Реальная политическая жизнь редко может быть однозначно описана в устоявшихся терминах. Российское политическое бытие на деле оказывается гораздо сложнее любых предлагаемых схем и стереотипов.

К числу самых распространенных стереотипов о России сегодня можно отнести представление о всеобщей коррумпированности государственной машины. Сложность состоит в том, что это и правда, и неправда одновременно. То, что происходит в современной России, включает в себя и массовые нарушения законов, и коррупцию. Но не эти явления определяют сегодня правовой фон в стране.

Феномен, с которым столкнулась постсоветская Россия, может быть условно обозначен как «синдром спящего права». Российское законодательство не столько нарушается, сколько не действует. Это, казалось бы, очень незначительное различие в акцентах отражает, на самом деле, серьезное отличие происходящих сегодня в России процессов от того, что обычно обозначается как правовой произвол и коррупция.

Дело не столько в субъекте, сколько в объекте. Российские законы присутствуют в правовом поле, но не регулирует реальных отношений субъектов права. И одна из главных причин такого положения дел состоит в том, что реальные отношения между субъектами права в России складываются в плоскости, параллельной той, на которую нацелено формальное, правовое регулирование.

Именно в уникальной способности этих двух русских миров существовать практически не пересекаясь, спрятана разгадка тайны «русского правового вопроса».

Существование формального и неформального миров в сегодняшней России – ключ к пониманию любого вопроса современной русской жизни, будь то экономика, политика или право.

Российская интеллигенция, десятилетиями гордившаяся своей способностью жить в независимом от государства «мире кухонной политики», представить себе не могла, что система «двоемыслия» и «двоедействия», бывшая питательной средой либерального диссидентства при официозном тоталитаризме, может вскормить теневое полукриминальное общество при официозном либерализме.

Значимость неформальных, или, как еще их называют, теневых, сфер русской жизни все больше осознается аналитиками. Исследование этого вопроса активно продвигается сегодня по крайней мере в двух теоретических направлениях.

Во-первых, осознается глобальность и всеохватывающий характер проблемы. Если раньше внимание было в основном сосредоточено вокруг теневой экономики, теневого бизнеса и прочего, то сегодня мы близки к пониманию того, что в стране сложилась теневая социальная сфера (теневое здравоохранение, теневое образование, теневая культура и т. д.), а также теневая политика и администрация. Таким образом, произошло (или стало очевидным) удвоение общественных отношений в целом, разделение отношений везде и всюду на формальные и неформальные.

Во-вторых, меняются представления о природе неформальных отношений. Главным достижением в этом направлении можно считать понимание того, что теневые сферы в России не имеют ничего общего с серыми зонами в западном понимании этого слова. В отличие от западных серых зон, российские теневые сферы формируются не рядом с государством и вопреки ему, а внутри действующего государственного механизма и в сотрудничестве с действующим государством. Более того, по утверждению И. М. Клямкина, только благодаря этому государству русские теневые зоны и могут существовать. Эти особенности русской жизни необходимо в первую очередь принимать во внимание при рассмотрении вопроса о природе «правового произвола» в современной России.

Причины, как, впрочем, и самые общие последствия, параллельного и равноправного сосуществования формальных и неформальных общественных отношений не являются предметом исследования в настоящей статье.

Кратко можно отметить, что самые общие причины этого явления находятся далеко за рамками правовой сферы. Оно обусловлено, в первую очередь, историческими и социокультурными факторами. Вторично же, то есть более непосредственно, предпосылкой такого разделения, или, точнее, удвоения, общественной жизни является сформированная под давлением существующей культуры российская система управления, администрация в широком смысле слова.

Влияние, оказываемое на русское право русской администрацией, является непосредственным предметом исследования данной статьи.

Сложившаяся система государственного управления в России является уникальным «социальным консервантом», блокирующим в перспективе какое-либо самопроизвольное воссоединение «формального» и «неформального» миров русской жизни.

Парадокс состоит в том, что сама система государственного управления сформировалась во многом под влиянием этой дихотомии российской общественной жизни. Под воздействием социокультурных факторов возникла и двухуровневая система общественных отношений, и соответствующий ей тип администрирования. Но деятельность государственной машины как бы усиливает ту специфическую тенденцию в общественном развитии, которая изначально задана русским культурным архетипом. Действуя в этом направлении, административная система блокирует возможность каких-либо самопроизвольных изменений культуры, а значит и возможность снятия пресловутой дихотомии в рамках последовательного «эволюционного» развития.

Поэтому любая попытка преодолеть разрыв между двумя – формальной и неформальной – сферами в России, вынужденно должна начинаться с административной реформы (реформы государственного управления), но иметь конечной целью революционные культурные изменения в российском обществе.

Трудно сказать, насколько разрыв между формальным и неформальным, официальным и неофициальным является уникальной чертой российского общества. По всей видимости, это общая особенность для большинства стран третьего мира. Сопоставление масштабов представляется сегодня делом затруднительным. Уникальным следует признать разве что соотношение между реальным положением дел в России и глобальными амбициями ее политической элиты утвердиться в своем собственном и мировом общественном мнении как страна с полноценным либерально-демократическим укладом, основанным на конституционных принципах.

Тем не менее в рамках заданной темы важно признать сам факт существования формального и неформального миров России как важнейшего системообразующего пункта для развития всех институтов и явлений, в том числе и для развития права.

Первое, что нужно подчеркнуть, это то, что неформальные отношения в России развиваются не вопреки и не в противовес русскому праву, а за его счет. Происходит не столько нарушение закона, сколько использование его особенностей. В результате для описания российских правовых реалий необходимо использовать не две краски, а три: черную, белую и серую. Причем белая и черная – эффективное правоприменение и прямое нарушение законов – будут использованы в картине очень ограниченно. Основное пространство будет закрашено серым цветом.

Иначе и быть не может. Наличие огромной теневой сферы в общественной жизни, охватывающей экономику, социальные отношению и политику, предполагает соответствующую деформацию правовой системы, возникновение, как это ни кощунственно звучит, теневых правовых механизмов (именно правовых, а не противоправных, как хочется утверждать по инерции!).

На этой «серой» площадке нарушение закона является необходимым моментом его реализации. Просто одно без другого не существует. Максимальный вред российская экономика и общество в целом получает именно вследствие действия российских законов, а не вследствие их нарушения. Система извращена до такой степени, что зачастую нарушение закона есть единственно возможный способ утверждения законности.

В этих условиях нацеленность общественного сознания на борьбу с правовым произволом и коррупцией уводит от главной цели, от того, что действительно определяет социальный и правовой климат в России.

Несмотря на то, что о коррупции в России исписано множество страниц, и на то, что Россия фигурирует на самых почетных местах во всевозможных рейтингах наиболее коррумпированных стран, это явление (в точном смысле слова) распространено в России гораздо скромнее, чем кажется.

Осмелюсь высказать мнение, что коррупция в точном смысле слова (а не в бытовом ее понимании) есть бич достаточно развитого общества. Она пусть и порочный, но продукт рационализации общественных отношений.

Во-первых, коррупция предполагает наличие достаточно структурированных и определенных отношений между плательщиком и получателем. Во-вторых, коррупция предполагает в качестве обязательного элемента нарушение права, будь то в форме вымогательства за совершение законных действий либо в форме совершения противозаконных действий по соглашению с заинтересованными лицами.

Конечно, и то и другое имеет место в России. Но не это здесь доминирующее явление.

Во-первых, в России в подавляющем большинстве случаев платят не за то, чтобы получить что-то не по закону, а за то, чтобы как раз свои законные интересы и защитить. В России платно не нарушение права, а его исполнение. Во-вторых, чиновника (в самом широком смысле слова, как представителя власти любого вида) в России часто приходится упрашивать взять «благодарность». Потому что, если он не возьмет, последствия для несчастного «субъекта права», столкнувшегося на своем пути с государственной машиной, будут еще более разорительными. Назвать это вымогательством в большинстве случаев можно только с большой натяжкой.

Как правило, сложность и запутанность правовых процедур в России настолько велики, что субъект, обратившийся в административные органы и имеющий намерение реализовать свои вполне законные интересы, ни сам, ни с помощью своего юридического представителя сделать это не может. Система скроена таким образом, что одно лишь формальное, в рамках того, что требуют закон и должностные инструкции, исполнение чиновником своих обязанностей по «обработке» поступившего от заявителя запроса ни к чему не приведет. Человеку, не находящемуся внутри аппарата, практически невозможно выполнить формально предъявляемые требования.

Существует разрыв между объемом формальных требований, которые предъявляются системой к гражданину (справки, согласования, экспертизы, заключения, разрешения и прочее), и внутренними ресурсами самой административной системы по обеспечению выполнения этих требований (то есть способности системы вовремя выдавать эти справки, заключения, экспертизы, согласования, разрешения и прочее).

Как следствие, возникает ключевое противоречие: время, которое необходимо для выполнения всех выдвигаемых государством предварительных условий реализации частного права, на несколько порядков дольше, чем время, в пределах которого субъект данного права (заявитель) может реально этим правом воспользоваться. Короче говоря, процесс согласования длится так долго, что реализовывать уже становится нечего.

Функции российской государственной машины настолько усложнены, что русский госаппарат превращается в автономную, способную к самовоспроизводству систему, оказывающую самостоятельное влияние на все стороны общественной жизни.

При этом Россия пытается решать задачи, свойственные современному постиндустриальному обществу, опираясь на бюрократический аппарат доиндустриальной эры, – иррациональный и бесконтрольный. Это аппарат того типа, о котором еще Маркс писал, что каждый чиновник рассматривает исполняемую им государственную функцию как свою собственность. Это тот тип аппарата управления, смириться с существованием которого были вынуждены в России оба ее великих реформатора – Петр Первый и Владимир Ленин.

Но главной проблемой этой чудовищной российской административной машины является вовсе не ее алчность, как это часто представляется, а ее неэффективность. Организация русской бюрократической системы постоянно порождает дефицит времени как главную проблему. Дефицит времени, в конечном счете, загоняет в тупик как саму власть, не справляющуюся со своими собственными требованиями, так и гражданина, неспособного этим требования удовлетворить. Это противоречие должно в той или иной форме находить разрешение.

Формой разрешения противоречия между объемом требований, предъявляемых административной системой, и объемом ресурсов, которые может мобилизовать административная система для удовлетворения этих требований, стала эксклюзивность как принцип функционирования российской государственной машины.

Общие правила существуют, но не работают. Каждое конкретное дело разрешается как дело исключительное, в особом порядке. Для особого порядка нужны и особые механизмы. Нужен «внутренний толкач», который «поведет» это дело по коридорам власти, будет оптимизировать режимы обработки документов, получения тех самых резолюций, согласований и экспертиз, обеспечивать внеочередность рассмотрения вопроса, то есть сокращать то самое «среднее рабочее время», которое требуется для решения вопроса.

Для того чтобы обеспечить такую оптимизацию, нужен человек, и не один. Он должен прилагать для решения этого вопроса специальные усилия, большие, чем это требуется в обычном случае, чем это предусмотрено его прямыми должностными инструкциями. Как всякий дополнительный труд, его труд должен быть отдельно оплачен. Естественно, он оплачивается теми, кто убедил его взяться за эту работу, то есть в интересах кого он действует.

Можно ли такого рода практику обозначить как коррупцию? Интересы заявителя совершенно законны или, по крайней мере, кажутся таковыми. Чиновник действует в пределах установленных предписаний и оформляет дело в соответствии с теми требованиями, которые предъявляются властью. Но он за плату помогает выполнить эти требования грамотно и в срок, то есть содействует реализации закона.

Если отвлечься от отдельного чиновника и посмотреть на систему в целом, то мы увидим, что система и может функционировать только при условии, что в большинстве случаев найдутся такие «толкачи-добровольцы», которые будут растаскивать дела, как маневровый паровоз растаскивает вагоны, скопившиеся на запасных путях провинциальной станции. Но при этом государство не способно оплачивать своим чиновникам дополнительное усердие. Эта оплата производится теми, кто обратился со своим вопросом в администрацию.

Таким образом, то, что по инерции в России называют взяткой, давно по своей социальной природе превратилось в косвенный социальный налог на содержание госаппарата. И государство давно сквозь пальцы смотрит на эту практику, поскольку сегодня это единственный способ удерживать нищенски оплачиваемого чиновника на государственной службе.

Необходимо правильно расставить акценты. Если мы видим угрозу в коррупции, то внимание должно быть сосредоточено на отклонении от требования закона, и предлагаемое лечение сводится к особым мерам по усилению контроля и ужесточению процедур. Но реальная опасность исходит не от девиаций от нормального функционирования госаппарата, а именно от того, как он работает в нормальном режиме. Поэтому единственный способ вылечиться – это предпринять общие меры по реформе госслужбы.

Право современной России развивается под воздействием двух основных разнонаправленные векторов сил. С одной стороны, это исторически и культурно обусловленные социально-экономические потребности общества. С другой стороны, это основанные на традиции потребности самосохранения и воспроизводства аппарата государственной власти. Первая сила подталкивает правовую систему к революционным изменениям, к адаптации правовых институтов постиндустриального общества, к конституционализму и защите права частной собственности. Вторая сила консервирует принципы, свойственные советской правовой системе, причем в ее худших проявлениях.

Это разнонаправленное воздействие во многом объясняет эклектичность и внутреннюю противоречивость современной российской правовой системы. Это противоречие между провозглашенными в законодательстве новыми правовыми принципами и сохраняющимися в том же законодательстве несовместимыми с продекларированными принципами формами реализации прав субъектов гражданских и иных правоотношений.

Административное воздействие на развитие посткоммунистического права в России воплотилось в доминировании двух основополагающих его принципов, предопределивших судьбу правоприменительной практики.

Первый принцип условно может быть назван «материальным», а второй – «процессуальным».

Основной принцип посткоммунистического права – презумпция виновности субъектов хозяйственной деятельности.

Какие бы свободы ни объявлялись для последних, как бы ни либерализовались режимы хозяйственной деятельности, современное российское законодательство оказывается построенным таким образом, что субъекту хозяйственной деятельности на любом этапе реализации своего права приходится доказывать свою невиновность в нарушении закона. Соответственно, это приводит к переразвитию механизмов контроля в ущерб механизмам реализации права.

Например, элементарная процедура получения бесплатной гуманитарной помощи, будь то медикаменты либо продовольствие, превращается в России в тяжелейшее испытание как для дарителя, так и для получателя. Гуманитарная помощь по определению не должна облагаться таможенной пошлиной при пересечении государственной границы. Оформлением документов на провоз гуманитарной помощи занимается Государственный таможенный комитет. Однако Государственный таможенный комитет может принять все бумаги к рассмотрению только в том случае, если получит разрешение специальной Межведомственной комиссии по гуманитарной помощи при Правительстве РФ, которая заседает раз в два месяца и рассматривает каждый конкретный случай ввоза гуманитарной помощи по представлению аппарата комиссии, который готовит дела, запрашивая те же документы, что и таможня. Однако Госкомиссия по гуманитарной помощи не будет даже принимать дело к рассмотрению, если не будет получено разрешение профильного министерства. В наиболее часто встречающемся случае поставки лекарств – это Министерство здравоохранения. Для обращения в Межведомственную комиссию по гуманитарной помощи необходимо получить согласование в департаменте по гуманитарной помощи Министерства здравоохранения РФ. Это согласование, в свою очередь, может быть выдано при условии предъявления разрешения на ввоз гуманитарной помощи от регионального комитета здравоохранения той области, в которую предназначена гуманитарная помощь, а также получения заключений о проведении экспертизы качества поставляемых в качестве помощи лекарств от научно-исследовательского института, находящегося в системе Минздрава (экспертиза, как правило, платная), и заключения Фармакопейного или Фармакологического комитета, а также еще нескольких менее значимых организаций. Только собрав все эти решения, можно вернуться в Таможенный комитет, где груз все это время находится на складе временного хранения, где каждый день хранения оплачивается по коммерческим ставкам. Если все оформлено правильно, груз выпускается с таможенного склада временного хранения на склад получателя. Но это не означает, что его можно начать немедленно использовать. Для получения разрешения на использование выпущенной таможней гуманитарной помощи всю операцию необходимо зарегистрировать в Государственной налоговой инспекции и в Главном управлении по борьбе с экономическими преступлениями Министерства внутренних дел (почти полное самообслуживание потенциальных преступников). И лишь когда разрешения будут даны от двух последних инстанций, можно начинать дальнейшее использование помощи. При этом последующий контроль будут осуществлять все пять ведомств ежемесячно, каждый по своему профилю: таможня, Минздрав, МВД, Минналогов, Госкомитет по гуманитарной помощи. Чтобы имелась ясность о степени плотности контроля, можно упомянуть, что в случае поставки вакцин или других инъекций Комитет по гуманитарной помощи требует от получателя отчитаться пустыми шприцами, которые получатель помощи должен собрать у каждого врача, который будет делать инъекцию, вместе с заполненной анкетной формой.

Естественно, что при наличии таких барьеров только фанатик или отъявленный злоумышленник, имеющий какие-то скрытые корыстные мотивы, согласится добровольно обречь себя на прохождение сквозь такое административное сито. Но злоумышленник, в отличие от законопослушного гражданина, будет дополнительно оплачивать труд чиновников на каждом этапе согласований. В это время законопослушный гражданин будет просто сворачивать объемы гуманитарных операций в России, что, собственно, и происходит.

Так, например, оказалось совершенно неэффективным предоставление права за счет налогов финансировать благотворительные программы, утвержденные Правительством Москвы. Система контроля со стороны налоговых органов настолько сложна, что законопослушные предприниматели либо ничего не дают под эти программы, либо дают без всякой связи с налоговыми льготами, поскольку им легче потерять деньги, чем провоцировать дополнительное внимание к себе контрольных служб. Зато огромный интерес эти программы представляют для тех, кто готов при их помощи «отмывать» деньги. Они делают взносы при условии возврата от 50 до 80% «помощи» в нелегальной, как правило – наличной, форме обратно дарителю (так называемый «откат»). Эти «заинтересованные» лица с самого начала закладывают в свой бюджет оплату всех необходимых согласований, и поэтому для них процесс проходит относительно безболезненно.

Причем ситуация действительно выглядит совершенно логично, если предполагать, что 99% всех, кто так или иначе контактирует с государством, преступники и главная задача государства – изобличить их. Если видеть в каждом, кто предложил ввезти гуманитарную помощь, контрабандиста, то очевидно, что должно быть создано такое административное сито, сквозь которое практически никто не смог бы пройти. Проблема же, связанная с тем, что в таком сите в первую очередь застревают вполне законопослушные субъекты, государство мало волнует, поскольку в административном подсознании прочно живет тезис, сформулированный Вышинским: «Лучше пусть пострадают десять невиновных, чем уйдет от ответственности один виновный».

Итог воплощения в жизнь этого принципа выглядит неожиданно. Вся государственная машина перерождается в один лишь контрольно-карательный механизм. Предупреждение преступлений – это не только дело налоговой полиции, но и дело всей налоговой инспекции. С преступниками борется не отдел по борьбе с контрабандой, а весь таможенный комитет, не МВД, а все правительство.

Все так заняты предотвращением преступлений, что работать практически уже некому. Соответственно, общество тоже не работает, а только доказывает, что оно не преступно. Нормальная жизнедеятельность граждан и юридических лиц оказывается парализованной. Выражаясь медицинским языком, российская правовая система оказывается больна «непроходимостью правоприменительного тракта».

Эту ситуацию невозможно переломить, если не переиначить законодательство таким образом, чтобы расследование правонарушений осуществлялось по факту их обнаружения. Представьте, что стало бы с торговым оборотом, если в масштабах всей страны все субъекты хозяйственной деятельности перешли бы на предоплату? Но ведь именно это происходит сегодня в России в области правового регулирования. Все обвинены в нарушении закона априори и должны предоплатить свою невиновность прежде, чем совершить любую мало-мальски значимую хозяйственную операцию.

Сегодня стали, наконец, говорить о дефиците доверия со стороны общества к правительству. Но общество платит правительству лишь его же монетой. Пока таможенный комитет в каждом гуманитарном грузе подозревает попытку уйти от уплаты таможенной пошлины при помощи оформления фиктивных операций, до тех пор никаких реальных гуманитарных операций на территории России осуществляться не будет.

Альтернативой может быть система регулирования, основанная на доверии к субъекту хозяйственной деятельности. В нашем примере гуманитарный груз должен пропускаться через границу без уплаты таможенной пошлины на основании заявительного порядка, где указывается режим ввоза и все необходимые данные о заявителе, позволяющие в случае необходимости, при наличии к тому веских причин проследить судьбу груза. Ответственность за раскрытие правонарушений должна лежать на МВД и других аналогичных структурах, которые должны уметь эффективно работать в условиях свободного движения товаров и грузов, занимаясь реальными нарушителями, а не анализом документов, заполняемых всеми без разбора.

Однако при любой попытке внедрить такую систему выяснится, что наши правоохранительные органы совершенно неэффективны, что при «семи контролирующих няньках» наша казна вся в дырах.

Это напоминает историю с организацией службы безопасности в советских гостиницах. Все силы были брошены на то, чтобы проверять документы на входе у каждого посетителя. В результате все криминальные элементы оказывались в гостинице первыми, а нормальные посетители ждали пропуска часами. С появлением первых западных гостиниц в Москве службы безопасности стали отслеживать наиболее подозрительных субъектов, «ведя» их по гостинице. В русских гостиницах уже многое поменялось с советских времен, когда вход был «строго по пропускам». В русском государстве все осталось по-прежнему. Но государство прекрасно себя чувствует, потому что все расходы по организации такого тотального контроля несет потребитель.

Государство Российское давно бы рухнуло под тяжестью взятых на себя контрольных функций, если бы не научилось перекладывать всю тяжесть на плечи общества. Второй по значимости принцип, формирующий облик российской правовой системы, состоит в том, что бремя доказывания своей невиновности лежит на субъектах хозяйственной деятельности.

Этот процессуальный принцип госаппарат яростно защищает при любых реформах. Причем наиболее отчетливо его действие просматривается, когда проводятся демонстративные акции по «облегчению жизни» предпринимателей и налогоплательщиков.

Так, например, в принятом недавно Налоговом кодексе был продекларирован принцип упрощения процедур сбора налогов и уменьшения количества налогов. С этой целью, в частности, был введен единый социальный налог, который был призван заменить ранее существовавшие четыре налога (в Фонд занятости, в Фонд социального страхования, в Фонд обязательного медицинского страхования и в Пенсионный фонд).

Смысл нововведения – упрощение налоговых процедур, сокращение времени на оформление документов, сокращение аппаратов контролирующих организаций и прочее. Ранее организация-плательщик была зарегистрирована во всех четырех фондах и ежемесячно отправляла четыре платежки на четыре счета, ведя раздельную отчетность. Налоговый кодекс вводит единый социальный налог, что предполагает, что теперь ежемесячно должно осуществляться одно перечисление и вестись соответствующая отчетность.

Но это в теории. На практике в соответствии с инструкциями Госналогслужбы плательщик получил действительно один счет. Но в этом счете имеются четыре субсчета. Поэтому плательщик по-прежнему должен заполнить четыре платежных поручения. Просто в этих поручениях теперь указывается один и тот же счет. Зато в каждом поручении, кроме счета, должен быть еще указан один из четырех кодов, который обозначает Фонд (уже якобы несуществующий). Госналогслужба вернула своим «клиентам» обратно их работу. Она не собирается брать на себя лишнее и разбрасывать платежи по Фондам. Спасение налогоплательщика – дело рук самого налогоплательщика. Более того, в случае ошибки в указании кодов, несмотря на то, что деньги перечислены на правильный счет в полном объеме, налоговая служба отказывается признать налог уплаченным, поскольку по инструкции средства с «кода» на «код» не перезачисляются.

В итоге возникла путаница, приведшая к переплате налога, который в большинстве случаев не был возвращен. Система учета и подготовки документов для налогоплательщиков еще больше усложнилась, трудозатраты увеличились. Таким образом, пока бремя доказывания невиновности будет лежать на субъекте права, вступающем в отношения с государством, у последнего нет никаких реальных стимулов упрощать контрольные процедуры, поскольку нагрузка ложится не на государство, а на самого субъекта хозяйственной деятельности.

Показательна та борьба, которую налоговые органы ведут с арендодателями жилых помещений. Поскольку прямой контроль арендодателей очень трудоемок, требует затрат времени и профессионализма работников налоговых органов, московская администрация решила возложить бремя борьбы на арендаторов, прежде всего иностранцев, которые, по мнению налоговиков, априори снимают наиболее престижные квартиры.

Административный фарс развивался поэтапно. В качестве первого шага представительствам иностранных компаний в Москве предложили подать сведения обо всех арендуемых ими квартирах. Никого не волновало, что эти данные никак не связаны с отчетностью, которую представительство ведет по налогам, и такой запрос совершенно необоснован. Но это было только начало. В качестве второго шага представительства должны были представить список иностранных сотрудников, которые снимают квартиры в Москве. Наконец, требование возросло до подачи сведений о структуре зарплаты иностранцев и сведений о тех из них, кому выплачивается компенсация за аренду жилья, в том числе и в форме надбавки к жалованью.

Если последовательно применять советские принципы, то рано или поздно придешь к советской системе. Так случилось и в этом случае. В конце концов при выдаче виз в отделе виз и аккредитации УВД Москвы со всех иностранцев стали требовать предоставления договора аренды на жилье, заключенного через Мосжилсервис – коммерческое унитарное предприятие, косвенно контролируемое департаментом социальной защиты города Москвы. Из праха восстал светлый образ Управления по делам дипломатического корпуса, монопольно решавший все вопросы быта иностранцев в Москве в советскую эпоху.

Это уже входит в прямое противоречие с действующим законодательством, в первую очередь с законом об ограничении монополистической деятельности и конкуренции в РФ, который запрещает издавать акты органов государственной власти, ограничивающие права граждан и хозяйствующих субъектов и предоставляющие односторонние преимущества отдельным коммерческим структурам. Но стремление возложить всю работу по поиску неплательщиков на «третье лицо» возобладало и заставило идти на прямые нарушения.

Налогоплательщик, как и любой другой субъект хозяйственной деятельности, не должен брать на себя ответственность за облегчение жизни государству, предоставляя в качестве «добровольного помощника фининспектора или другого инспектора» тонны дополнительных документов и отчетов. Государство, хочет оно того или нет, должно совершить «хождение в народ». Не документы должны идти к контролеру, а контролер должен идти за документом. Контролирующие организации должны уметь работать выборочно с первичной бухгалтерской документацией, а не заставлять ради поимки одного нарушителя тысячу контор денно и нощно заполнять бесчисленные формы отчетности.

Если бы государство само несло всю нагрузку по осуществлению задуманного им контроля, то мы давно стали бы свидетелями обширного инсульта государственной машины, когда изможденные непомерной работой чиновники тысячами увольнялись бы со службы, и деятельность госаппарата была бы парализована на всех уровнях. Но поскольку все издержки перенесены на общество, то мы становимся свидетелями медленного его вымирания от атеросклероза.

Стагнация в экономике как следствие ее бюрократизации стала сегодня настолько очевидной болезнью, что об этом со всех экранов вещает социальная реклама. Но не менее важен и социальный аспект проблемы.

Реальный быт россиян во многом зависит от характера их отношений с разнообразными административными органами. Причем со временем степень этой зависимости только возрастает, так как решение практически всех социальных проблем так или иначе происходит с участием федеральной или городской администрации.

Лучше всего социальные последствия бюрократической деформации правовой системы иллюстрировать примерами московской жизни, поскольку в Москве все тенденции общероссийского характера нашли свое наиболее полное и законченное воплощение.

Деятельность московской администрации в широком смысле слова имеет два важных аспекта: собственно управленческий (способность аппарата осуществлять эффективно возложенные на него функции), который здесь не обсуждается, и социальный (воздействие стиля и методов работы административного аппарата на быт горожан, формирование администрацией социальной среды).

В течение последних лет социальный аспект деятельности административного аппарата находился практически вне поля зрения московского правительства. Принимаемые административные решения, в том числе о реорганизации многочисленных городских служб, установление многочисленных правил и процедур, регулирующих повседневную жизнь подавляющего большинства горожан, не просчитывались с точки зрения их социальных последствий, их воздействия на жизнь отдельного человека, как создающие ему либо дополнительные удобства, либо дополнительные трудности. В расчет принимались только внутренние потребности аппарата «удобства контроля и реализации исполнительно-распорядительных функций».

Такая практика стала источником не только дополнительной социальной напряженности, но и политической напряженности в городе. Лавинообразное усложнение административных процедур на протяжении 1998–1999 годов привело к тому, что москвичи стали тратить недопустимо большую часть своего времени на решение бесчисленных административных вопросов, начиная с получения элементарной справки в РЭУ и ДЭЗах и кончая оформлением лицензий на частную практику.

Ярким примером может служить процедура прописки. Для того чтобы зарегистрироваться по новому адресу, например в связи с приобретением нового жилья, москвич должен проделать следующие операции. Во-первых, получить у паспортистки РЭУ по старому месту жительства специальную форму на «выписку», которую он должен подождать несколько дней, так как данные формы выдаются в паспортном столе местного ОВД, куда непосредственно он обратиться не может, потому паспортные столы принимают документы через РЭУ. Во-вторых, с полученной формой он должен обратиться к паспортистке в РЭУ по новому месту жительства, чтобы она подтвердила предварительное согласие на его регистрацию по новому адресу. Там он ждет опять несколько дней, поскольку подтверждение также делается через паспортный стол ОВД. Затем с этой же формой гражданин должен вновь вернуться к паспортистке по старому адресу и теперь уже подать документы на выписку. Получив через несколько дней из того же ОВД паспорт с отметкой о выписке по старому адресу, он опять должен со всем пакетом документов обратиться с просьбой о прописке по новому адресу. Там он, подождав несколько дней, имеет шанс через паспортистку получить паспорт со штампом о регистрации. Эта процедура может существенно удлиниться, если на каждом из этапов будет обнаружено, что в представленном пакете документов какой-либо отсутствует. Так, в частности, на каждом этапе необходимо предоставлять, помимо документов, удостоверяющих право на проживание по новому адресу, выписку из домовой книги по старому адресу, копию финансово-лицевого счета и справку об отсутствии задолженности по уплате коммунальных платежей. Если в процессе участвует несовершеннолетний ребенок, то может потребоваться специальное разрешение органов опеки и попечительства. Если, не дай бог, заявивший о регистрации находится в разводе, то может потребоваться нотариально удостоверенное согласие бывшего супруга (место жительства которого может, например, быть неизвестно). С учетом необходимости иметь под рукой полный пакет этих, а также некоторых других документов, принимая во внимание, что паспортистки РЭУ работают три дня в неделю, что, как правило, очереди столь велики, что успеть попасть на прием в течение одного рабочего дня нереально, – процедура регистрации по новому адресу может длиться месяцами. При этом гражданин, не имеющий регистрации, не может отправить детей в школу, получить медицинскую страховку и в целом решить любую мало-мальски значимую бытовую проблему. Естественно, что «удобрение почвы» в паспортных столах является для москвичей жизненной необходимостью, и никакие меры по борьбе с коррупцией не помогут, если существующий порядок будет сохранен. А он будет сохранен до тех пор, пока в каждом регистрируемом администрация будет видеть квартирного или брачного афериста.

Неоправданная сложность и запутанность бюрократических процедур является хорошей питательной средой для «неискоренимой» московской коррупции.

Единственный разумный выход из сложившейся ситуации – начать учитывать социальный аспект деятельности административных органов. Учет социальных последствий для населения города должен стать обязательным дополнительным критерием при одобрении любой административной процедуры. То есть необходимо, чтобы учитывалось время, которое придется потратить горожанам для решения вопроса, условия, в которых он будет решаться, психологические стрессы, переживаемые при этом, и т. д.

Хрестоматийным примером может служить пресловутая проблема борьбы с коррупцией в ГАИ. Готовность людей платить суммы в два и в три раза большие, чем официальный штраф, непосредственно сотруднику инспекции объясняется тем, что в многомиллионном городе простая бюрократическая процедура оплаты штрафа через Сбербанк и получение документов в ГАИ на следующий день по предъявлении квитанции означает потерю двух рабочих дней, что мало кто может себе позволить. Люди, как правило, с радостью соглашаются заплатить любую сумму на месте, чтобы избежать самого страшного наказания – наказания временем и очередями. На сотрудника ГАИ, согласившегося взять деньги себе в карман, смотрят как на избавителя и спасителя, на того, кто действует по инструкции, – как на воплощение бюрократического зла.

Точно так же дело обстоит с техническим контролем состояния автомобильного транспорта. Сложность, запутанность процедуры получения талона ТО привела к тому, что в Москве возникла целая индустрия, обслуживающая автовладельцев, желающих сохранить свое время. Можно было бы предоставить право проведения техосмотра станциям технического обслуживания, установив для них ответственность за правильность сведений вплоть до лишения лицензии, и проблема перестала бы существовать. Но все эти меры неинтересны административным структурам, так как делают более сложной для них функцию контроля, и поэтому господствующей тенденцией развития административной службы является ужесточение бюрократических тисков, в которые зажата жизнь среднего москвича. Точно так же дело обстоит в Москве с любой регистрацией.

Сегодня довольно легко можно выделить наиболее серьезные в социальном смысле «болевые точки» московского администрирования:

По всем этим направлениям существующие правила должны быть комплексно и радикально пересмотрены в направлении упрощения всех процедур, уменьшения времени, которое граждане должны проводить в контактах с административными службами.

Таким образом, под давлением социокультурного фактора с одной стороны и административного пресса – с другой сложилась своеобразная двухуровневая система права постсоветской России. На первом уровне существуют достаточно либеральные и рыночные, но совершенно неконкретные, с огромным количеством пробелов, законы. На втором уровне расплодились драконовские по характеру, лимитирующие все и вся подзаконные акты, издаваемые исполнительными органами власти.

В результате неопределенность закона, наличие на этом уровне многочисленных пробелов и противоречий создают широкие возможности для самых различных толкований, для поворота любого дела в совершенно неожиданном направлении. Жесткость же инструкций, определяющих порядок и процедуры реализации прав, буквально выдавливает субъектов правоотношений искать какой-то неординарный выход из положения.

Внутри госаппарата в самостоятельного игрока выделяется фигура, которую условно можно обозначить как «Исполнитель». Как правило, это чиновник среднего уровня, не выполняющий чаще всего исполнительно-распорядительных функций. Главное его качество – глубокая интегрированность в систему власти и своеобразный профессионализм, то есть хорошее понимание законов аппаратной работы, механизмов согласования и подписания документов. Непременным условием является личное неформальное знакомство со многими другими чиновниками самых различных уровней. Поэтому редко в качестве Исполнителя выступают молодые сотрудники госучреждений. У них, как правило, не хватает персонального ресурса. Идеальными должностями являются позиции помощника, советника, заместителя.

Внутри общества, соответственно, выделяется фигура, которую условно можно назвать «Представитель». Как правило, это человек, обладающий хорошими способностями коммуникатора, имеющий обширные связи в госаппарате и берущийся оказать помощь в решении проблемы в пользу третьих лиц. Это может быть бывший госслужащий. Его работа будет тем более эффективна, чем адекватнее он представляет работу госаппарата, чем выше его «рейтинг доверия» у действующих аппаратчиков. При этом его изначальная профессия не имеет значения.

Представитель и Исполнитель образуют вместе альянс, который и превращается в реальную движущую силу принятия того или иного решения. Взаимодействуя на постоянной основе, они открывают зеленую улицу определенным бумагам, готовят резолюции и поручения, способствуют ускоренному их рассмотрению и, таким образом, оставаясь в пределах соблюдения действующих законов, обеспечивают нужный результат.

Никакая борьба с этой практикой не будет эффективной до тех пор, пока правовая система России не будет перестроена на радикально иных принципах, чем презумпция виновности гражданина перед государством и перенос на него бремя доказывания своей невиновности. Если исключить связку «Исполнитель – Представитель», то применение права окажется парализованным. Разгосударствление – вот единственно возможный лозунг сегодняшнего дня. Только через разгосударствление лежит путь к правовому государству. От того, как быстро это будет осознано правящей элитой, сегодня во многом зависит будущее России.