Люди, которые хотят переделать мир, предлагают разные меры по его улучшению. Чаще всего выходит так, что всеобщее счастье связано не с введением чего-то нового и благотворного, а с запретом того, что не нравится энтузиастам реформ. Самые радикальные уповают на полное искоренение тех или иных изъянов человеческой природы: кто-то хочет ввести сухой закон, кто-то – полностью запретить курение, ношение бород, гомосексуальные связи, супружеские измены, коррупцию. Более практичные склоняются к корректирующему налогообложению. Курение, например, в этом случае не запрещается полностью, но вводится такой налог на табак, чтобы курильщики сами не захотели тратиться на сигареты.

Разговор о корректирующих налогах – одном из способов заставить людей поступать так, как хочет общество, или хотя бы принудить их учитывать общественные интересы – кажется довольно маргинальной экономической темой. До тех пор, пока не отправишься утром на работу и не обнаружишь, что скопление машин на улице таково, что каждый километр требует крепких нервов и большого терпения. Как уменьшить количество автомобилей? И как сделать так, чтобы на дороги выезжали только те, кому это по-настоящему нужно?

Корректирующие налоги были известны с давних времен. Петр I ввел налог на ношение бород. Налог был прогрессивным: с дворян брали в 20 раз больше, чем с простого московского люда. Величина налога показывает одновременно и то, что желающих носить бороду было много, и то, что предпочтения подданных шли вразрез с желаниями царя. Можно было бы, конечно, за ношение бород назначить и смертную казнь, но Петру хотелось достичь другого результата: пусть те немногие, кому борода так важна, пополняют казну, а не уходят в леса или готовят заговор против престола. Ну а тем дворянам, кто оценивал свою бороду в сумму, меньшую, чем 600 рублей в год, была прямая дорога к брадобрею.

В 1930-х годах английский экономист Артур Пигу сформулировал условия, при которых корректирующие налоги могут быть полезными. Например, это возможно, когда деятельность какой-то компании не только приносит прибыль ее владельцам, но и загрязняет окружающую среду. Чем больше производство, тем больше прибыль, но тем сильнее и загрязнение. Если никаких ограничений на загрязнение нет, то компания не обращает внимания на последствия для окружающей среды. Это называется экстерналией, внешними последствиями действий компании, которая выбирает, сколько ей производить, не учитывая этих внешних последствий. А если ввести налог на выбросы, то будет учитывать. Ставка налога определяется исходя из того, что общество заинтересовано и в том, чтобы компания получала прибыль, и в том, чтобы загрязнение было как можно меньшим.

Определение Пигу очень четкое, но эта четкость чисто теоретическая. В реальной жизни есть проблема: трудно установить размер негативной экстерналии, то есть того вреда, который наносит обществу личный выбор человека или деятельность предприятия. А как без этого правильно определить ставку пигувианского налога? Тем не менее корректирующие налоги применяются все чаще.

Вот один пример. В развитых странах борьба с курением приняла совершенно новые формы: все идет к окончательному уничтожению курильщиков как класса. Полвека назад рассказ сатирика Гаррисона Кейлора, в котором супружеская пара – два последних курильщика в Америке – пишет прощальные записки детям, пока у них не отняли оставшиеся сигареты, а над ними кружатся вертолеты ВВС США, и десант уже готов к штурму убежища в горах, воспринимался как шутка. Сейчас любителям табака не до смеха. Арсенал средств, которые применяют противники курения, включает самые разнообразные меры. В 2002 году, на двенадцать лет раньше, чем в Москве, значительные ограничения на курение ввели в Нью- Йорке: среди прочих мест оно было запрещено во всех барах и ресторанах. Размер штрафа для владельцев таков, что это уже не пигувианский налог, а практически прямой запрет – уплата подобных штрафов попросту разорит любой ресторан.

Кроме того, резко, почти на 50 %, вырос налог на сигареты, с 1,10 доллара за пачку до 1,50 доллара (цена выросла до 7 долларов за пачку – почти вдвое выше, чем в среднем по стране). Мэр города Майкл Блумберг специально заявил, что городские власти не ставят себе цели увеличить количество собираемых налогов: это не фискальная, а корректирующая мера. Как и у всякого пигувианского налога, его тяжесть распределяется неравномерно: чем сильнее пристрастие к курению, то есть чем дальше личный выбор человека от того, что хотело бы видеть общество, тем больше ему приходится платить. Или переезжать в другой, менее озабоченный улучшением общественного здоровья город.

Между прочим, курение при всем его вреде для курильщика – вовсе не самая пагубная из повседневных привычек. Например, пристрастие к обильной, жирной и сладкой пище не менее вредно для здоровья. Однако до корректирующих налогов на вредную пищу еще далеко. Они, конечно, обсуждаются, но есть существенная разница между курением и обжорством. Курение плохо сказывается не только на здоровье курильщика, но и на окружающих: возникает как раз та самая негативная экстерналия, о которой писал Пигу. С неправильным питанием такой проблемы нет.

“Разве нет?” – спрашивают сторонники корректирующих налогов на гамбургеры, чипсы и зефир. “Ожирение повышает риск многих заболеваний и сокращает жизнь человека. Конечно, он волен сам решать, что ему делать со своей жизнью, но, если хотя бы часть затрат на его лечение будет оплачена другими, его болезнь дорого обойдется обществу”. Опять, казалось бы, негативная экстерналия…

Такими же соображениями руководствуются и те, кто предлагает запретить курение не только в общественных местах, но и дома. Даже если человек курит дома, он создает негативную экстерналию, перекладывая на плечи общества заботу о последствиях своего безответственного поведения: кому-то же придется платить за лечение рака легких или устранение последствий инсульта. Впрочем, у противников вмешательства в жизнь частных лиц есть сильный контраргумент: человек, который курит или неправильно питается, значительно увеличивает свои шансы на преждевременную смерть, а это значительная экономия общественных средств, которые могли бы быть потрачены на его лечение.

Впрочем, есть виды деятельности, которыми просто невозможно заниматься дома. Взять, например, вождение автомобиля.

Человек за рулем уверен, что он экономит время, отправляясь на работу на собственной машине. Это его право, миллионы людей каждое утро выбирают именно автомобиль. Но этот человек не учитывает, что, выезжая на улицу, он усложняет жизнь всем остальным водителям. Чем больше машин на дороге, тем труднее ехать. Этот эффект очень мал, но он умножается на общее число машин на дороге, и результат оказывается очень и очень серьезным. Автомобильные пробки давно стали привычной частью наших поездок.

Вклад каждого отдельного водителя в создание пробки, которая замедляет всех, невелик. Никакая пробка не рассосется, если одна из машин испарится как по волшебству. Однако любая пробка мгновенно прекратит существование, если исчезнет, скажем, четверть машин. Могло бы помочь строительство новых развязок и широкополосных шоссе, однако есть “закон Даунса”, названный по имени американского политолога и экономиста Энтони Даунса из Института Брукингса. Закон гласит: чем лучше дороги, тем больше машин покупают граждане, и тем чаще они предпочитают автомобиль другим средствам передвижения. Даже если технологические или логистические новшества могут чуть-чуть облегчить существование владельцев машин хотя бы на короткий период, это решение будет временным, говорит Даунс. Этот “закон”, конечно, не универсален – разнообразные улучшения принесли немало радости и пользы автомобилистам, – однако он справедливо указывает, что полноценное решение нужно искать в другом месте.

Что требуется обществу? Чтобы машин на дорогах было меньше. Что предложит пигувианец? Ввести корректирующий налог. Это было сделано в Лондоне, когда там столкнулись с негативными последствиями слишком большого количества автомобилей на дорогах – бесконечными пробками на центральных улицах и загрязнением воздуха. С февраля 2003 года в столице Великобритании взимается специальный налог – плата за въезд в центральную часть города. Сначала налог составлял 5 фунтов стерлингов, но через два с половиной года был повышен до 8 фунтов. Это означает, что возможность поездки на своей машине в центральный Лондон для тех, кто не оценивает удовольствие от этой поездки минимум в 8 фунтов, закрыта. Эти люди, а вместе с ними и общество, только выиграют, если останутся дома или поедут в центр на общественном транспорте. Получается, что налог позволяет различить тех, кто высоко ценит поездки в центр, и тех, кому они практически безразличны.

Эта схема была опробована в 2002 году в маленьком Дареме и, несмотря на успех, казалась крайне рискованным предприятием с политической точки зрения. В Лондоне было объявлено, что все собранные деньги будут направлены на улучшение работы общественного транспорта в городе. То есть те, кто не поедет в центр на машине, тоже выиграют от того, что улицы станут чище и на них будет меньше машин. А вдруг тех, кому жаль платить по 8 фунтов каждый день, окажется больше, чем тех, кому не жаль? А вдруг они не поверят, что больше выигрывают от улучшения работы метрополитена? Нигде в мире избиратели не любят повышение налогов, даже если речь идет о таком “добровольном” налоге, как налог на въезд в центр города, и лондонцы не исключение. Однако следующие выборы мэра, состоявшиеся в 2004 году, показали, что избиратели счастливы – и мэр, бывший одним из инициаторов автомобильного налога, был переизбран.

Теперь успешный пример Лондона обсуждается во всех мегаполисах мира, но до практики дело доходит очень медленно. Пока примеру Лондона последовали только Стокгольм, Милан и Сингапур. Потому что нигде в мире избиратели не любят новые налоги, даже если они в самом деле облегчают жизнь.

Чтобы осуществить любую реформу, даже на местном уровне, нужно заниматься политикой. О выборах и формировании коалиций мы говорили в другом разделе – этими вопросами занимается политическая экономика. Однако без экономики общественного сектора не разобраться, почему именно политика так важна в вопросах, связанных с общественным транспортом. Все дело в том, что важную роль играет координация действий экономических субъектов.

Тот, кто бывал в западно- и центральноевропейских мегаполисах, знает, как эффективен может быть общественный транспорт. По центральной части городов люди передвигаются на метро, автобусах и трамваях, экономя силы и время. Общественный транспорт движется быстро, в центре парковаться дорого и неудобно, и, значит, ездить на собственной машине невыгодно. Однако тут важен “координационный эффект”: если дороги свободны, потому что все ездят на общественном транспорте, то автобусы и трамваи движутся быстро и ездить на машине становится еще менее выгодно.

“Координационный эффект” относится не только к скорости передвижения. Когда качество общественного транспорта снижается, в машины прежде всего пересаживается более обеспеченная часть населения. В общественном транспорте остается менее обеспеченная часть – и вот уже человеку из среднего класса становится неуютно. Самому приходится пересаживаться на машину, еще сильнее ухудшая жизнь тех, кто остался в метро и автобусе. С подмосковными электричками в последние десять лет случилось в точности так: средний класс пересел в машины, и ситуация стала заметно напряженнее. И теперь новые представители среднего класса предпочитают проводить по три часа в мучительных пробках, лишь бы не ехать час на электричке с представителями класса ниже среднего. В том же Лондоне, например, сотрудники банков, даже много зарабатывающие, ездят на метро отчасти потому, что вокруг – в точности такие же сотрудники. “Координационный эффект”.

Именно по причине существования этого эффекта и нужны политики-реформаторы – и на федеральном уровне, и на местном. Когда равновесие поддерживается “координационным эффектом”, все хотят делать то же, что делали до этого (например, ездить в центр на машине) – на то оно и равновесие! Чтобы переключиться на другое равновесие, нужна сила, которая координирует переключение. Реформы потому и проводятся с максимальным шумом в прессе, политической подготовкой задолго до ее начала, что важно, чтобы все переключились на новую стратегию одновременно. Вот, например, введение выделенной полосы для общественного транспорта в Москве – дело хорошее и правильное, но разве можно так вводить серьезные новшества?

Аналогия из экономики права помогает ответить на этот вопрос. Со времен Гэри Бейкера экономический анализ применяется к юридическим вопросам. Чтобы обеспечить выполнение какого-то правила, нужно, чтобы, во-первых, вероятность поимки нарушителей правила была достаточно высока, а во-вторых, чтобы наказание, с учетом вероятности поимки, было достаточно ощутимым. Это верно, когда речь идет об уклонении от налогов, и так же верно, когда речь идет о правилах дорожного движения.

Если за езду частного транспорта по выделенной полосе наказывать, то выделенные полосы останутся в основном свободными. К сожалению, отлов нарушителей – затратное дело. Нужно тратить деньги на зарплаты сотрудникам ГИБДД (таким, чтобы не брали взятки) и их начальникам (таким, чтобы следили, не будут ли их сотрудники брать взятки), камеры, рассылку уведомлений о штрафах и тому подобное. Это означает, что всех нарушителей поймать не удастся, и, значит, важно, какова вероятность поимки. Или, точнее, важно, какова вероятность поимки с точки зрения нарушителей.

Как нужно было бы вводить новое правило? Выделенную полосу надо было ввести с максимальной помпой и публичными выступлениями мэра на двух-трех дорогах, где особенно много общественного транспорта. Например, на Ленинском проспекте или Профсоюзной улице. И добиться здесь стопроцентной поимки всех нарушителей. На небольшом количестве дорог это действительно возможно. За полгода водители убедились бы, что, во-первых, езда по выделенной полосе всегда заканчивается штрафом (даже если взяткой инспектору – уже хорошо: с точки зрения стимулов для водителя разницы между штрафом в казну и взяткой в карман инспектору нет никакой). А во-вторых, что по выделенной полосе общественный транспорт действительно ездит быстро. Через год, когда водители уже приучены, а граждане видят явное преимущество нового равновесия, можно было бы вводить выделенную полосу на большом количестве дорог. О том, что выделенные полосы нужно вводить только на тех магистралях, где достаточно велик поток общественного транспорта, я не говорю – это само собой разумеется.

А что получилось у мэра Собянина? Новое правило ввели сразу на множестве дорог и, поскольку не успели подготовиться к контролю над движением, сразу же сказали, что на некоторых правило пока не действует. То есть с первого же дня стали приучать водителей: новое правило выполнять не очень-то обязательно. А пассажиры автобусов и троллейбусов видят, что выделенная полоса есть, а выигрыша – нет. Нужная и полезная реформа чуть не провалилась из-за неправильного проведения.

За еще одним “политическим выводом” из экономики общественного транспорта надо отослать к социологам. По-хорошему, подготовка к любой реформе включает в себя работу с фокус-группами и результатами социологических опросов. Неслучайно лучше всего проходят реформы, которые проводят победители выборов, – это же реформы, заранее одобренные теми, кто потом будет выполнять новые правила. Глупо получается, когда реформа опирается на прямолинейный расчет. Например, грубо прикидываем: каждый день в Москве миллион машин на улицах и 6 миллионов пассажиров в общественном транспорте. Шесть больше одного, значит, если мы что-то делаем в поддержку пассажиров, это заведомо популярно и все будут следовать новым правилам. Правильно?

Неправильно. Человек может шесть дней в неделю ездить на метро и автобусе, а на машине выбираться в город изредка и все равно считать себя автомобилистом, рассуждать как автомобилист и, значит, воспринимать ущемление своих прав негативно. Даже тот, у кого нет машины, может внутренне воспринимать себя как автомобилиста, если планирует или мечтает ее купить. Более того, “владелец машины” – гораздо более сильная идентификация, чем “человек без машины”. Например, город станет чище, а казна пополнится, если сделать налог на бензин очень высоким. Для людей без машины – только выигрыш, а таких большинство. Но на практике налог на бензин повысить очень трудно. Автовладельцы – гораздо более организованная, мотивированная и, значит, более политически влиятельная группа. Вот и превращаются налоги на бензин в “контактный рельс”.

У американских политологов есть понятие “контактный рельс”. Так говорят о теме, которой политик никогда не должен касаться, если хочет выиграть выборы. Контактный рельс, расположенный в нью-йоркском метро между двумя основными рельсами, а в московском – сбоку от них, не стоит трогать, если хочешь остаться жив. Одна из таких запретных тем – налоги на бензин. В Америке, стране малоэтажных домов и длинных дорог, налоги на бензин – еще более острая тема, чем у нас. Доказательств тому, что эта тема смертельно опасна, не счесть. Грэй Дэвис, губернатор-демократ Калифорнии в начале 2000-х, успел только упомянуть о возможности повышения одного из налогов, связанных с легковыми машинами, и пожалуйста – досрочные выборы, и в штате, голосующем в основном за демократов, появился новый губернатор – из республиканцев. Конечно, у Дэвиса было немало проблем и без дополнительного налога, но как раз налог, возможно, стал каплей, переполнившей терпение избирателей.

Из шести раз, когда Билл Клинтон, американский президент в 1992– 2000 годах, баллотировался на пост губернатора Арканзаса, он потерпел поражение только однажды. Уже будучи губернатором, он поддержал повышение местного налога на бензин и проиграл следующие выборы. Через два года, признав в ходе избирательной кампании, что повышение налога было ошибкой, он вернул себе губернаторское кресло и больше никогда не прикасался к “контактному рельсу”.

Казалось бы, табу, непреодолимые для политиков, ученых не касаются. Экономисты неоднократно предлагали то снизить бюджетный дефицит за счет повышения налогов, то уменьшить потребление бензина и количество пробок за счет того же повышения. Но стоит экономисту попасть на должность, где он может реально влиять на проводимую политику, как правило “контактного рельса” начинает распространяться и на него. Грегори Мэнкью, гарвардский профессор и бывший главный советник по экономике президента Буша-младшего, прославился не только фундаментальными работами об экономическом росте и популярным учебником экономики, но и своими прорыночными взглядами. И до, и после назначения в администрацию он выступал с предложениями повысить налоги на бензин, а вот когда был советником, молчал.

Вернувшись к научной деятельности, Мэнкью основал специальный онлайновый клуб – “Клуб Пигу”. В него он включает, не спрашивая согласия, знаменитых экономистов – и ученых, и тех, кто занимается претворением экономической политики в жизнь, и экономических обозревателей ведущих изданий. Всех, кто выступает за использование корректирующего налогообложения.

Подавляющее большинство из тех, кто перечислен на сайте у Мэнкью, согласны с идеей существенного повышения налогов на бензин. Впрочем, причины они называют совершенно разные. Алан Гринспен, харизматичный председатель американского Центробанка с 1987 по 2006 год, в целом сторонник низких налогов – “экономику двигают прежде всего стимулы!”. Он выступает за повышение налогов на бензин, потому что беспокоится об энергетической безопасности Америки. Гражданам не так уж сложно потреблять поменьше бензина: просто продать мощный джип и купить машину, расходующую меньше топлива. А Эл Гор, вице-президент США с 1992-го по 2000-й и лауреат Нобелевской премии мира, поддерживает пигувианский налог потому, что автомобили загрязняют окружающую среду. Борьба с загрязнением – главная забота сторонников корректирующих налогов, потому что в этом случае лучше всего видна негативная экстерналия. В отсутствие штрафов или специальных нормативов производители не заботятся о последствиях своих действий для окружающей среды.

На местном и государственном уровнях с загрязнением как-то разбираются: все-таки здесь, в отличие от дорожного движения, заинтересованных в коррекции – миллионы, а противников – единицы. (Пусть эти противники и готовы тратить немалые деньги, чтобы лоббировать снижение ставки корректирующего налога.) В случае же загрязнения атмосферы, которое касается всех стран, а не только той, где расположена “грязная” компания, проблемы возникают не столько с определением ставки налога, сколько с обеспечением выполнения договоренностей. Именно поэтому для борьбы с парниковыми газами, предположительно влияющими на глобальное потепление, создан специальный механизм – Киотский протокол. Дело не столько в ставке пигувианского налога, сколько в механизме, позволяющем перекладывать вопрос о том, кто и сколько может загрязнять, с плеч межгосударственных органов на рынок. Но и без Киотского протокола, если кому-то нужно изменить мир, пигувианские налоги – хороший способ. Во всяком случае, не такой жестокий, как смертная казнь или вечная ссылка за ношение бороды.