Глава 5
Мечта: послушный суд

Независимый суд, третья власть в демократическом государстве, играет исключительно важную, возможно, решающую роль в защите интересов граждан. Интересов политических, экономических, конституционных, фундаментальных, зафиксированных в Декларации прав человека. Принцип верховенства права предоставляет судебной системе уникальную возможность проверять любое решение властей, любое действие гражданина или компании на соответствие закону. Независимость судебной власти от власти исполнительной и законодательной является гарантией сохранения верховенства права. Как все просто и понятно. На бумаге…

Так же как и во многих других случаях, к моменту обретения независимости Россия не могла похвастаться ни наличием независимого суда, ни даже признанием за судом статуса третьей власти. Как и прочие институты тоталитарного государства, суд в Советском Союзе был встроен в единую систему исполнительной власти, находясь под полным контролем партийного аппарата. При этом в ежедневном режиме за деятельностью судов наблюдала прокуратура, что неизбежно порождало тот самый «обвинительный уклон», который до сих пор остается отличительной чертой российского суда. В СССР при рассмотрении половины дел прокуроры в суды не приходили, и функции обвинителя судьи брали на себя.

Компетенция суда в Советском Союзе была крайне узкой. Так, рядовой гражданин не мог спорить с государством. Государство было собственником всех предприятий, которые не могли вести между собой хозяйственные споры в судах. И уж, конечно, нечего и говорить о функции суда по проверке законов и решений органов власти на соответствие Конституции.

Неудивительно, что после развала СССР речь пошла не о реформировании доставшейся от Советского Союза судебной системы, а о строительстве ее с нуля. Судебную власть предстояло сформировать как независимый институт, которая могла бы возражать против решений законодательной и исполнительной властей и противостоять им. Пока у суда не было права на отмену актов исполнительной власти, его нельзя было признать самостоятельной властью.

Началом становления судебной власти в современной России стала Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. В июне 1992 г. был принят закон «О статусе судей», который сформулировал гарантии независимости и провозгласил принципы независимости и неприкосновенности судей, сделав статус судьи пожизненным. В апреле 1993 г. принят закон «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», разрешающий обжаловать решения органов власти и управления. Российский суд стал арбитром между гражданином и властью. Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., закрепила основные принципы осуществления государственной власти на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. После длительных дискуссий в конце 1996 г. принят закон «О судебной системе», который зафиксировал устройство и принципы организации судебной власти на территории страны.

Однако постепенно темп воплощения Концепции 1991 г. начал падать, многие зафиксированные в ней положения не были реализованы, а многие ее принципы стали de facto или de jure пересматриваться. Так, на долгое время было отложено введение в России суда присяжных. Не была реализована идея о создании судебных округов в судах общей юрисдикции, которые не привязаны к административному делению страны, что позволяло местным властям использовать различные формы давления на судей. Не было выполнено требование концепции об образовании кассационных и апелляционных инстанций в окружных судах и в Верховном суде (ВС).

Недолго продержался и базовый принцип несменяемости судей. Уже весной 1993 г. пожизненное назначение на должность было отменено и введена норма о том, что срок полномочий судей может ограничиваться законом. Одновременно введена норма о том, что изначально судьи нижних судов (городских, районных, гарнизонных) назначаются на свою должность лишь на пять лет и только потом могут назначаться пожизненно. В 1995 г. пятилетний срок был заменен на трехлетний и распространен на судей областных (краевых) судов. В 1999 г. вопрос о несоответствии этой нормы закона конституционному принципу несменяемости судей рассматривал Конституционный суд (КС), который сказал, что данная норма не противоречит принципу несменяемости, только если три года рассматриваются как испытательный срок, по истечении которого либо судье должны быть предъявлены претензии, либо он должен автоматически назначаться пожизненно. Но на практике произошло другое: нежелательных судей по истечении трех лет стали освобождать от должности с формулировкой «в связи с истечением срока полномочий», не предъявляя при этом никаких претензий. Попытки уволенных судей требовать исполнения решения КС в судах не приводили к успеху.

В том же 1995 г. была принята норма о том, что назначение судей всех судов вплоть до областных (краевых) осуществляется президентом «с учетом мнения» законодательного органа субъекта Федерации. Тогда же существенным образом были расширены основания для досрочного прекращения полномочий судьи. Это стало возможным, например, в результате «совершения поступка, умаляющего авторитет судебной власти». На практике такая формулировка привела к тому, что любое критическое высказывание судьи о положении дел в судебной системе трактовалось как умаляющее авторитет судебной власти и могло повлечь за собой прекращение его полномочий.

Почему так случилось? Так, эксперты, работавшие над вопросами судебной реформы в команде Бориса Ельцина, прямо признали, что после принятия Конституции судебная реформа перестала быть приоритетом властей, и давали этому три объяснения. Во-первых, медленный и тяжелый ход экономических преобразований привел к тому, что экономические проблемы стали довлеть над блоком государственного строительства. Во-вторых, чрезвычайно низкий уровень финансирования судебной системы, унаследованный от Советского Союза, где судьи были одной из наиболее низко оплачиваемых категорий государственных чиновников, отвратительная материально-техническая база и чрезвычайно высокая нагрузка на судей (среднее количество дел, ежемесячно рассматриваемых судьей, превышало 45) препятствовали привлечению в судебную систему сильных специалистов. Хотя федеральный бюджет взял на себя финансирование судебной системы, он был не в состоянии выполнять все обещания. В результате очень часто председатели судов были вынуждены выпрашивать дополнительное финансирование у местных и региональных властей и даже у частных спонсоров. Предоставление местными властями жилья судьям стало повсеместной практикой, что делало судейское сообщество если не послушным, то, безусловно, внимательным к поступавшим просьбам. В-третьих, у судебной власти не нашлось серьезного лоббистского ресурса, а общество, решая материальные проблемы, не посылало власти сигналов по этому поводу. Если в 1991–1993 гг. работа над Концепцией судебной реформы велась в Комитете по законодательству Верховного совета РСФСР с активным привлечением ученых, которые отстаивали идеологические, концептуальные позиции, то после выборов в Государственную думу 1993 г. руководство Комитета по законодательству сменилось, и инициатива по реализации концепции перешла к руководителям высших судов и судейского сообщества, чьи интересы сосредоточились в основном на вопросах финансирования и выхода из-под курирования судебной системы со стороны Министерства юстиции.

Созданная в соответствии с идеей Верховного суда федеральная судебная система должна была по замыслу привести к образованию единого правового поля в стране и препятствовать растаскиванию судебной власти на региональные куски и кусочки, что в головах людей, которые хорошо помнили «парад суверенитетов», грозило вылиться в резкое ослабление единства государства, которое только-только удалось консолидировать в рамках федеративной конструкции, закрепленной в новой Конституции. Но, сказав «А», судебная система не сказала «Б». И тот же самый Верховный суд России, который ратовал за единую систему федеральных судов, отказался выстраивать единую трактовку законодательства и не стал настаивать на том, чтобы его решения и толкования являлись обязательными для применения в региональных и местных судах. Понятно, что на пути реализации такого подхода Верховному суду пришлось бы преодолевать ожесточенное сопротивление судейского сообщества, которое поддерживали региональные и местные власти. Но без этого невозможно было обеспечить то самое единство правового пространства, за которое ратовал Верховный суд. Поняв это, он попытался реализовать свою идею более простым способом – через выстраивание административной иерархии судов.

Российская система судов превратилась в бюрократическую пирамиду, где вышестоящая судебная инстанция обладала правовым верховенством по отношению к нижестоящим, а являлась для них административно-бюрократическим начальником. В 1995 г. в законодательство была введена норма о том, что все назначения судей в Российской Федерации осуществляются президентом по представлению председателей высших судов – Верховного суда и Высшего арбитражного суда (ВАС), – что окончательно закрепило иерархическую систему судебной системы.

Важным элементом такой иерархической системы стали председатели судов, которые получили в России чрезвычайно широкие полномочия. Председатель суда в России распоряжается всеми административными ресурсами своего суда (использование бюджета, выделение служебных помещений и помощников, распределение дел, выплата премий, предоставление квартир) и, самое главное, решает многие внутренние вопросы судейской жизни. Он имеет право не соглашаться с решением квалификационной коллегии судей (ККС) о рекомендации кандидата на пост судьи, рекомендует перевод судей на другую должность, в том числе рекомендует переназначать судью пожизненно по истечении трехлетнего срока или нет, предлагает перевод судьи на другое место работы, инициирует присвоение квалификационных классов (судейских разрядов). Таким образом, председатель суда является для судей административным начальником, который может сильно повлиять на карьеру, и в силу этого он получает в свое распоряжение возможности по ограничению судейской независимости. Судья не прислушивается к мнению председателя относительно «правильной» трактовки рассматриваемого дела? Результатом может стать дополнительная нагрузка или получение таких дел, в которых судья не чувствует себя достаточно уверенно, что приводит к нарастанию риска ошибок или к изменению места судьи в очереди на получение квартиры. Понятно, что в такой ситуации количество судей, готовых сопротивляться ограничению своей независимости и противостоять председателю, сводится к минимуму, а возможности председателей судов влиять на принятие судьями решений становятся почти неограниченными. Иерархическое подчинение судей в каждом суде своему председателю дополнилось системой назначения судей на должности председателей судов, в которой решения принимались на основании рекомендаций председателей вышестоящих судов.

В результате единство правового поля в России не возникло, зато получилось создать систему иерархического подчинения судей и сделать их зависимыми от начальства. Таким образом вертикаль власти в судейском сообществе была создана еще до того, как об этом сказал президент Путин. Но в то время противовесом этой вертикали служила норма закона, которая требовала согласования с региональными властями всех кандидатов на должности судей и председателей судов. С одной стороны, это вело к зависимости судов от региональных властей, с другой – не позволяло сконцентрировать все полномочия по назначению судей в одних руках. После решения Владимира Путина построить в России вертикаль власти, все, что ему нужно было сделать, – подчинить существовавшую в стране судейскую вертикаль себе. Чем он и занялся в 2001 г.

Конечно, нельзя говорить, что к моменту прихода Владимира Путина к власти российская судебная система прекрасно функционировала, а в стране царило верховенство права. Нет, ситуация была далека от идеальной, и надежды авторов Концепции 1991 г. на то, что «стоит обеспечить институциональную самостоятельность судебной власти, превратить судейское сообщество в самоуправляемую систему, как “лягушка” превратится в прекрасную царевну», не оправдались. Российские судьи, получив в обществе новый статус, подкрепленный зафиксированными в законе гарантиями, «оказались подвержены тем же соблазнам, которым оказалось подвержено все российское постсоветское общество». Безусловно, одной из наиболее серьезных проблем того времени стала коррумпированность судей, и борьба с коррупцией в судах была объявлена негласной целью судебной реформы 2001 г. А инструментом этой борьбы было решено сделать контроль над судьями со стороны президентской власти.

Подготовка судебной реформы была поручена заместителю руководителя администрации президента Дмитрию Козаку, который не только не стал привлекать к своей работе ни представителей судейского сообщества, ни серьезных научных специалистов, но и всячески скрывал от общественности обсуждавшиеся идеи и концептуальные подходы. Хотя подготовка реформы уже шла полным ходом, в ноябре 2000 г., выступая на съезде судей, президент Путин говорил: «…Самостоятельная судебная власть в России… все-таки состоялась. ‹…› В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована. ‹…› Я согласен… необходимо ускорение судебной реформы. Более того, мы должны наконец ее завершить. Но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее. Думаю, неправильно говорить о том, что мы должны сейчас… начать снова коренную перестройку»,.

Однако вскоре стало понятно, что дела обстояли прямо противоположным образом и что Кремль задумал решительное наступление на и без того не очень устойчивую независимость российского суда. Выдвинутый группой Дмитрия Козака лозунг «Реформировать правосудие через главную его фигуру – судью» был настолько привлекателен сам по себе и так хорошо разрекламирован, что даже многие представители судейского корпуса далеко не сразу распознали негодность избранных средств. Тем более что красивых и правильных слов было сказано предостаточно. Рассказывая о замыслах, Козак говорил: «…Суд, как и другие ветви власти, должен стать гарантом политических, экономических, социальных прав и свобод граждан, инструментом обеспечения равенства всех перед законом… Очень важно сохранить независимость судей от других ветвей власти… [предлагается] установить в законе четкий и понятный перечень оснований, по которым полномочия судьи могут быть прекращены досрочно… чтобы… защитить судью от произвола».

Однако одновременно с этим прозвучали слова, которые не могли не настораживать и которые отчетливо показывали, что Кремль не рассматривал суд в качестве института поиска справедливого решения: «…Суды и правоохранительные органы являются главными звеньями механизма государственного принуждения… этот механизм – карающая рука государства – обеспечивает защиту большинства граждан» – и что реформа предусматривала существенное ограничение независимости судей: «…[предлагается] снять существующий полный запрет на оперативно-розыскную деятельность в отношении судьи и запрет на возбуждение уголовного дела и осуществление следственных действий в отношении судьи без согласия квалификационной коллегии судей». Впрочем, эта угроза была видна далеко не всем. Так, лидер фракции СПС в Думе Борис Немцов активно поддержал предлагавшуюся реформу и говорил, что ее проведению «будет достаточно жесткое сопротивление со стороны бюрократии [видимо, судейской]», а для ее успеха президенту необходимо проявить политическую волю.

Нельзя рисовать «реформу Козака» только черными красками, в ней было много правильных идей. Так, принятие бюджетной программы «Развитие судебной системы на 2002–2006 гг.» позволило резко увеличить финансирование и уровень технической оснащенности российских судов, увеличить количество судей и снизить нагрузку на них, поднять зарплаты судей, показало резкое изменение отношения власти к проблемам судей и не могло не вызвать благодарность судейского сообщества.

Однако увеличение бюджетного финансирования стало своеобразным «троянским конем» для судейского сообщества, которое, воспользовавшись полученными благами, незаметно попало в административную ловушку. Дело в том, что суды не получили права самостоятельно принимать решения об использовании выделенных из бюджета средств. Дополнительное бюджетное финансирование – как текущие расходы, так и капиталовложения – планировалось Минфином, который, как и в других бюджетных программах, ставил целевые показатели для получающих бюджетные деньги ведомств. В самих по себе целевых показателях нет ничего плохого, и это может (и должно) быть нормальным инструментом управления государственными расходами. Вопрос в том, что эти показатели должны быть адекватны задачам, которые решают получающие бюджетные деньги ведомства. В случае с судебной системой это явно не так. Хотя, по словам первого заместителя руководителя Судебного департамента Владимира Максимова, бюджетная программа дала «хорошие возможности для внедрения ориентированного на результат бюджетирования», во главу угла были поставлены формальные показатели (например, количество поступивших и рассмотренных в установленные сроки дел), часть которых входила в явное противоречие с принципом независимости судей.

Одним из важнейших для бюрократической системы показателей деятельности судов первой инстанции стало количество их решений, отмененных вышестоящими судами. Исходя из этого показателя руководители судов получали продвижение по иерархической лестнице, в зависимости от него суды могли получить от Судебного департамента большее или меньшее финансирование на развитие своей материальной базы, большее или меньшее количество квартир для судей и сотрудников аппаратов судов.

Внешне вполне адекватный способ оценки качества работы в российских реалиях привел к тому, что практически в любой момент вышестоящий судья мог позвонить председателю суда первой инстанции и высказать свое мнение об исходе рассмотрения того или иного дела. Председатель суда, зная позицию вышестоящего судьи, транслировал полученную установку судье, рассматривающему данное дело, который очень хорошо понимал, что отмена вынесенного им приговора создаст различного рода проблемы и для него, и для его коллег.

Но наш разговор сосредоточен вокруг главного вопроса – как эта реформа повлияла на укрепление или ослабление независимости суда, способствовала она или нет становлению в России верховенства права. И здесь важно подчеркнуть, что основные новации, содержавшиеся в поправках к закону «О статусе судей», внесенных президентом в Думу, были направлены на качественное изменение положения судей в России, резкое снижение гарантий их независимости. Согласно концептуальным основам построения судебной системы верховенство права гарантируется независимостью судей от исполнительной власти, их неприкосновенностью и несменяемостью. Судебная реформа 2001 г. повела наступление по всем этим направлениям.

Самым первым решением Кремля было проведение чистки судейского сообщества: пожизненное назначение судей заменено возрастным пределом – судей, достигших 65 лет, заставили уходить в отставку, сделав введенную поправку нормой обратного действия. Это позволило Кремлю вывести из состава Верховного суда и Высшего арбитражного суда многих опытных судей, которые играли важную роль в процессе создания судебной системы в 1990-е гг. Кроме того, были «зачищены» составы областных судов, а также смещены со своих позиций многие председатели судов. Неудивительно, что на место уволенных судей приходили более молодые, но абсолютно лояльные президентской администрации, которая стала играть решающую роль в судейских назначениях.

Важным элементом кремлевской стратегии была замена председателей судов – их роль не только не уменьшилась, но, наоборот, полномочия председателей были расширены: они получили право вето на рекомендации квалификационных коллегий, и их слово стало решающим при выборе судей в составы возглавляемых судов по результатам конкурсов. Одной из очевидных целей «зачистки» состава председателей судов было желание Кремля получить судей лояльных только ему, и для этого нужно было покончить с зависимостью судов от региональных властей. До этого времени председатели судов назначались по представлению руководителей ВС и ВАС, но их кандидатуры в обязательном порядке должны были быть предварительно одобрены региональными парламентами. Изменения в законе, отменяющие эту норму, прошли обе палаты парламента без сучка без задоринки, попытки регионов оспорить новации в Конституционном суде не принесли успеха.

После этого обеспечить лояльность председателей судов стало совсем просто: несомненно, каждый начальник (и председатели судов в этом плане не исключение) хочет оставаться в своем кресле как можно дольше. Кремль отчетливо показал, от кого зависит, исполнится или не исполнится такое желание: закон вводил шестилетний срок пребывания на должности председателя суда, но предоставлял президенту возможность переназначения на второй срок. Очевидно, что после этого любой председатель суда, желавший не потерять должность, становился абсолютно лояльным как вышестоящему суду, так и президентской администрации.

Сочетание трехлетнего испытательного срока и отказа от пожизненного назначения судей с одновременным увеличением количества судей в стране позволили Кремлю осуществить фактическую чистку судейского сообщества. К 2012 г. почти 60 % российских судей получили свои полномочия после 2002 г., то есть пройдя через процедуры отбора по новым правилам, ключевую роль в которых играли председатели судов – именно они организовывали конкурсы и представляли отобранного кандидата на утверждение ККС и вышестоящего суда. Внедренная система оценки деятельности судей, в которой ключевыми оказались показатели соблюдения сроков рассмотрения дел и количество решений, отмененных вышестоящими судами, привела к тому, что судьи стали внимательно прислушиваться к мнению представителей вышестоящих судов – принятие решения, не учитывающего рекомендации сверху, с большой степенью вероятности означало отмену приговора в вышестоящем суде и, следовательно, вело к снижению оценки деятельности и судьи, и всего суда, в котором этот судья работает. В результате, рассматривая кандидатов на должность судей, председатели судов отдавали предпочтение сотрудникам, которые проработали в офисе 5–7 лет, хорошо освоили правила работы и продемонстрировали полную лояльность председателю.

«В помощь» председателям судов при отборе кандидатов были выделены ресурсы российских спецслужб, которые таким образом получили возможность влиять на позиции судей. После прохождения судебной реформы 2001 г. через парламент в практику вошло неформальное согласование всех кандидатов (как на стадии первичного назначения на три года, так и при повторном назначении) на должность судьи российскими спецслужбами, которые стали проводить детальное изучение всех сторон их жизни, включая политические взгляды и предпочтения. Кроме пакета документов, кандидатам теперь необходимо получить целый ряд справок из прокуратуры, полиции, службы безопасности и других правоохранительных органов и таким образом пройти процедуру неофициального одобрения своей кандидатуры, прежде чем получить назначение. Плохие взаимоотношения с силовиками могут легко помешать кандидату. Именно на основании таких справок принимается решение о назначении на должность судьи.

Взяв курс на построение вертикали власти, Кремль не мог допустить, чтобы его решения оспаривались и тем более отменялись кем-то. Предложенный набор шагов был сформулирован таким образом, что независимая позиция судьи и его попытки справедливого разбирательства ставили его под удар административной вертикали, которая стала главным союзником Кремля в борьбе с независимостью судей.

Чтобы Кремль мог получить полный контроль над судьями, в закон была введена норма о решающем голосе президентской администрации в назначении судей. По предложению президента Путина были изменены правила формирования ККС: если раньше в их состав могли входить только судьи, то согласно внесенным поправкам одна треть мест отныне отдавалась представителям общественности, как правило, региональным чиновникам, а одно место в каждой ККС закреплялось за представителем президента. Последнее решение фактически отдавало президентской администрации контроль за принятием решений внутри ККС – все российские судьи хорошо знали, что их карьера зависит от Кремля, и мало кто из них был готов вступать в спор с представителями президента.

И в старой редакции закона решение о назначении судей на должность являлось одним из полномочий президента, который принимал свое решение на основании представления руководителя высшего суда. Однако отказ президента назначить предложенного кандидата должен был мотивироваться, а квалификационная коллегия судей имела право повторного внесения кандидата. Теперь отказ президента становился окончательным, он не должен был мотивироваться, и, самое главное, закон не установил никаких оснований для отрицательного решения президента. То есть решение о назначении судей в России стало ничем не ограниченной функцией президента или, вернее, его администрации, для которой также не было установлено никаких четких норм и критериев, а также сроков для рассмотрения представленных кандидатур, которые могли рассматриваться годами.

Серьезные изменения были предложены и в отношении неприкосновенности судей. Неприкосновенность судьи не означает его безнаказанности. Судей во всех странах можно преследовать за нарушение закона, но вина судьи всегда подлежит доказыванию в особом порядке. По закону «О статусе судей» 1992 г. только генеральный прокурор мог возбудить против судьи уголовное дело, если получал на это согласие органов судейского сообщества (ККС), избранных самими судьями и состоящих из одних судей (при этом председатели судов не могли входить в органы судейского сообщества). Квалификационные коллегии решали, есть ли у генерального прокурора достаточные основания утверждать, что в действиях судьи присутствуют признаки преступления. Однако эта хорошая теоретическая норма закона работала плохо.

Зампред КС в отставке Тамара Морщакова так описывала сложившуюся ситуацию: «У судейского сообщества была только одна задача – ответить на вопрос, не является ли возбуждаемое преследование способом повлиять на судью, на его будущие решения или наказать судью за вынесенное решение.

Если эти обстоятельства не просматривались, а в действиях судьи действительно содержались признаки состава преступления, орган судейского сообщества не имел права отказать в возбуждении уголовного дела. Но органы судейского сообщества повели себя не лучшим образом. Они решили, что их задача – не давать своих в обиду». Такой же позиции придерживается и зампред Верховного суда в отставке Виктор Жуйков.

Поправки в законодательство, предложенные группой Козака, предусматривали лишение ККС права рассмотрения вопроса о наличии в действиях судьи признаков преступления и передачу этой функции коллегии, состоящей из трех судей Верховного суда. В результате возникала конструкция, в которой судьи Верховного суда стали принимать решение о наличии в действиях судьи под подозрением состава преступления, а после этого ККС должна была ответить на вопрос, привлекать или не привлекать судью к ответственности. Понятно, что решение судей Верховного суда о наличии состава преступления стало фактически предопределять решение ККС. При этом никакой проверки достоверности фактов обвинения, обязательного исследования возможных мотивов мести или наказания судьи за «неправильное» решение не предполагалось.

В соответствии с президентским законопроектом серьезной угрозой для судьи становилась возможность привлечения его к дисциплинарной ответственности по совершенно неконкретным и размытым основаниям, например за «нарушение норм судейской этики», что никак не конкретизировалось законом. Хотя такая ответственность не влекла за собой угрозы немедленной потери статуса, но несколько дисциплинарных взысканий вполне могли стать основанием для вынесения председателем суда вопроса о прекращении статуса судьи. Кроме того, наличие дисциплинарных взысканий являлось основанием для лишения судьи премии или изменения его места в очереди на получение жилья или для перевода в нижестоящий суд или отдаленный регион. Зампред Верховного суда в отставке Виктор Жуйков так характеризовал предлагавшиеся изменения: «…Звучат предложения досрочно прекращать полномочия судей в том случае, если служитель Фемиды неоднократно привлекался к дисциплинарной ответственности. В результате возникает такая цепочка… председатель суда становится очень зависим от тех, кто через какое-то время будет решать вопрос о его повторном назначении… получает возможность поднимать вопрос о дисциплинарной ответственности судей, а квалификационные коллегии… отрешать их от должности. Иными словами, появится механизм воздействия на судей и расправы над ними».

Помимо этого, законопроект вводил административную ответственность судей. В то время, по оценке зампреда Верховного суда в отставке Владимира Радченко, в России было 80 ведомств, которые имели право привлекать граждан к административной ответственности, и новая норма закона приравнивала судей к рядовым гражданам. Хотя процедура привлечения к ответственности в ходе обсуждения законопроекта в Думе была крайне усложнена – для этого нужно представление генерального прокурора, – угроза для судей оставалась.

Основная борьба вокруг прохождения президентских законопроектов развернулась в Государственной думе. Судейское сообщество активно выступало против тех идей, которые со всей очевидностью лишали судей независимости и несменяемости. Руководители Верховного суда и Высшего арбитражного суда проводили целые дни на заседаниях думских комитетов, объясняя суть предлагаемых изменений и их неприемлемость для судейского сообщества. Основной аргумент – предлагаемые поправки создавали колоссальные возможности для исполнительной власти оказывать давление на суд. Эта работа, казалось, дала плоды: Комитет по государственному строительству, который возглавлял работу над законопроектами, встал на сторону судей и по многим позициям начал отбрасывать или пересматривать предложения группы Козака.

Судьи высших судов вступили в открытую полемику относительно обсуждаемых законопроектов, вынося все разногласия в публичную плоскость и прямо называя своих оппонентов, которые намеревались ограничить независимость судей. Первый зампред Верховного суда Виктор Жуйков дал газете «Коммерсантъ» интервью, в котором ставил честный диагноз: «С прокуратурой мы объединяться не пробовали, поскольку их проблемы не имеют ничего общего со статусом судей. Я думаю, что там с удовольствием поддержат все предложения, направленные на снижение гарантий нашей неприкосновенности. Разве прокурору будет плохо от того, что судья станет более управляемым?» Но на этом он не остановился и пошел дальше, практически прямо обвинив администрацию президента в желании поставить судейскую систему под свой контроль: «Я полагаю, что в этой части судебная реформа превращается в контрреформу. Либо ее авторы этого не понимают, либо осознанно хотят сделать судей зависимыми. Я, конечно, не могу утверждать, что администрация президента заинтересована в подконтрольной судебной власти. Но то, что в итоге получится именно такой результат, я уверен».

Это обвинение вызвало озлобленность в Кремле, и Дмитрий Козак немедленно ответил: «Судьи говорят о недопустимости ущемления их прав. ‹…› В стране сложилась очень опасная ситуация: у нас появилась каста из 20 тысяч неприкасаемых, которые работают сами на себя. ‹…› Судебная система превратилась в бюро по трудоустройству граждан; там стабильно и не капает… У нас самые неприкасаемые судьи в мире. Они 10 лет строили себе дом, а теперь кто-то пришел и пытается его разрушить. Мы хотим сделать судей максимально независимыми. Однако призывы оставить их в покое и просто дать денег неприемлемы». На одном из заседаний думского комитета Дмитрий Козак в ярости произнес фразу, которая, несомненно, достойна занять место среди принципов авторитарных лидеров: «Независимость стала для судей самоцелью. Нам, гражданам, независимость ничего не гарантирует». Гражданам нужна «беспристрастность» судей, которая и «есть цель» судебной реформы.

Против президентских новаций выступила зампред Конституционного суда Тамара Морщакова: «…Председатель (суда) возбуждает дисциплинарное производство в отношении судьи (сейчас такого производства нет). Причем в законе четко не определены проступки, за которые можно привлечь к дисциплинарной ответственности. То есть если судья первой инстанции вынес приговор, неугодный вышестоящему суду, то этот приговор не только отменяют, но и судья может за это пострадать. Должен судья бояться? Должен». К ней присоединяется другой судья КС, Владимир Ярославцев: «Если ряд нововведений в законодательство, предложенных группой во главе с Дмитрием Козаком, будет утвержден, то судебному корпусу грозит лишение самостоятельности и независимости».

Но это не остановило Кремль. Президентская команда, проиграв сражение в думском комитете, преодолела сопротивление на пленарном заседании, получив поддержку лидеров основных думских фракций, которые выступили с совместным заявлением, призвав голосовать за президентские новации вопреки позиции профильного комитета.

Представляя законопроект, Дмитрий Козак пошел на прямой обман, заявив, что он согласован с Советом судей, хотя прекрасно знал, что никакого согласия не было и судейское сообщество выступало резко против предлагаемых поправок. Голосование в Думе шло с нарушениями процедурных и юридических норм, о чем прямо говорила Тамара Морщакова: «…Нельзя было вносить такие поправки [в УПК, первое чтение которого было четыре года назад], которые грубо противоречат действующим законам “О статусе судей”, “О судебной системе” и “О Конституционном суде”. В этом видится определенный тактический ход: глава об ограничении судейского иммунитета была внесена как дополнительная и принималась во втором чтении наряду с массой других поправок… Следующим этапом после принятия УПК стало принятие в первом чтении закона “О статусе судей”. При его обсуждении, чтобы снять все сомнения, депутатов убеждали: поскольку вы приняли во втором чтении нормы УПК, упрощающие порядок привлечения судей к уголовной ответственности, то нельзя не одобрить и аналогичные положения закона о статусе. Не может же Госдума сама себе противоречить? По такому же принципу автоматически приняты и основные поправки к федеральным конституционным законам “О судебной системе” и “О Конституционном суде”. Между тем для изменения конституционных законов требуется более 300 голосов».

К концу ноября сопротивление судей было сломлено, и закон со всеми президентскими поправками прошел через обе палаты парламента. Судейское сообщество не смогло получить политической поддержки, никто из парламентариев не стал высказываться против кремлевских реформ и никто не стал обращаться по этому поводу в Конституционный суд. Осознав свое одиночество, высшие суды (ВС и ВАС) также отказались от попыток оспаривать конституционность новых законов, хорошо понимая, что при новом политическом раскладе для Кремля не составит труда провести «тонкую настройку» законодательства и уволить всех недовольных, как это случилось в начале 2001 г., когда из состава Конституционного суда были выведены судьи, занимавшие слишком независимую позицию.

К каким результатам привела путинская судебная реформа?

Через три года после ее начала Дмитрий Козак, ее автор, признал ее провал и назвал сложившуюся в судебной системе ситуацию «катастрофической и угрожающей»: «Так же, как и другие, эта система поражена коррупцией, и правды там найти невозможно». Конечно, три года для судебной реформы – слишком маленький срок, чтобы подводить итоги, как и в любой другой реформе, где многое связано с изменением поведения людей. Однако этого времени оказалось достаточно, чтобы подтвердить главные опасения – по независимости российской судебной системы был нанесен сильнейший удар и она вновь стала подчинена исполнительной власти.

Весной 2003 г. практикующий юрист Эдуард Ребгун, который три года спустя был назначен внешним управляющим при банкротстве ЮКОСа, сказал: «…Шагов, сделанных на пути модернизации судебно-правовой системы, даже теоретически недостаточно, чтобы защитить ее от проникновения коррупции. На практике, по моему мнению, судебная система поражена этой страшной болезнью, как раковой опухолью, дающей метастазы… многие бизнесмены сейчас уже не хотят рисковать и платят суду по экономическим спорам даже за принятие законного решения… Все это гнусно, но стало практически повсеместным, потому что большинство судей подвергаются атаке административными органами и пакетами вознаграждений за “правильное”, а точнее, “нужное” решение. И большинство, подчеркиваю, не некоторые, а большинство судей готовы принять “нужное” решение». Это касается не только рядовых судей, но и высших российских судов. В 2006 г. заместитель председателя ВАС Василий Витрянский публично заявил: «На нас оказывается давление, проводятся всевозможные совещания в рамках исполнительной власти, где пытаются навязать нам отмену нашего постановления».

В конце 2007 г. на съезде Совета судей состоялся резкий диалог между руководителями высших судов. Когда председатель ВАС Антон Иванов заявил «Скажу прямо, в последнее время независимость судей не выросла. И это еще очень дипломатично сказано», председатель Верховного суда Вячеслав Лебедев немедленно отреагировал: «Независимость судей – это извечная тема… гарантии [независимости] уже обеспечены, их надо только соблюдать. А если у какого-то судьи не хватает “стержня” и он начинает под кого-то подлаживаться, то гарантии тут ни при чем. Такому судье надо бежать из судебной системы, ему в ней не место». Что происходит с судьями, у которых есть «стержень», все увидели через полгода.

В мае 2008 г. в Москве состоялся, казалось бы, рядовой суд: чиновник подал иск к журналисту о защите чести и достоинства. Чиновник был совсем непубличный человек – генерал ФСБ, референт управления президента по кадровым вопросам Валерий Боев. Ответчик – тогда еще не подписавший свой «контракт с Мефистофелем» телеведущий Владимир Соловьев, который в одной из своих радиопередач сказал, что «нет независимых судов в России. Есть суды, зависимые от Боева» и что именно этот чиновник «командует Высшим арбитражным судом». Но этот суд оказался совсем необычным: в качестве свидетеля со стороны журналиста согласилась выступить заместитель председателя ВАС Елена Валявина. Отвечая на вопрос адвокатов, она заявила, что в ходе рассмотрения ею одного из дел чиновник пришел на прием и сказал, что она «неоднозначно правильно понимает государственные интересы» и попросил отменить ранее вынесенные определения по рассматриваемому делу. Когда Валявина заметила, что никто не вправе давать ей какие-либо указания, кремлевский чиновник прямо сказал: «Вам же еще переназначаться нужно», добавив, что при рассмотрении вопроса о переназначении у нее «возникнут проблемы». Также Валявина заявила, что Боев обращался с такой же просьбой к другому судье по другому делу. На вопрос, какую роль мог играть данный чиновник в назначении судей, Елена Валявина ответила: «Он как представитель администрации президента присутствует на заседаниях Высшей квалификационной коллегии судей, где может обнародовать определенные материалы [и высказаться против назначения судьи]. От него также зависит скорость назначения судей на должность».

После этих показаний и просьбы адвоката журналиста вызвать в качестве свидетелей трех других высокопоставленных судей из разных регионов России Валерий Боев отозвал свой иск. Хотя Генеральная прокуратура обязана была рассмотреть данное заявление и возбудить уголовное дело по факту вмешательства в деятельность суда, этого не было сделано. Что, конечно, никого не удивило.

В 2009 г. тот же Антон Иванов снова вынес на обсуждение судейского сообщества проблему продолжающегося давления на судей и подчеркнул нежелание силовиков с этим бороться. На очередном съезде судей он предложил пойти на крайние меры: «Когда мы пишем [в правоохранительные органы] заявления о фактах оказания на нас давления, нам присылают ответы с отказами. В итоге судьи не знают, куда им обращаться. Считаю целесообразным предоставить судам право возбуждать уголовные дела по фактам воспрепятствования осуществлению правосудия». Нужно ли говорить о том, что коллеги Иванова не поддержали это предложение и даже не стали его обсуждать. Мы не знаем, имел ли в виду Антон Иванов дело Валявиной, но сам он через три года на своей шкуре убедился в том, что давление Кремля не ослабевает: будучи председателем ВАС, он не осмелился предложить кандидатуру Елены Валявиной еще на один срок, когда срок ее полномочий на должности заместителя председателя ВАС истек. А через три года, после объединения ВАС и Верховного суда, Елена Валявина не вошла в состав объединенного Верховного суда России.

В 2011 г. Конституционный суд России получил возможность поддержать российских судей и хоть немного укрепить их независимость: к нему на рассмотрение попал запрос о практике применения норм закона, позволяющих лишать судей их статуса. Хотя судья-докладчик Михаил Клеандров заявил, что «оспариваемые нормы следовало признать неконституционными», поскольку их «чрезмерная неопределенность» позволяет «наказывать или не наказывать судью за одно и то же деяние», КС не решился сломать или ослабить систему страха, в которую были помещены все российские судьи. Своим решением КС оставил квалификационным коллегиям, члены которых находятся в полной зависимости от председателей судов и представителей президента в коллегиях, право по своему усмотрению казнить или миловать судей, опираясь на нечеткие и порою противоречащие друг другу нормы закона.

Хотя базовые принципы судебной реформы были закреплены в законах, принятых к концу 2001 г., подгонка законодательства под нужды Кремля продолжалась все последующие годы. На графике 5.1 хорошо видно, что не было ни одного года, когда бы тот или иной закон не подвергался корректировке. Тем самым Кремль посылал судейскому сообществу достаточно внятные сигналы о том, что любые нормы закона, регулирующие статус судей, могут быть в любой момент изменены в любом направлении.

Среди всех изменений законодательства два были наиболее важными: набор поправок, регулирующих деятельность Конституционного суда, который в самом начале президентства Владимира Путина играл существенную сдерживающую роль, и решение о ликвидации Высшего арбитражного суда.

Конституционный суд в России появился в ноябре 1991 г., за полтора месяца до исчезновения Советского Союза. Первым председателем высшей судебной инстанции стал амбициозный 48-летний юрист Валерий Зорькин. С самого начала Конституционный суд заявил о себе как о независимом органе власти, не побоявшемся вступить в прямую конфронтацию с президентом Ельциным и с общественным мнением. В середине января 1992 г. КС признал не соответствующим Конституции указ президента о создании объединенного министерства внутренних дел и безопасности, который ликвидировал в России КГБ как самостоятельную структуру. В ноябре 1992 г. КС признал не соответствующим Конституции указ Бориса Ельцина о запрете компартии, что позволило коммунистам воссоздать свои партийные структуры по всей стране. Эти решения не соответствовали общему духу перемен и не позволили России осуществить окончательный разрыв с советским прошлым, с двумя наиболее одиозными структурами, которые обеспечивали удержание власти в стране на протяжении 75 лет. Невзирая на это, судьи не побоялись принять такие решения, руководствуясь буквой закона.

Отношения Конституционного суда и президента Ельцина резко обострились во время драматического политического кризиса 1993 г. Конституция России, принятая во времена Советского Союза, создавала серьезные противоречия во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти, решить которые путем компромиссов и переговоров не удавалось. Неожиданно для многих Конституционный суд и его председатель решили сыграть активную роль в этом противостоянии, по собственной инициативе вынося отдельные вопросы на рассмотрение суда, принимая решения, которые еще больше накаляли обстановку. В марте по инициативе Валерия Зорькина КС принял решение о неконституционности телевизионного обращения президента. В апреле КС заблокировал попытку Ельцина выйти из конфликта путем проведения референдума. В ответ на это Ельцин заявил, что «авторитет Конституционного суда в его глазах сильно упал» и что он больше не намерен обращаться в суд, который прочно занял пропарламентскую позицию.

21 сентября президент Ельцин решил разрубить гордиев узел, подписав указ о роспуске парламента и о проведении новых выборов с одновременным референдумом о принятии новой Конституции страны. Уже на следующий день, собравшись в неполном составе, КС по своей инициативе рассмотрел это решение и постановил, что действия президента Ельцина нарушают нормы Конституции и служат основанием для отрешения его от должности. Попытки ряда судей КС смягчить ситуацию и обсудить действия другой стороны конфликта не привели к успеху – большинство судей поддержали позицию председателя, который представил заключение на заседании парламента, и приостановили полномочия судей, выступавших против принятого решения. Хотя через несколько дней Зорькин смягчил свою позицию и предложил «нулевой вариант» – одновременные перевыборы президента и парламента, – было уже поздно; президент и его окружение считали, что председатель КС попытался стать участником политической борьбы, выйдя далеко за пределы своих полномочий.

Политический конфликт перешел в вооруженное столкновение, закончившееся победой президента. Сторонники парламента с оружием в руках захватили помещения московской мэрии и телевизионного центра, после чего президент Ельцин отдал приказ использовать армейские подразделения для штурма здания парламента и подавления мятежа. Установив полный контроль над ситуацией и подавив сопротивление оппонентов, Кремль добился отставки Валерия Зорькина с поста председателя КС – глава президентской администрации звонил судьям и ставил их перед выбором: или они оказывают давление на своего председателя и добиваются его отставки, или все судьи будут лишены своих полномочий. Самому Зорькину пообещали возбудить против него уголовное дело по поводу «правового обеспечения конституционного переворота». Уйдя в отставку, Зорькин остался судьей КС, продолжал свою работу, но внутренне не смирился с таким исходом. Почти через 20 лет после тех событий он выплеснул свои эмоции, публично обрушившись на первого российского президента, ушедшего из жизни за четыре с половиной года до этого: «Ельцин наломал дров… [из-за него] страна была брошена в пучину криминальных разборок, межнациональных конфликтов, в пучину деструкции, разрушительства, в какой-то момент оказалась буквально на грани небытия».

В феврале 2003 г. истекли полномочия председателя КС Марата Баглая, но он не смог избраться на новый срок, хотя его изо всех сил поддерживал Кремль. Баглай был удобен Кремлю: после прихода Путина к власти КС не принял ни одного решения, не устраивавшего Кремль, а в 2001 г. Баглай отказался встать на сторону многих своих коллег и молчаливо поддержал действия президента по ограничению полномочий судей и введению упрощенной процедуры привлечения их к ответственности. Но лояльность Кремлю привела к тому, что Баглай испортил отношения со многими судьями и лишился поддержки большинства в КС. Новым председателем КС неожиданно стал Валерий Зорькин, чье избрание в тот момент стало очевидной пощечиной Кремлю – судьи решили поставить во главе человека, который не боялся противостоять власти и который служил живым напоминанием о силе независимого суда в России. Очевидно, большинство судей КС рассчитывали, что новый председатель станет менее зависимым от Кремля. Но… о прошлом помнили не только голосовавшие судьи, но и сам Зорькин, который сказал, что «из тех событий разумные люди должны извлекать уроки».

Новый председатель КС трезво смотрел на мир и не боялся говорить вслух о тех проблемах, с которыми сталкивалось судейское сообщество. Осенью 2004 г. в прессе развернулась горячая полемика между ним и руководством Верховного суда, причиной которой стали нелестная оценка Зорькиным положения дел в российских судах. Он заявил что «[судебная] реформа не изменила в целом негативного взгляда большинства населения на российскую судебную систему… граждане продолжают считать: суд в России неэффективен, несправедлив либо вообще – коррумпирован… Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России. Судебная коррупция встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чуждого бизнеса».

Так же трезво Валерий Зорькин смотрел и на изменившийся политический баланс в России, прекрасно осознавая, что реальная власть в стране резко сместилась в сторону президента. Ведь именно к президенту Путину пошли руководители трех высших судов, когда осенью 2003 г. они увидели, что требуется законодательное урегулирование нечетко проведенных границ между их полномочиями. Хотя принятие законов в России являлось функцией парламента, руководителям судов было понятно, что там нет политиков, готовых обсуждать эту проблему и тем более принимать решения. Но президент решал не только вопросы изменения законодательства, его администрация обеспечивала решение текущих вопросов обеспечения деятельности КС и судей – от ремонта помещений до приобретения автомобилей и обеспечения судей жильем. При этом Зорькин быстро понял, какова реально степень его зависимости от Кремля: «Разве могут быть независимы судьи при таком материальном обеспечении… я сам выколачиваю квартиры для новых судей, некоторые из которых по два года не могли получить жилплощадь в Москве».

В конце 2006 г. Кремль подверг КС публичному унижению, а смирение, с которым это было принято, зафиксировало подчиненное место суда в системе российской власти.

Владимир Путин родился и вырос в Петербурге. После переноса столицы в Москву в 1918 г. город потерял динамику развития и постепенно превратился в очень большой, но провинциальный город. Став президентом, Путин уделил много внимания повышению статуса Петербурга, и весьма скоро город стали называть второй столицей России. По указанию Кремля крупнейшие государственные компании и банки переводили свои штаб-квартиры в Петербург, чтобы наполнить казну города своими налоговыми платежами. Перед празднованием в 2003 г. 300-летия города правительство по указанию Путина приняло программу, которая была профинансирована из федерального бюджета и предусматривала массовые инвестиции в городскую инфраструктуру.

В 2003 г. Валентина Матвиенко в рамках своей предвыборной программы на пост губернатора Санкт-Петербурга пообещала добиться перевода трех российских высших судов в Петербург. Когда в начале 2004 г. правительство стало обсуждать эту идею, судейское сообщество выступило резко против, и этот план был отложен в сторону. Однако о нем не забыли, и в декабре 2005 г., за день до вынесения Конституционным судом решения по поводу отмены выборов губернаторов, Матвиенко выступила в Госдуме и предложила законодательно закрепить перевод КС в Петербург. Хотя своим решением по поводу отмены выборов губернаторов КС полностью поддержал президентские инициативы, через три дня Владимир Путин заставил Валерия Зорькина публично одобрить перевод суда в Петербург.

Эта позиция вызвала возражения со стороны судей КС – без объяснения причин и вопреки их мнению их поставили перед необходимостью менять сложившийся образ жизни. Работа в отрыве от других органов власти, необходимость регулярных поездок в Москву, очевидные бытовые проблемы – все эти аргументы были отвергнуты Кремлем, и законопроект стал быстро двигаться через парламентские процедуры. В середине декабря 2006 г., после того как закон был принят Думой, Зорькин неожиданно выступил с громким публичным обращением к президенту и обеим палатам парламента, в котором обвинял законодателей в подрыве независимости, самостоятельности и престижа Конституционного суда. Однако его возмущение касалось формы, а не содержания закона – на последнем этапе из его текста исчезли положения о праве суда проводить выездные заседания и иметь свое представительство в Москве. Короткой встречи с президентом, в ходе которой Владимир Путин пообещал вернуть удаленные положения закона в обмен на то, что КС не будет злоупотреблять правом проведения выездных заседаний в Москве и его переезд в Петербург будет полноценным, оказалось достаточно, чтобы Зорькин снял свои возражения к закону. Еще через несколько дней Совет Федерации наложил вето на закон, принятый Госдумой, после чего в него были внесены все обещанные президентом поправки.

Внимание Владимира Путина к позиции председателя КС и готовность идти с ним на компромисс (в непринципиальных вопросах) не было случайным. К этому времени Валерий Зорькин стал важным элементом выстроенной Кремлем системы управления – председатель КС с энтузиазмом воспринял позицию о примате интересов государства в России над интересами и свободами личности и стал активно проводить эту линию в деятельности суда. Решения КС, объясняющие отсутствие противоречий между Конституцией и политическими реформами Кремля, стали аргументироваться тем, что положения Конституции могут трактоваться с учетом «развивающегося социально-исторического контекста», а решения самого КС могут пересматриваться «с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования».

Такое вольное обращение с нормами российской Конституции априори признавало право Кремля на любые изменения законодательства и исключало возможность оспаривания принимавшихся законов. Летом 2003 г. КС признал конституционным запрет на проведение референдумов в год президентских и парламентских выборов. Зимой 2005 г. в суде не удалось оспорить резкое повышение обязательной численности для политических партий и запрет на создание региональных партий, что (как мы увидим в следующей главе) стало поворотным моментом в реформе системы политического представительства в России. В декабре 2005 г. КС признал конституционным порядок назначения губернаторов по предложению президента и отказался рассматривать запрос о конституционности права президента на увольнение губернаторов «за утрату доверия» и его права на роспуск региональных парламентов. Неожиданно для Кремля оказалось, что тот, кто противился усилению президентской власти в начале 1990-х, через 10 лет стал сторонником такой политики, то есть безо всякого нажима на него согласился кооптироваться в вертикаль власти, видимо, хорошо помня, что это значит – быть низвергнутым с вершины пирамиды.

После того как Владимир Путин стал президентом в 2000 г., качественный состав КС стал быстро меняться. Согласно российскому законодательству полномочия президента по выдвижению кандидатов в судьи КС ничем не ограничены – хотя закон дает право выдвижения кандидатов многим субъектам политической жизни и гражданского общества, президент не обязан рассматривать эти кандидатуры или объяснять свой выбор. По мере ухода в отставку судей, до своего назначения имевших опыт работы в высших судах или бывших депутатами парламента, приходили не имевшие опыта работы на государственном уровне, но готовые во всем поддерживать Кремль, а в силу очевидной низкой квалификации большинство из них безоговорочно поддерживало позицию председателя КС. Утверждение новых судей КС через Совет Федерации не приносило сюрпризов, все кандидатуры одобрялись без промедления. О принципиальности верхней палаты парламента, которая в 1995–1997 гг. четыре раза отвергала кандидатуры судей КС, вносившихся президентом Ельциным, можно было не вспоминать. Последующие события показали, что Кремль выбирал правильных кандидатов – ни одна из президентских инициатив после этого не была торпедирована.

А тех судей, кто пытался занять независимую позицию, подвергали давлению и гонениям.

В апреле 2008 г. ФСБ запретила въезд в Россию проработавшей несколько лет в Москве журналистке Наталье Морарь, заявив, что ее деятельность создает угрозу национальной безопасности страны. Попытка оспорить это решение в суде не увенчалась успехом – суды заявили, что у них нет полномочий оспаривать решения российской тайной полиции. Через год это дело пришло на рассмотрение в Конституционный суд России, который отказался признать нарушение конституционных прав и свобод. Это решение не было поддержано двумя судьями, которые выступили с особыми мнениями. Через три месяца один из них, Владимир Ярославцев, дал громкое интервью, в котором достаточно откровенно обрисовал ситуацию в России: «Усиление авторитаризма приводит ко все большей зависимости судей… центр принятия решений находится в администрации президента. Авторитарный режим хочет удержаться у власти как можно дольше. ‹…› Органы безопасности могут делать, что хотят, а судам остается только утверждать их решения. Органы безопасности – вот кто правит…».

Вскоре впервые в истории на закрытом пленуме КС Зорькин обвинил судью Ярославцева в нарушении Кодекса судейской этики и закона «О статусе судей», предписывающих судьям «избегать всего, что может умалить авторитет судебной власти», а также «вне рамок профессиональной деятельности подвергать сомнению постановления судов, вступивших в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег». Однако предложение признать случившееся «дисциплинарным проступком», что могло повлечь прекращение полномочий судьи КС, не было поддержано большинством судей. Владимиру Ярославцеву лишь рекомендовали выйти из состава Совета судей, где он работал как представитель КС.

После этого судья Алексей Кононов, который также выступил против произвола ФСБ, сказал, что «Ярославцева в лучших традициях уже “высекли” на нашем пленуме» и что законодательство в стране меняется таким образом, «чтобы у исполнительной власти была возможность руководить и судебной системой». Кононову не простили того, что он решил вынести сор из избы. «Выносить критические выступления на страницы газет недопустимо… в особых мнениях можно излагать собственное видение, но не критиковать вступившие в силу решения суда», – заявил один из его коллег. Кононову предложили добровольно уйти в отставку, чтобы избежать рассмотрения дела о дисциплинарной ответственности. «…Мы не прибегали к репрессалиям, связанным с основаниями ухода. Судьи рекомендовали…» – так сказал об этом Валерий Зорькин.

Ухудшение качественного состава Конституционного суда и его переезд в Петербург повлекли за собой резкое падение его престижа, что стало проявляться в отношении к нему представителей исполнительной власти: на заседания суда перестали приходить не только федеральные министры и руководители палат парламента, но и их заместители. «Крупные чиновники предпочитают не ездить сюда… уровень представительства всех центральных органов власти сразу снизился до уровня чиновников Северо-Западных управлений, явка в суд жалобщиков уменьшилась, и это плохо», – сказал заместитель председателя КС Владимир Стрекозов.

КС всячески демонстрировал свою лояльность Кремлю. В тех нечастых случаях, когда Конституционный суд просто не мог не признать неконституционность принятых законов, он никогда не отваживался объявлять нормы таких законов не имеющими юридической силы, предпочитая давать свое видение относительно того, как их следует трактовать и применять. Но КС зря рассчитывал на хотя бы внешнее уважение к своим решениям, рекомендуя парламенту изменить законы так, чтобы они не противоречили Конституции. Хотя отдельные положения законов о митингах, о прокурорском надзоре за некоммерческими организациями (НКО), об отмене выборов мэров объявлялись неконституционными, российские суды игнорировали эти решения КС, а парламент отказывался отменять оспоренные нормы законов. К настоящему времени Дума отказалась рассматривать поправки как минимум к трем десяткам законов, по которым КС вынес отрицательные заключения и предложил изменить.

Но понижение статуса Конституционного суда на судьбе Валерия Зорькина отразилось «с обратным знаком».

В 2009 г. Кремль лишил судей Конституционного суда закрепленного в законе права на избрание своего председателя. Было объявлено, что поскольку председатели ВС и ВАС назначаются Советом Федерации по представлению президента, то и председатель КС должен назначаться таким же образом. Гадис Гаджиев, один из «долгожителей» Конституционного суда, получивший свои полномочия одновременно с Зорькиным в момент формирования первого состава суда осенью 1991 г., резко отреагировал на новый порядок, сказав, что он «противоречит принципу самостоятельности судебной власти», свидетельствует о «непонимании конституционного судопроизводства» и является косвенной попыткой «давления на суд», что не могло вызвать ничего, кроме улыбки, у сотрудников президентской администрации. Одновременно с этим срок полномочий председателя КС был увеличен с трех лет до шести.

Такие изменения в закон были внесены в период президентства Дмитрия Медведева. Это наталкивает на мысль, что таким образом Кремль готовился к возможному рассмотрению в Конституционном суде вопроса о третьем президентском сроке Владимира Путина. Такая угроза существовала в связи с определением Конституционного суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 134-О о трактовке положения ст. 81.3 Конституции России, говорящей об ограничении возможностей для избрания на пост президента, и председателю КС, чьи полномочия истекали в 2012 г., был продемонстрирован весьма привлекательный приз. Но этот страх оказался напрасным: никто из тех, кто имел право оспорить в Конституционном суде решение Владимира Путина пойти на президентские выборы в 2012 г., этим правом не воспользовался.

В 2011 г. незыблемая позиция председателя КС еще больше укрепилась из-за изъятия из закона нормы, которая ограничивала срок его пребывания в КС общим для судей возрастом (70 лет), и нормы, которая давала право пятерым судьям КС ставить вопрос о недобросовестном исполнении председателем КС своих обязанностей, после чего судьбу председателя КС решало тайное голосование судей КС. Одновременно с этим председатель получил новые полномочия: из закона была изъята норма о наличии в составе КС двух независимых друг от друга палат, которые имели равные права по рассмотрению вопросов и принятию решений; отныне все заседания КС должны проходить в полном составе, а председательствовать на заседаниях мог только председатель суда или (в его отсутствие) заместитель (ранее на заседаниях КС и его палат председательствовали все судьи по очереди).

Накануне того момента, когда президент Медведев должен был внести в Совет Федерации свои предложения по кандидатуре председателя КС, Зорькин посчитал необходимым еще раз публично подтвердить свою лояльность. В конце 2011 г., когда в России после массовых фальсификаций при подсчете голосов на выборах начались протестные митинги, он заявил, что «митинговые страсти активно подогревались из-за рубежа». Неудивительно, что после этого КС признал конституционность законов, принятых летом 2012 г., которые резко ограничили свободу публичных мероприятий в России и ужесточили ответственность за нарушение правил их организации, вплоть до тюремного заключения.

В феврале 2012 г. президент Медведев внес кандидатуру Зорькина на пост председателя КС, и через два дня Совет Федерации утвердил его полномочия еще на шесть лет. Такой выбор нельзя было назвать неожиданным: Валерий Зорькин не только не огорчил Кремль ни одним решением, но и громогласно заявил: утверждение о том, что «судебная система находится под пятой Кремля… к Конституционному суду… не имеет никакого отношения… [это утверждение] одиозное и злопыхательское… такого вмешательства нет, не было и, я надеюсь, не будет никогда». И когда ровно через минуту президент Медведев произнес фразу «У меня есть предложение просто обсудить текущую ситуацию, правовые конструкции, которые, может быть, действительно могли бы улучшить работу Конституционного суда», председатель Конституционного суда не услышал в этом ничего нового и непривычного.

Точно так же, как не было ничего неожиданного в том, что в декабре 2012 г. КС не увидел нарушений Конституции во введении «муниципального фильтра» при выборах губернаторов или в том, что с подачи председателя КС в конце 2015 г. в России принял решение о необязательности исполнения в России решений ЕСПЧ по запросу госорганов. «Жизнь заставляет нас принимать новые решения… Не то, что черное называть белым!.. А просто жизнь меняется, и это надо учитывать!» – сказал Валерий Зорькин, который хорошо освоил политические реалии современной России.

31 января 2018 г. 75-летний Валерий Зорькин был назначен председателем Конституционного суда на очередной шестилетний срок.

Вторым важным шагом на пути реформирования судебной системы после 2001 г. стало упразднение Высшего арбитражного суда. Это предложение было высказано Владимиром Путиным в июне 2013 г. и изначально не отличалось особой конкретностью, при желании в нем можно было даже найти прогрессивные намерения: «Мы также немало сделали для того, чтобы искоренить обвинительный уклон в работе правоохранительной и судебной систем, чтобы исключить поводы для перевода хозяйственных споров в уголовное преследование… В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд…».

Замысел Кремля стал понятен не сразу. Возможно, думалось некоторым, речь идет о том, чтобы взять лучшее из практики деятельности обоих судов и действительно преодолеть существовавшие противоречия между высшими судами, которые порою принимали противоречащие друг другу решения по одним и тем же вопросам. «Речь идет именно об объединении двух высших судов… Затем идет формирование, и шансы у действующих судей ВС и ВАС РФ стать судьями Верховного суда, на мой взгляд, совершенно одинаковые», – заявил советник президента, бывший председатель ВАС Вениамин Яковлев. Основные причины, по которым планируется объединение двух высших судов России, продолжил он, это трудности в разграничении подведомственности и обеспечении единства правоприменения. «Конечно, эти проблемы будут решаться проще, но они останутся. Они неизбежны».

В начале октября 2013 г. Владимир Путин заявил: «У нас нет планов полного слияния судов общей юрисдикции и арбитражных судов». Но, как подобное часто случалось и в других случаях, это было не более чем отвлекающим маневром: когда через несколько дней набор соответствующих законопроектов, включая изменения в Конституцию, был внесен в Думу, сразу стало понятно, что «проект не обсуждался с судьями» и, по словам заместителя председателя ВАС Татьяны Андреевой, в законопроекте «говорится не об объединении высших судов, а фактически о ликвидации ВАС».

Законопроект вызвал жесткое неприятие со стороны судей арбитражного суда. Возможно, уже зная о планах Владимира Путина, за день до объявления президентской инициативы об объединении высших судов, председатель ВАС Антон Иванов дал большое интервью, где, рассказывая о работе системы арбитражных судов, мимоходом обозначил свою позицию: «…Единый высший суд вряд ли будет эффективным».

ВАС направил в Госдуму резко негативный отзыв на законопроект, отмечая его юридические и содержательные проблемы. Критике был подвергнут как текст законопроекта, так и общий порядок проведения реформы. «Все изменения судебной системы РФ должны носить комплексный характер, корректировка законодательства должна осуществляться единовременно», – говорилось в документе.

Но это сопротивление не поддержали ни политики (только фракция коммунистов голосовала в Думе против принятия президентских предложений), ни общественность. В начале февраля 2014 г. законы были подписаны и вступили в силу. 6 августа 2014 г. Высший арбитражный суд России прекратил свое существование.

Не вызывает удивления то, что Конституционный суд фактически не стал рассматривать запрос депутатов Госдумы о конституционности президентских инициатив по существу, сославшись на отсутствие полномочий: «Проверка вносимых таким правовым актом поправок в Конституцию Российской Федерации по содержанию норм, будучи фактически проверкой положений самой Конституции Российской Федерации, непосредственно не входит в компетенцию Конституционного суда Российской Федерации…». Таким образом, Конституционный суд априори признал конституционными любые поправки, которые могут быть внесены в российскую Конституцию в будущем.

В чем причина такой немилости к арбитражным судам? Почему Кремль не побоялся практически остановить хорошо работавшую машину, что не могло не создать дополнительных проблем для экономической жизни? Вряд ли это сводилось только к личности председателя ВАС Антона Иванова, который являлся одним из наиболее сильных членов немногочисленной «команды Медведева» и который временами позволял себе делать весьма резкие публичные заявления. Так, например, в декабре 2012 г. на Всероссийском съезде судей он сказал: «…Государство, в котором у граждан не останется права на судебную защиту, – это уже не цивилизованное демократическое государство, это тирания. И не так уж важно, что к этому привело: нехватка денег в бюджете, нежелание что-то менять или иные факторы… Мы стоим перед лицом серьезнейшего кризиса – кризиса доверия к судебной системе…» Неудивительно, что после таких высказываний он не получил никаких предложений по дальнейшему трудоустройству и не вошел в состав обновленного Верховного суда.

Скорее всего, озабоченность Кремля вызывал тот вектор развития, который за последние годы обрела система арбитражных судов. Вектор на повышение независимости суда и на обеспечение верховенства права. Например, нарезка судейских округов в системе арбитражных судов не совпадала с административными границами, что резко снижало возможности региональных и местных властей оказывать давление на судей. В системе арбитражных судов была введена официальная аудиозапись судебных заседаний, которая не позволяла судьям манипулировать позициями сторон и высказанными аргументами при составлении протоколов и вынесении решений. Постановления президиума и пленума были обязательны для арбитражных судов в силу прямого указания закона (в том числе позволяли пересматривать решения, идущие вразрез с разъяснениями таких постановлений) и работали как эффективный инструмент упорядочения практики судов, приведения ее к единообразию. Информационные письма формально имели рекомендательный характер, но по факту также применялись судами, поскольку отражали позицию высшей судебной инстанции. Ни та, ни другая норма не работали в системе судов общей юрисдикции.

Все это привело к тому, что при рассмотрении в арбитраже споров предпринимателей с государственными органами обе стороны имели равные шансы на выигрыш, в то время как в уголовных процессах шансы обвиняемых на оправдание в среднем по России по итогам 2016 г., согласно данным Судебного департамента, не превышают 0,37 %. Практика взыскания судебных издержек, поддерживавшаяся ВАС, обеспечивала, например, полное погашение ущерба налогоплательщикам, причиненного налоговыми органами. А в судах общей юрисдикции добиться от государства реальных компенсаций практически невозможно.

Очевидно, что на такую «безответственную» судебную систему, которая была создана в арбитражных судах, Кремль не мог полагаться, поскольку независимый суд представляет слишком серьезную угрозу для сохранения существующей системы власти. Изменить эту систему Кремль не мог, поэтому оставалось одно возможное решение – уничтожить ее.

Помимо уничтожения относительно независимого судебного органа Путин решил провести еще одну чистку на самом верху судебной системы. Закон, практически не претерпевший никаких изменений при прохождении в Государственной думе, перечеркивал принцип несменяемости судей и предусматривал формирование заново полного состава Верховного суда России. И делаться это должно было под полным контролем исполнительной власти, под контролем Кремля.

Притом что в России существует Высшая квалификационная коллегия судей, закон предусматривал создание временного органа, Специальной квалификационной коллегии (СКК), наделенного полномочиями по отбору кандидатов на должности судей Верховного суда страны. Необходимость создания такого органа никак не объяснялась, а позднее выяснилось, что тем самым Кремль закрепил свое право вето на назначение любого из кандидатов, одобренного СКК. Таким образом, главным содержанием задуманных преобразований стала проверка на лояльность и чистка высшей судебной инстанции России.

Зачистка руководства российской судебной системы была тщательной, что лишний раз указывало на важность задачи, поставленной Кремлем. За отведенные законом на ее работу полгода Специальная квалификационная комиссия отвергла более половины кандидатов, утвердив лишь 91 судью Верховного суда из 170, которые должны входить в его состав. Для того, чтобы верховная судебная инстанция могла начать работу в такой ситуации, понадобилось принятие специального закона, который снижал кворум, необходимый для принятия решений.

Основным объектом кадровой чистки стал состав Высшего арбитражного суда. Еще до окончательной ликвидации ВАС семеро его судей (из 53 работавших в то время) подали в отставку, хорошо понимая, что шансы на переназначение у них минимальные, поскольку все они пришли в ВАС вместе с его председателем Ивановым, которому не нашлось места в объединенном суде. В итоге две трети состава ВАС не прошли процедуру переназначения и лишились судейского статуса; да и в целом к середине лета 2018 г. шестая часть из 30 мест в Коллегии Верховного суда по экономическим спорам (куда перешло рассмотрение дел, ранее попадавших под юрисдикцию ВАС) не была заполнена, что сильно снизило работоспособность этого органа. Даже те эксперты, которые положительно оценили ход процедуры слияния высших судов, отмечали, что высшая надзорная инстанция стала фактически бездействующей: «…Президиумом ВС в проанализированный период (с 6 августа 2014 г. по 31 декабря 2015 г.) были рассмотрены лишь четыре арбитражных экономических дела. Соответственно, его надзорная активность в части разрешения экономических споров близка к “нулевой”».

Начиная судебную реформу в 2001 г., Кремль публично провозгласил ее целью повышение общественного доверия к судебной системе. Десять лет спустя, выступая в декабре 2012 г. на VIII Всероссийском съезде судей, Владимир Путин говорил об этом как о достигнутом результате (не забыв преподнести «по привычке» судьям очередной подарок). На первый взгляд, это подтверждалось социологами: если в 2002 г. доля доверяющих судам составляла 25 %, то к концу 2010 г. она выросла до 53 %. Однако одновременно с этим продолжала расти доля тех, кто не доверял судебной системе: правительство рассчитывало прийти к 6 %-ному уровню недоверия, но на практике этот показатель вырос до 43 % к концу 2010 г. В последующие годы оба показателя оставались на этом же уровне, что говорило об отсутствии какого-либо прогресса, а в общих рейтингах доверия суды оказывались существенно ниже президентской администрации, прокуратуры и ФСБ. Стоит ли удивляться тому, что в обновленной версии программы «Развитие российского правосудия» (2013–2020 гг.) показатель доверия к судам не был включен в критерии оценки ее эффективности?

В 2010 г. Международная комиссия юристов проводила комплексное обследование российской судебной системы, по результатам которого выпустила свой доклад. Хотя с того времени прошло уже несколько лет, отдельные выдержки из него весьма точно характеризуют положение дел в российских судах:

«Несмотря на некоторые успехи в реформировании судебной системы, в частности в начале 1990-х, а также повышение размера заработной платы судей и улучшение материальных условий их существования, проводились и контрреформы, имевшие весьма пагубные последствия. Поэтому сейчас совсем не очевидно, что исполнительная и законодательная ветви власти всерьез предприняли последовательные попытки по созданию независимой судебной системы. Отсутствие четкой политической воли и консенсуса, несомненно, является далеко не последней причиной замедленного и неравномерного темпа осуществления судебной реформы… Существующее законодательство и административная практика, совершенно очевидно, только усугубляют неудовлетворительное состояние с независимостью судебной системы, так как не могут защитить судей от неправомерного влияния со стороны государства и частных лиц… Система требует от судей проявления лояльности по отношению к государственным органам и определенным должностным лицам».

Тотальный контроль Кремля за назначениями и карьерами судей, его постоянное давление на суды и судебную систему привели к формированию в России двух различных типов правосудия – «общего» и «специального».

В рамках «общего» правосудия, по выражению Владимира Путина, «принятие судьей и судом решения – это венец деятельности всей правоохранительной системы: МВД, либо ФСБ, либо других правоохранительных органов, следственных структур». Это означает, что, обладая самостоятельностью в принятии решений, российские судьи практически всегда предпочитают соглашаться с позицией прокуратуры и следствия. Судьи, не моргнув глазом, удовлетворяют запросы следователей на прослушивание телефонных разговоров и на заключение подозреваемых под стражу на время проведения следствия независимо от тяжести преступления; во время процессов судьи отказываются рассматривать доказательства защиты, допрашивать представленных защитой свидетелей или рассматривать в качестве доказательств защиты видео- и аудиозаписи. Поэтому слово «невиновен» в российских судах звучит менее чем в одном приговоре из ста, а более чем в двух третях судебных разбирательств обвиняемые предпочитают идти на сделку с правосудием, понимая бессмысленность защиты и признавая вину даже при отсутствии доказательств в надежде на смягчение наказания.

В рамках «специального» правосудия российские судьи безропотно признают наличие «государственных интересов», рассмотрение таких случаев осуществляется «специализирующимися» на этом судьями, которые беспрекословно следуют получаемым указаниям. Само понятие «государственных интересов» трактуется весьма широко: в одном случае это может быть прямое указание из Кремля, в другом – намек от руководителя местной полиции. В одном случае оппозиционный политик может признаваться виновным, хотя в ходе процесса обвинение оказывается неспособным предъявить сколь-либо убедительные доказательства его вины. В другом – бизнесмен может потерять принадлежащую ему компанию, поскольку суд благожелательно отнесся к просьбе полиции о замораживании банковских счетов организации. Во всех подобных случаях решения судей предопределяются кем-то, кто имеет возможность сделать судье предложение, от которого тот не сможет отказаться.

Реализовав судебную реформу, Владимир Путин добился желанного результата: полную подчиненность каждого судьи в отдельности и всей судебной системы целиком. Хотя такая судебная система не может защищать интересы российских граждан, она отлично справляется с защитой политических интересов самого Путина, а также имущественных интересов его друзей.

В начале 2018 г. Кремль внес в Думу набор технократических поправок в законодательство, большинство из которых было подготовлено рабочей группой Алексея Кудрина. Предложения экспертов были достаточно широкими и комплексными и были направлены на реальное повышение независимости судей, однако Кремль выхолостил самые радикальные из них, сделав главной целью ускорение судебного процесса. Согласно предложенным поправкам председатели судов утратят часть своих полномочий (например, контроль над административными вопросами в судах, распределением материальных благ, назначением судей для рассмотрения конкретных дел и т. д.), а во всех судах будет введена обязательная аудиозапись заседаний. Но главный элемент системы подчинения судей президентской администрации – управление всеми назначениями и продвижениями по карьерной лестнице со стороны Кремля – остался нетронутым, хотя эксперты Кудрина называли отказ от этого самым важным элементом своих предложений.