерегулирования – движения в обратную сторону – сопровождался возгласами восторга. В 2008 году Всемирный банк отрапортовал, что за два предшествующих года пятьдесят пять стран в мире упростили процедуры регистрации предприятий и выдачи лицензий.

Трудно даже представить себе, как жили наши не столь далекие предки. Двести лет назад никто не проверял качество продуктов в магазинах, наличие средств для тушения пожаров в поездах, прочность построенных зданий и надежность выпущенных компанией ценных бумаг. Теперь за всем этим следят регулирующие органы. Как же можно было жить без них?

Оказывается, можно было. Главную роль в обеспечении правильных стимулов для бизнесменов помимо рыночной конкуренции играли суды. Человек, отравившийся купленным продуктом, пострадавший от пожара в поезде или потерявший родственника из-за обрушившегося здания, мог подать на виновника в суд. Там решалось, должна ли была компания повесить огнетушитель или не допустить попадания некачественного продукта на прилавок. Если суд решал, что должна была, приходилось платить. Это заставляло компании хоть как-то беспокоиться о благе потребителей. Иными словами, цели – создание правильных стимулов для предприятий и их владельцев – достигались без всякого видимого регулирования.

В Америке XIX века – модельном примере “свободного” капитализма – эта схема работала до середины столетия. До того самого момента, как стали появляться компании настолько большие, что иски потребителей против них потеряли судебную перспективу. Суды, которые прекрасно работали с исками против продовольственных лавок, оказались совершенно беспомощны перед лицом железнодорожных компаний и быстро растущих металлургических, банковских и нефтяных монополий^[29]. Против Рокфеллера, Гулда, Меллона суд был бессилен.

Американский капитализм спасла политика. На растущую неспособность судебной системы заставлять бизнес думать об общественном благе ответила система политическая. Если раз за разом не получается убедить судью и присяжных, что пожар в поезде был результатом явной бездеятельности компании – такие у нее сильные адвокаты, или если гигантской корпорации по плечу любая разовая компенсация, то можно принять закон, определяющий количество огнетушителей, которые должны быть установлены в каждом вагоне, размер штрафа за отсутствие огнетушителя и создать орган, который станет заниматься учетом огнетушителей. На выборах – и на местном, и на национальном уровнях – стали побеждать политики, предлагающие в своих предвыборных платформах разные формы регулирования.

Первыми руководителями регуляторных агентств были энтузиасты, поставившие своей целью борьбу за общественное благо. Неудивительно, что первые экономические теории регулирования говорили только о пользе государственного вмешательства. Правительство вмешивалось в работу только тех рынков, на которых видны были какие-то сбои. Да и последствия реформ давали о себе знать: между 1900 годом, когда появились первые регуляторные требования к безопасности на железных дорогах, и 1915-м количество жертв в расчете на пассажиро-милю упало в 25 раз! Кто бы тогда мог подумать, что коррумпированными могут быть не только судьи, но и бюрократы, занимающиеся регулированием?

Первая экономическая теория регулирования, получившая распространение в 1930-х годах, в науке ассоциируется с именем Пигу – именно он обосновал использование корректирующих налогов. Помните борьбу с пробками, курением и жирной пищей? Теория регулирования Пигу говорит о том, что не стоит полагаться на эффективность рынка самого по себе, без вмешательства правительства. Иногда есть опасность монополизации рынка – в этом случае нужна антимонопольная политика. В других случаях вредит избыточная конкуренция, не позволяющая рынку развиваться. В этом случае нужны ограничения конкуренции. Например, выдача лицензий.

Проще всего увидеть результаты этого подхода на примере рынка услуг мобильной связи. Если бы не антимонопольное регулирование, трем основным конкурентам на российском рынке – МТС, “Мегафону” и “Билайну” – было бы выгодно объединиться или хотя бы скоординировать свои рыночные стратегии. Тогда они получали бы большую прибыль, а мы все платили бы больше за мобильную связь.

С другой стороны, если бы компаниям можно было входить на рынок мобильной связи свободно, не получая лицензий, то, возможно, на этот рынок никто бы не вошел. Обеспечение сетевой связи требует значительных инвестиций: нужно построить вышки, закупить необходимое оборудование и организовать систему взимания платы за звонки. Предпринимателю, который решает, стоит ли вкладывать деньги в этот бизнес, хотелось бы иметь какие-то гарантии будущих прибылей. Если гарантии слабые, меньше стимулов в это дело вкладываться. Ограниченное количество выдаваемых лицензий – как раз такая гарантия. Чем меньше выдано лицензий, тем слабее конкуренция, тем больше приходится платить потребителям и тем больше прибыль компаний.

Другой взгляд на регулирование, при котором оно оказывалось не столь уж полезным явлением и было вызвано вовсе не заботой об общественном благе, предложил в 1960–1970-х годах профессор Чикагского университета Джордж Стиглер, в будущем первый нобелевский лауреат, сделавший научную карьеру в бизнес-школе. По Стиглеру, регулирование отрасли – в интересах прежде всего тех, кто в этой отрасли уже работает^[30]. Тем, кто уже вошел на рынок, выгодно, чтобы входные барьеры были высокими. Например, можно законодательно ввести специальные требования к качеству или даже внешнему виду продукции. Это повысит издержки компаний, которые только планируют войти на рынок. Если барьеры высоки, то прибыли тех, кто защищен барьером, не так сильно страдают от конкуренции. Неудивительно, что на практике регулирование столь часто оборачивается монополией или разделом рынка между несколькими крупными игроками. Именно в случае монополии выгода тех, кто уже находится на рынке, максимальна, а потребители получают меньше, чем в случае конкуренции двух и тем более множества компаний. И платят за это “меньше” более высокую цену.

С одной стороны, не каждый регулируемый рынок становится монополией. С другой – иногда формально конкуренция есть, но участникам рынка удается так ловко координировать свои действия, что они получают не меньшую выгоду, чем монополии. Помните, в главе про аукционы рассказывалось, какие требования выставило правительство к участникам аукциона за лицензии нового поколения? Когда ассоциация провайдеров связи предлагает выделить на страну ровно три – по числу крупнейших претендентов – лицензии на осуществление мобильной связи следующего поколения, это хорошая иллюстрация идей Стиглера.

Лоббистская деятельность компаний, уже находящихся на рынке, может быть и не так заметна, как в случае с 3G-лицензиями. Под термином “естественная монополия”, знакомым каждому экономисту с первого курса, нередко скрывается нечто весьма неестественное – плод политических усилий. Если бы монополия образовывалась сама собой, зачем были бы нужны законодательные акты, устанавливающие, что эта компания – единственный возможный поставщик электроэнергии, а та – обладает эксклюзивным правом проводить газ в дома? Если бы монополия была “естественной”, другим участникам на этот рынок входить было бы невыгодно^[31]. Зачем же защищать этот рынок от свободного входа законодательно?

На первый взгляд, это может показаться абсурдным – параллельные линии электропередач или водопроводные трубы, идущие в одни и те же дома, но принадлежащие конкурирующим компаниям. Однако в 1980-х годах появились публикации, показывающие, что если в американском городе конкурируют сразу несколько компаний, поставляющих электроэнергию, то и цены на электричество в этих городах ниже, и качество услуг – выше. Дерегулирование рынка электроэнергии в Калифорнии, предпринятое в самом конце прошлого века, основывалось именно на этих работах. А также на воспоминаниях о том, как сто лет назад железнодорожные компании прокладывали параллельные ветки из одного города в другой и ценовую конкуренцию на соседних вокзалах можно было наблюдать в режиме реального времени. И снова параллельные ветки только кажутся абсурдом. Но, как всегда, конкуренция снижает цены и повышает качество услуг.

Третий подход к природе регулирования не просто учел опыт, о котором писал Стиглер. У него регулирование может быть выгодно тем компаниям, которые уже вошли на рынок. Андрей Шлейфер из Гарварда и Роберт Вишни из бизнес-школы Чикагского университета предложили пойти дальше. Регулирование часто выгодно тем, кто занимается регулированием, – чиновникам. Лицензирование вводится там, где есть возможность собрать серьезные деньги за лицензии. Требования к качеству товара устанавливаются там, где компании готовы много платить за то, чтобы их продукт признали соответствующим этим требованиям.

Так, в Средние века немецкие бароны перегораживали Рейн, отбирая у проплывающих мимо торговцев значительную часть товара. Когда с распадом Священной Римской империи баронов стало слишком много, торговля вдоль реки практически прекратилась: каждый из них не обращал внимания на то, что, когда он устанавливал плату за проезд, купцы избегали проплывать не только через его заграждение – это-то он, максимизируя пошлину, учитывал, – но и через владения других баронов, а значит, и в целом по реке. В итоге прибыль теряли все.

В наше время санэпидемнадзор, пожарная охрана и другие органы, разрешение которых требуется, чтобы бизнес нормально работал, – те же бароны. Их совместная деятельность приводит к тому, что желающих “плыть по реке” – открывать новый бизнес – мало, а значит, конкуренция слаба и цены высоки.

Россия начала XXI века не стояла в стороне от общемирового процесса дерегулирования. Пока правительство пыталось усилить свое влияние на крупные промышленные предприятия, оно же проводило реформы, призванные облегчить жизнь малому бизнесу. Существенно упрощался порядок регистрации и резко ограничивалось количество возможных инспекций. Собранные данные позволили теперь проследить, как и где отразилось введение новых правил на реальном положении малого бизнеса, и ответить на вопрос, чей подход – Пигу, Стиглера или Шлейфера – лучше описывает российскую действительность.

Екатерина Журавская и Евгений Яковлев из Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при РЭШ взялись проанализировать, как сказалось принятие дерегуляционных законов в начале века на положении малого бизнеса^[32]. В каких регионах – а база данных покрывает двадцать регионов с различными характеристиками – реформы оказались успешными и что играло решающую роль в этом успехе? Ответы на эти вопросы позволяют ответить и на гораздо более общий вопрос: какой подход к регулированию наиболее продуктивен? Если прав Пигу, то дерегулирование должно было снизить качество предоставляемых благ. Если верить Стиглеру, эффект дерегулирования должен быть особенно заметен там, где высока монополизация. Если прав Шлейфер, дерегулирование должно было привести к повышению объема и качества продукции.

Закон 2001 года установил “правило одного окна” для регистрации бизнеса, ограничил сроки рассмотрения заявок на регистрацию одной неделей и запретил одному и тому же органу осуществлять инспекцию чаще, чем раз в два года. В теории Пигу, где действуют регуляторы, заботящиеся лишь об общественном благе, последнее правило должно было вызвать ухудшение качества продукции.

База данных, обновлявшаяся каждые полгода в течение четырех лет после начала реформы, позволяла не только видеть изменения в административной нагрузке на малый бизнес, но и оценивать издержки входа на рынок для новых компаний. Картина выглядит так. В тех регионах, где высока прозрачность государственных органов, низок уровень коррупции и высока доля региональных доходов в налогах, реформа оказалась наиболее эффективной. Административная нагрузка на бизнес действительно снизилась. Дерегулирование прошло успешно, причем без издержек в виде снижения качества продукта. Значит, Пигу оказался не прав в споре со Шлейфером.

А вот вопрос о правоте Стиглера, используя опыт российских регионов в начале 2000-х, разрешить до конца не удалось. Наличие сильного промышленного лобби, что в данных соответствовало высокой концентрации региональной индустрии, устойчиво способствовало успеху реформ. Чем сильнее политически крупные промышленники, тем лучше двигалась реформа. С одной стороны, Стиглер прав: именно его теория устанавливает зависимость регулирования от интересов компаний, уже находящихся на рынке. С другой стороны, снижение административных издержек в результате реформ отмечено для малого бизнеса, а промышленное лобби – бизнес большой. Конечно, они конкурируют на рынке труда, но почему большому бизнесу выгодно облегчение условий существования малого, не очень понятно.

Пока правительства и Всемирный банк радуются успехам в дерегулировании, отношение в мире к роли государства опять начинает меняться в противоположную сторону. Идея дерегулирования состоит, конечно, в том, что снижение государственного вмешательства, способствуя конкуренции, одновременно снизит цены и повысит качество. Тем не менее в Америке неудачные эксперименты администрации Буша-младшего (2001–2009) по приватизации государственных услуг – от работы тюремщиков до служб спасения, – столь привлекательные в теории, на деле привели к росту коррупции и снижению качества оказываемых услуг. Попытки французского президента Саркози (2007–2012) снизить государственный контроль на рынке труда путем предоставления компаниям большей свободы в увольнении сотрудников, закончились полным фиаско. Правда, фиаско политическим, а не экономическим, но это тоже урок экономики.

Репутация российских регулирующих органов в XXI веке в значительной степени подмочена их политической активностью: и запретом на ввоз “Боржоми” из-за внешнеполитического конфликта с Грузией, и экологическими претензиями к иностранным участникам проекта “Сахалин-2”, и вмешательством в земельные конфликты в Подмосковье, и санкциями, введенными в 2015 году против Украины и Турции. Если продукция из какой-то страны оказывается не соответствующей санитарным нормам в момент, когда обостряются внешнеполитические отношения с этой страной, это означает, что контролирующий орган – Роспотребнадзор – не занимается своей работой компетентно. Качество грузинских вин не поменялось от того, что президент Грузии что-то сказал о президенте России, а качество украинских помидоров не зависит от того, кого избрали президентом Украины. Впрочем, качество продуктов питания в магазинах сравнительно высоко по меркам развивающихся стран, так что свести всю деятельность Роспотребнадзора к чистой политике невозможно. Точно так же и другие регуляторы: не идеально, но работают.