ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИРРИГАЦИИ В ШРИ-ЛАНКЕ
В развитие ирригационных работ в засушливой зоне Шри-Ланки были вложены миллионы долларов. Значительная оросительная деятельность осуществлялась на этой территории еще до начала нашей эры и процветала до XII века, когда население, зависящее от этих систем, начало по неизвестным причинам мигрировать в другие районы острова. В XIX веке британцы первыми стали восстанавливать руины дамб (насыпей), создававшие малые и большие водоемы, которые в этой части света называются танками, и длинные, лентовидные системы каналов, тянущихся на большие расстояния ниже танков. После обретения независимости правительство Шри-Ланки при содействии иностранных донорских организаций продолжало вкладывать большие средства в ирригационные проекты.
В последние десятилетия, особенно с 1950-х годов, в Шри-Ланке неуклонно растет количество выращиваемого риса-сырца. Вкладом в этот рост было внедрение высокоурожайных сортов риса8, но единственным и наиболее важным фактором, повлиявшим на количество выращенного риса, стало количество орошаемых земель (Madduma Bandara, 1984, p. 298—301)9. Рост урожаев, однако, оказался значительно меньшим, чем ожидали планировщики проекта. Лишь в некоторых из этих проектов количество земель, которые действительно орошаются, приближается к прогнозируемому. Были приведены только некоторые окончательные систематические оценки этих проектов, но детальная оценка затрат и выгод первоначального проекта Гал Ойя (Gal Oya project) показала, что дисконтированные затраты превысили текущую прибыль на 277 млн рупий (Harriss, 1984, p. 318). Фактически орошаемая площадь еще одного крупного проекта — Уда Валаве (Uda Walawe) — достигла только одной трети от запланированного. После того как стала доступна предусмотренная проектом вода, большая часть земли, с которой планировалось получать по два урожая в год, дает только один.
Одной из причин неутешительного эффекта в выращивании риса является расхождение между проектными планами и их воплощением касательно количества воды, которую фермеры Шри-Ланки реально получили для своих рисовых земель. Чтобы понять это противоречие, необходимо изучить связь между количеством используемой воды и урожайностью риса-сырца. Получение высоких урожаев зависит от надежности получения значительного количества воды в течение всего вегетационного сезона. Поэтому в течение этого сезона фермеры имеют сильную мотивацию для максимально частого орошения полей. урожай большинства сортов риса-сырца, в отличие от таких зерновых, как пшеница, очень чувствителен к недостатку воды и относительно нечувствителен к избытку воды (Levin, 1980, p. 52—53). Длительное пребывание полей затопленными уменьшает количество непосильных прополок, которые фермер вынужден делать. Соответственно, фермер имеет все основания принять фактически любое количество воды, которую можно получить законными или незаконными путями, и очень мало оснований для экономии воды вообще.
Одновременно вода — это дефицитный и дорогой фактор производства. За воду, которую они получают, фермеры редко должны платить полную стоимость или вообще нести какие-либо расходы. Кроме того, отвод воды с территорий в верхней части системы, когда ее берется больше, чем нужно для получения урожая, для использования на нижележащих землях, не приводит к снижению доходности выше по течению. Такое перераспределение значительно увеличивает урожайность риса в низинах. Итак, если фермеры смогут беспрепятственно делать так, как хотят, то они будут применять гораздо больше воды, чем это экономически оправдано, для того, чтобы уменьшить свои личные затраты труда (даже в тех районах, где достаточно рабочей силы), в результате чего общая урожайность сельскохозяйственной системы будет существенно меньше, чем прогнозировали инженеры-ирригаторы на основе формул «оптимальные модели использования воды».
Реалистическая оценка фактического использования воды на основных территориях проекта в Шри-Ланке — 12—15 футов на каждый гектар рисовых полей: 5 — 6 футов в основной (maha) вегетационный период, когда количество осадков увеличивает объем орошения, и 7 — 9 футов для второстепенного (yala) вегетационного периода, когда осадков практически нет. Наиболее эффективное использование воды было зафиксировано в небольшом пилотном проекте, который вел Департамент ирригации (Irrigation Department) (ДИ), с применением жесткого контроля: общее потребление воды колебалось между 8,4 и 10,2 фута. В проектно-планировочной документации 1969 года Программы развития Махавели (Mahaweli Development Programme) — крупнейшей из всех проектов Шри-Ланки — оценка количества орошаемых земель базировалась на презумпции того, что для получения двух урожаев риса-сырца будет применяться 8,3 фута воды. Когда проект снова рассмотрели в 1977 году, проектировщики сделали переоценку количества орошаемых земель при условии, что будет применяться около 7,5 фута на всей территории охвата проекта с получением двух урожаев риса-сырца (Harriss, 1984, p. 319). Итак, планы инженеров базировались на предположении, что вода будет рассматриваться как ограниченное благо, а строгие правила распределения будут выполняться. Ни одно из предположений не было уместным (Ascher and Healy, 1990; Lundqvist, 1986).
Для приведения водопользования в соответствие с цифрами в рамках проектно-планировочной документации нужен был высокий уровень строгой самодисциплины и самоорганизации самих фермеров для распределения воды в каналах, из которых обслуживались их поля.
Усилия центрального правительства для достижения такого уровня организации не изменили основные стимулы участников или их поведение. Доминирующие паттерны их поведения — взять законно или незаконно столько воды, сколько способны удержать их рисовые поля, и воздерживаться от активного участия в усилиях, которые потребуют от них принять любые ограничения на использование водных ресурсов. Современная структура стимулов, с которыми сталкиваются многие фермеры, усиливает краткосрочные, «индивидуалистические» стратегии и препятствует усилиям, направленным на долгосрочные инвестиции в организационную структуру, необходимую для достижения коллективных действий. В этой системе не только ирригаторы, расположенные вверх по течению, наносят серьезный ущерб ирригаторам, расположенным вниз по течению, но и общее отсутствие надежных правил значительно увеличивает производственные и транзакционные издержки для всех водопользователей.
Чтобы проиллюстрировать эту проблему, я опишу паттерны стимулов и поведения, выявленные в рамках проекта Киринди Ойя (Kirindi Oya project), который был завершен в 1920 году во время британского колониального правления. После описания некоторых порочных кругов, которые проявились в рамках этого проекта, я покажу, как в некоторых других проектах получили аналогичные паттерны стимулов. Коллективное благосостояние бедных фермеров в засушливой зоне зависит от получения ими дополнительных продуктов питания и доходов, которые могут быть результатом разработки эффективного и выполняемого набора правил управления ирригационными системами для повышения их урожайности. Но в этой системе фермеры действительно «пойманы» системой, которая вряд ли будет способствовать созданию ими совершенной системы упорядоченных взаимоотношений без посторонней помощи. Так же и должностные лица центрального правительства попали в ловушку (с учетом текущей ситуации) и тоже не могут разорвать порочный круг, который охватывает их и фермеров, интересам которых они должны были бы служить10.
В 1876 году были восстановлены остатки плотины в Эллагала (Ellagala) на левом берегу реки Киринди Ойя и открыта новая территория для заселения. Тридцать лет спустя — разработана подобная схема для восстановления дамб на правом берегу реки с использованием тех же работ для наполнения танков и так же открыты новые земли для переселения. Этап строительства завершился в 1920 году. Эта система орошения обслуживала около 2500 акров. Большинство водопользователей, обслуживаемых этой системой, были бедными арендаторами, которые зависели от тех, кто владел большими участками земли в этом районе. Многие крупные землевладельцы жили в другом месте и не зависели от местной поддержки (Fladby, 1983).
В этой засушливой зоне количество осадков составляет 50 — 75 дюймов в год, что является значительным количеством по сравнению со средним показателем по Валенсии (Испания), где он составляет 10 дюймов, и по Лос-Анджелесской агломерации — 14 дюймов в год. Тем не менее, по сравнению с другими тропическими районами, 50 — 75 дюймов — это мало. Более того — осадки в основном выпадают в период с октября по декабрь, и тогда сухие русла превращаются в бурные реки. Но все снова пересыхает через несколько дней (Gunasekera, 1981). Есть незначительный сезон дождей в апреле и мае. Оросительные системы, восстановленные британцами, были довольно примитивными структурами, с небольшим количеством регулирующих шлюзов или ворот. Когда сезон дождей заканчивается, осадки сохраняются благодаря дамбе. Количество воды в резервуаре и определяет количество земель, которые могут быть безопасными для культивации в следующем сезоне. Для небольших резервуаров площадь земель, покрытых водой, примерно равнялась площади потенциально орошаемых земель.
Административные структуры, основанные британцами, были разработаны для системы, связанной с выделением небольшими порциями воды, сохраненной во время одного из дождливых сезонов, из мелких танков. В течение следующего сезона дождей вода опять накапливается за дамбой и снова используется. Фермеры во всей системе должны быть готовы использовать воду в течение короткого периода времени, ибо в противном случае они потеряют возможность посадить культуры на этот сезон11. Во время британского правления Департамент ирригации называл фиксированные даты сброса воды; чтобы обеспечить время для двух урожаев и для работы по техническому обслуживанию дамб и каналов; они должны быть неизменными ежегодно. Понятие фиксированной даты было связано с «...общим мнением британских чиновников-ирригаторов о том, что схемы должны действовать согласно стандартным программам, чтобы на них как можно меньше влияли события и лица» (Harriss, 1977, p. 367).
С 1920 по 1958 год системой Киринди Ойя руководили дуальные исполнительные структуры. Теоретически ответственность за поддержание танков, главного канала и распределения воды в танки из реки лежала на Департаменте ирригации. Подчиненный сотрудник ответственного директора по ирригации был единственным человеком с полномочиями поручить надзирателю за системой орошения выпустить воду из танка в 10-километровый основной канал. Два «наблюдателя», или «водовыпускные рабочие», отвечали за открытие или закрытие главных ворот (из простых досок) в 11 основных подканалов и за отчетность о состоянии основных каналов. Эти должностные лица получали фиксированную заработную плату от Департамента ирригации.
Иная сфера ответственности начиналась на уровне фермерских полей. Там нижайшим чиновником был vel vidane. В прежние времена британского колониального правления эта должность была знаковой и предоставляла значительные полномочия и престиж12. Поскольку многие земледельцы были арендаторами, они не принимали участия в выборах vel vidanes, которые своим назначением были обязаны в первую очередь крупным землевладельцам. Vel vidanes отвечали за отчетность о прогрессе в земледелии и могли применять санкции к земледельцам, которые не пользовались водой в соответствии с правилами, согласованными с землевладельцами. Их платой была доля урожая земледельцев. «В теории vel vidanes были инструментом быстрого дисциплинирования, уполномоченным обеспечивать сохранение водных ресурсов путем применения кодекса, в котором было заложено автоматическое наказание за любую деятельность, приводящую к расточительству воды, такую как плохое выравнивание полей» (Harriss, 1977, p. 369). Тем не менее, практика менялась от одной системы к другой. Некоторые были «...под воздействием больших земельных контролеров, поэтому выполнение ими своих обязанностей часто было вялым и предвзятым» (Harriss, 1977, p. 369). А некоторые vel vidanes были известны своими энергичными усилиями с целью наложить строгие и справедливые наказания, хотя они и избирались на местном уровне, vel vidanes были ответственными перед ассистирующим агентом правительства (assistant government agent — AGA), который работал на Налоговый департамент. Информация о состоянии посевов сообщалась «наверх» от vel vidanes — к AGA.
Нехватка воды случалась довольно часто. Значительный конфликт разворачивался между Налоговым департаментом, который хотел спасти посевы, и Департаментом ирригации, стремившимся к регулярному графику и установленному времени для технического обслуживания дамбы и каналов. AGA из Налогового департамента регулярно требовали задержки в сроках подачи воды, чтобы предотвратить гибель первого урожая, что привело бы к снижению налоговых поступлений с этой земли. Следствием ее было отсутствие второго урожая в значительное количество лет и кумуляционное ухудшение технического обслуживания системы. Кроме того, конфликтом между двумя учреждениями могли манипулировать крупные землевладельцы, которые играли на озабоченности AGA скорее земледелием, чем обслуживанием, и на несколько большей заинтересованности Налогового департамента.
Джон Харрисс сообщает, что эта система могла заработать, когда сильный AGA считал земледелие приоритетом. Один из AGA в начале 1920-х годов был весьма успешным:
Он был способен противостоять давлению крупных землевладельцев и осуществлял свои полномочия беспощадно, учитывая задержки в земледелии, но также манипулировал системой vel vidane для обеспечения оптимального использования имеющихся водных ресурсов, предлагал положительные стимулы для своевременной землеобработки, поскольку система все же предусматривала организацию и определенный мониторинг всего процесса.
(Harriss, 1977, p. 369)13
Vel vidanes получали как плату определенную долю собранного урожая, а не фиксированную сумму. Соответственно, если координация процесса сопровождалась предсказуемостью водоснабжения, то были веские мотивы для обеспечения дисциплины среди фермеров, что гарантировало бы достижение успешного сбора двух урожаев в год.
В течение первого десятилетия независимости британская система оставалась существенно неизменной. В 1958 году ее изменило национальное правительство, которое пыталось сделать систему более демократичной. С Налогового департамента сняли всякую ответственность за земледелие, и в конце-концов его функции взял на себя Аграрный департамент (Department of Agrarian Services), который за ирригационным менеджментом в крупных проектах непосредственно не наблюдал, хотя и отвечал за контроль и оказание помощи малым проектам. Vel vidanes заменили административными секретарями (govimandala sewakas) в новосозданных комитетах земледелия. Сначала в «водных встречах», которые проводились на каждом канале, приняли участие все зарегистрированные земледельцы, а не только собственники земельных участков. Они избрали Комитет земледелия сроком на три года. Каждый Комитет земледелия проводил отдельные встречи для установления своих агрономических дат для каждого сезона года14. Такой порядок значительно повысил гибкость системы, но снизил уровень координации между ирригационными каналами, которая была возможна во времена, когда Налоговый департамент нес ответственность за вопросы земледелия в рамках всей системы в целом. Из-за неизолированости большинства каналов частая подача воды в течение длительного сезона, в отличие от нескольких коротких периодов, приводит к большим потерям воды.
Административный секретарь отвечал за обеспечение соблюдения правил использования водных ресурсов, но имел меньше полномочий, чем vel vidanes. Он получал жалованье из фиксированных денежных сумм, которые взимались за каждый акр земли каждого канала, независимо от того, обрабатывались эти земли или нет. Следовательно, стимулы административного секретаря отличались от стимулов vel vidanes: формально он уже не был обязан своей должностью небольшой группе крупных землевладельцев; имел меньше полномочий, чем vel vidanes и получал определенную сумму независимо от того, насколько неэффективно распределялась и использовалась вода. В то же время он зависел от того, довольны ли были фермеры в зоне его ответственности, поскольку его могли и не выбрать снова. Кроме того, административный секретарь уже не был непосредственно подчинен внешним агентствам касательно трудовой деятельности или предоставления информации о состоянии сельскохозяйственных культур или ирригационных работ.
В Киринди Ойя крупные землевладельцы часто захватывали основные должности в некоторых комитетах земледелия и получали особые привилегии, связанные с распределением воды, за счет внутреннего воздействия или путем поиска внешнего политического вмешательства. В Департаменте ирригации за развитие и правой, и левой частей Киринди Ойя стал ответственным один технический ассистент. Он имел в подчинении одного надзирателя за оборудованием и двух работников для подачи воды — это вряд ли достаточная рабочая сила для того, чтобы контролировать 11 основных точек, много мелких и оросительную деятельность на более чем 2500 акрах земли (Harriss, 1977, p. 371).
По сути, на уровне каналов система должна была работать без услуг координаторов. Работники по подаче воды должны были лишь открывать и закрывать ворота и докладывать о повреждениях. Они не могли физически ограничивать количество воды, которую получала любая группа фермеров. Фермеры легко блокировали каналы и принудительно направляли воду на свои поля. Споры между ирригаторами иногда решались с применением насилия. Фермеры, которые получали пользу от несанкционированного блокирования каналов, не встречали противодействия со стороны своих соседей, которые от этого страдали (Harriss, 1977, p. 374).
С 1973 по 1977 год членов Комитета земледелия назначал министр сельского хозяйства, а это означало, что местный депутат эффективно контролировал назначения (Fladby, 1983; Н. T. Упхофф, личное общение). К середине 1970-х годов контроля за воровством воды «практически не было». Хотя количество докладов по водному браконьерству достигало 200, официально никого не преследовали. В нижней части системы «...около 80 акров рисовых полей орошаются с помощью неофициального канала, который бессовестно «врезается» в основной канал и разбалансирует земледелие в последнем ирригационном йайа (канале)... Это продолжается около пятнадцати лет» (Harriss, 1977, p. 372). Для ирригаторов в самом конце этой системы, как и во многих системах, снабжение было самым ненадежным15.
Несколько административных секретарей указали в интервью, что они не проводили официальных мероприятий против ирригаторов за водное браконьерство, хотя «регулярно заводили дела в случае неуплаты налогов с площадей, от которых зависело их вознаграждение» (Harriss, 1977, p. 372—373). Поливные нормы не оценивались с 1958 года. Главный инженер системы пришел к выводу, что «законов сейчас не существует» (Harriss, 1977, p. 373).
Комитеты земледелия были полностью ликвидированы в 1977 году. Их функции передали назначаемым служащим по земледелию. Так была заменена система, которая имела по крайней мере некоторые коммунальные черты, и внедрена полностью централизованная система. Незначительные изменения произошли в 1980 году, когда ввели выборную должность лидера канала (yaya nayakaya), но должность эта — довольно необычная. Хотя она и выборная и оплачивается фермерами, лидеры каналов должны выполнять приказы служащих по земледелию. Как результат, никто, кроме самих фермеров, не может распределять воду или координировать действия, по крайней мере, в некоторых деревнях (Fladby, 1983, p. 102, 191—195).
Ни один из участников проекта Киринди Ойя не мотивирован делать что-либо иное, кроме как следовать доминирующей стратегии. Для отдельных фермеров единственной разумной стратегией в рамках системы, в которой другие безнаказанно воруют воду (и используют ее для борьбы с сорняками), является максимальная заливка своих полей с использованием для этого любых необходимых средств16. Для крупных землевладельцев одним из способов обеспечения определенной защиты такой незаконной практики являются активные политические контакты с национальными лидерами. Политики, в свою очередь, мешают ирригационным процедурам с целью обеспечения «мародерства» для тех, кто их поддерживает17.
Из-за общей структуры штата государственных чиновников Шри-Ланки, а особенно инженеров-ирригаторов, сотрудники Департамента ирригации имеют очень мало стимулов посвящать много времени и энергии повышению эффективности функционирования и поддержки системы каналов, таких как проект Киринди Ойя. Набор служащих основан преимущественно на образовательной квалификации и оценках, полученных на экзаменах. Поощрения и продвижения по службе базируются почти исключительно на стаже работы, с незначительным пересечением между неслужебными и служебными рангами. Инженеры-ирригаторы в значительной степени отождествляют себя с гражданскими инженерами, которые профессиональное уважение заслуживают скорее проектированием и строительством, нежели эксплуатационными и техническими работами. Да и денег инженеры зарабатывают больше, если задействованы в строительных проектах, чем когда занимаются эксплуатацией и техническим обслуживанием.
Детально проанализировав эту штатную систему, Майкл Мур пришел к выводу, что она препятствует эффективному управлению водными ресурсами по нескольким направлениям:
1) рекрутинговые схемы «мешают эффективному социальному взаимодействию между государственными служащими и земледельцами», а также «внутренней коммуникации и рабочим отношениям, что особенно важно для управления водными ресурсами»;
2) удачная сдача письменных экзаменов не связана с хорошими показателями в труда;
3) «в целом существует мало стимулов для хорошей производительности труда»;
4) бюрократические организационные формы «последовательно, хотя и невольно, приводят к снижению эффективности» (M. Moore, 1979, p. 103).
Эти факторы вызывают «снижение производительности труда в целом» и отсутствие «хороших показателей в эксплуатации и техническом обслуживании системы каналов» в частности (M. Moore, 1979, p. 103).
В дополнение ко всему этому чиновники Департамента ирригации перегружены работой и им мало платят.
К сожалению, от подобных проблем страдают и некоторые другие проекты в Шри-Ланке, а также в других частях Азии и «третьего мира»18. Недавно проведенные ирригационные мероприятия в Шри-Ланке по-прежнему характеризуются длинными распределительными каналами и нехваткой структур управления. Измерить объем отведенной в разные каналы воды настолько же сложно, как и просто подать воду в дальние концы оросительных каналов (M. Moore, 1980, p. 3—4). Кроме того, несколько существующих структур контроля легко коррумпировать. После оценки недавних нововведений Харрисс (Harriss, 1984, p. 322) указывает, что «ворота отсутствуют, структуры повреждены, в каналы „врезается" кто угодно». Когда двух молодых технических ассистентов спросили, почему они не помешали некоторым из наиболее вопиющих преступлений, они ответили, «что боялись подвергнуться нападению» (Harriss, 1984, p. 322). Даже храбрый технический ассистент должен чувствовать, что такие действия — бесперспективны, учитывая низкую вероятность действительно наказать правонарушителя:
Преследовать нарушителей должна полиция, которая, как правило, относится к таким нарушениям как к незначительным и не имеет для соответствующего обращения с «водными» нарушителями стимулов, как в других случаях. Кроме того, затянутое судебное разбирательство и очень легкие штрафы, налагаемые на тех, кто был признан виновным в ирригационных правонарушениях, сделали правовые санкции неэффективными.
(Harriss, 1984, p. 322)
Ирригаторов с соответствующими связями среди партийных функционеров вообще никогда не преследуют.
Многие населенные пункты являются гетерогенными. В них проживают лица, происходящие из разных регионов, каст, семейных группировок; все они бедны и зависят от ирригационных проектов для жилищного строительства, получения начального дохода и обеспечения социальных услуг. То, как именно поселенцы были отобраны и завербованы, также усугубляет проблемы фермерской организации. Основными критериями отбора были:
1) безземельность;
2) наличие большой семьи в качестве рабочей силы (Harriss, 1984, p. 325).
Вместе с этим земельные участки, выделенные новым поселенцам, должны (по закону) передаваться неделимыми от одного поколения к другому, хотя и понятно, что это была попытка избежать дробления земельных участков, результатом стало обострение соперничества между братьями в семье и поощрение молодых людей искать возможности в других местах, В некоторых проектах доля молодых людей, которые оставались работать на семейной ферме, упала до 10—15 % (Harriss, 1984, p. 328). Выращивание риса всегда было трудоемким бизнесом. Учитывая нехватку семейного труда, использование воды для борьбы с сорняками для сокращения спроса на земледельческий труд имеет значительный экономический смысл для отдельных семей, хотя субсидированная вода на самом деле дороже, чем предельные издержки на нетрудоустроенную рабочую силу. И субсидирование дорогостоящей воды для орошения, и распределение ее таким образом вряд ли имеют экономический смысл для развивающихся стран, да еще с их нехваткой трудовых ресурсов.
Неспособность фермеров Киринди Ойя разработать эффективный набор правил для организации своей ирригационной системы вполне обычна для крупномасштабных финансируемых донорами ирригационных систем в условиях стран «третьего мира». Отсутствие потенциала для достижения самоуправления кажется связанным с внутренними факторами, которые, в свою очередь, связаны с положением фермеров, и внешними факторами, связанными со структурой режима, при котором они живут. Ко внутренним факторам я бы отнесла следующие:
1) очень большое количество задействованных фермерских хозяйств;
2) большинство фермеров являются бедными поселенцами, которые недавно были привлечены к проекту и мало связаны со своей землей и друг с другом;
3) чрезвычайное разнообразие этнических и культурных традиций;
4) возможность для богатых фермеров контролировать воду путем незаконных или сомнительных стратегий (потенциальные лидеры заботятся о своих интересах, избегая прикладывания усилий для решения крупных общих проблем);
5) отсутствие физической структуры контроля в самой ирригационной системе.
Эти проблемы преодолеть трудно. Они усугубляются плохой политикой центрального режима, который не хочет обеспечивать беспристрастное соблюдение правил, какими бы они ни были. Те присваиватели, которые хотят избежать необходимости соблюдать правила, имеют значительные возможности и средства для получения помощи в этом от центральных органов, подрывая тем самым любые попытки поставки новых местных институций.
Ситуация, с которой сталкиваются присваиватели в таких системах, — неумолимая трагедия. Но так ли это? Действительно ли фермеры крупных шри-ланкийских ирригационных поселений (или аналогичных проектов в других местах) обречены на вечные конфликты и отсутствие сотрудничества? При отсутствии серьезных изменений в местных институциях твердое «да» — единственный ответ. Но тогда ключевым вопросом становится такой: можно ли изменить местные институции и, соответственно, стимулы и поведение фермеров? Последний эксперимент по разработке новых организаций для привлечения к сотрудничеству фермеров-водопользователей в одной из шри-ланкийских ирригационных систем (International Irrigation Management Institute, 1986; de Silva, 1981) заставляет меня дать обоснованный утвердительный ответ на второй вопрос. Ситуация печальная, но не безнадежная.
Драматическая поворотная история произошла на левом берегу ирригационного проекта Гал Ойя (Perera, 1986; Uphoff, 1985a-c). Система ирригации Гал Ойя — крупнейший ирригационный проект-поселение в Шри-Ланке. Система была завершена в 1950 году, состоит она из трех основных частей: речной, правобережной и левобережной. Левобережная часть предназначена для орошения около 65 000 акров земли и состоит из «...почти 32 миль магистральных каналов, 150 миль основных распределительных каналов и около 600 миль полевых каналов» (Perera, 1986, p. 88). В конце 1970-х годов Норман Упхофф описывал левобережную часть Гал Ойя — ЛЧГО (Gal Oya left bank — GOLB) как «гидрологический кошмар» (Perera, 1986, p. 88). Каналы были неуправляемыми, а их берега — заброшенными и заиленными. Руководящие структуры были разрушены, система обеспечивала водой гораздо меньше территории, чем планировалось. Кроме того, доверия среди фермеров и между фермерами и должностными лицами Департамента ирригации (ДИ) не было с самого начала:
Сотрудничество между фермерами было минимальным. Социальные отношения между поселенцами, которые приехали из разных районов страны, часто были напряженными... Отношения между фермерами и чиновниками Департамента ирригации были полны недоверия и взаимных обвинений. Фермеры не были уверены в компетентности или надежности персонала ДИ... Многие чиновники на местах... были печально известны своей коррумпированностью и бандитизмом. Главным препятствием на пути эффективного управления водными ресурсами, с точки зрения фермеров, были местные должностные лица, которые имели политическую и бюрократическую властную поддержку. В то же время должностные лица Департамента ирригации, особенно инженеры-ирригаторы, считали, что фермеры неспособны использовать воду ответственно и тщательно. Поэтому они утверждали, что необходимо организовать, обучить и дисциплинировать фермеров для того, чтобы они делали то, что от них требовал Департамент ирригации. Итак, фермеров рассматривали как часть проблемы, тогда как в действительности они были её решением.
(Perera, 1986, p. 89-91)19
Ситуация в целом стала еще тяжелее и напряженнее, потому что «...большинство земледельцев в „хвостовой" части были тамилами, переселенными из соседних прибрежных районов, а большинство вы-шерасположенных земледельцев — сингальскими переселенцами» (Uphoff, 1986a, p. 202).
Вначале проект имел целью регламентацию действий фермеров и повышение степени принуждения к соблюдению правовых норм. Такой подход был несколько изменен в окончательном предложении, в котором содержался призыв к организации фермеров всей ЛЧГО добровольно прилагать усилия для восстановления и последующего сохранения каналов, которые обслуживали их поля, чтобы эффективнее использовать воду. Окончательный проект предусматривал определенные средства и возлагал ответственность за организацию фермеров на Аграрный институт исследований и обучения — АИИО (Agrarian Research and Training Institute — ARTI). АИИО помогал Комитет развития сельских районов Корнельского университета.
Команда АИИО и Корнельского университета, рассмотрев проект плана разработки и испытаний единой модели «фермерской организации» для всех 19 000 фермеров, которые обслуживались ЛЧГО в течение четырехлетнего периода, отклонила сформулированные в нем цели. Вместо этого команда решила ввести в ситуации взаимного недоверия и непредсказуемости своеобразных «катализаторов» — так называемых институциональных организаторов (ИО). Такими ИО могли быть выпускниками вузов, поскольку Шри-Ланка имеет один из самых высоких уровней образования среди менее развитых стран, а многие выпускники колледжей были безработными. Получив соответствующее образование, они могли быстро понять принципы организации и имели статус, необходимый для эффективного взаимодействия с чиновниками ДИ. Чтобы ИО могли работать также и с фермерами, рекрутировали лиц фермерского происхождения, и, если это было возможно, — из больших населенных пунктов, таких как гал Ойя. ИО также должны были быть готовы жить в отдаленных местностях, задействованных в проекте20. Команда АИИО и Корнельского университета начала развитие ИО в 5000-акровой пилотной зоне в «голове» системы, где реабилитация должна была происходить в первую очередь. Зона была расширена до 25 000 акров, но все еще не охватывала всей системы.
ИО прошли шестинедельный тренинг на тему того, как найти подход к фермерам и мотивировать их, а также по техническим вопросам, связанным с сельским хозяйством и ирригацией. Их разделили на небольшие группы по четыре или пять человек, каждая группа отвечала за территорию, которая обслуживалась одним распределительным каналом. Каждая команда разделила свою территорию на мелкие зоны, используя полевые каналы как первичную базу для разделения. Группы встречались еженедельно, чтобы обмениваться опытом и поддерживать боевой дух в случае необходимости. ИО также подменяли друг друга в случае болезни или отсутствия.
От ИО ожидали, во-первых, что они встретятся с каждым из фермеров, которые совместно использовали воду из полевых каналов, обсудят те сельскохозяйственные и ирригационные проблемы, с которыми они сталкиваются, и подготовят подробный информационный отчет по соответствующей территории21. После знакомства с фермерами и их проблемами от ИО ожидали проведения неофициальной встречи с небольшими группами фермеров, которые совместно использовали воду из полевых каналов, для планирования стратегий самопомощи. Вместо создания заранее определенных организаций ИО пытались сформировать рабочий комитет для решения таких конкретных проблем, как ремонт сломанных контрольных ворот или расчистка полевого канала. Кроме того, ИО выявляли проблемы, которые нельзя решить совместными усилиями фермеров, — проблемы, которые нужно было сформулировать для должностных лиц ДИ и других чиновников. Как только фермеры привыкали работать вместе и получали преимущества от групповых действий, ИО помогали им сформировать местные организации и выбрать на основе консенсуса ферме-ра-представителя. Он мог представлять интересы фермеров своего полевого канала на больших совещаниях и информировать их о том, что происходило на более обширных территориях.
Команда АИИО и Корнельского университета пыталась сформировать низовые организации на местах до начала физической реабилитации территории для того, чтобы обеспечить площадку для дискуссий между фермерами и инженерами относительно локальных планов реабилитации. во время обсуждений с чиновниками дИ команда АИИО и Корнельского университета воспользовалась тем, что от фермеров ожидали инвестирования значительного количества рабочей силы в восстановление и техническое обслуживание, для того, чтобы убедить инженеров: высокий уровень трудовых взносов будет более вероятным, если провести консультации с фермерами еще на этапе планирования реабилитации. В то время этап проектирования уже был начат, фермеры стали работать вместе и имели неплохие идеи относительно того, как реабилитировать их полевые каналы. В результате изменилось в лучшую сторону отношение ирригационных чиновников к фермерам.
Основными организационными «кирпичами» проекта Гал Ойя стали «организации полевых каналов» (ОПК) («field channel organization» — FCO). Как правило, ОПК были маленькими, от 12 до 15 фермеров. Это были структуры для решения проблем, действовали они зачастую без регулярных заседаний, повестки дня или письменных протоколов. Второй уровень организации был построен на основе ОПК на уровне распределительных каналов — «организации распределительных каналов» (ОРК) («distributory channel organization» — DCO) и охватывал от 200 до 800 акров и от 100 до 300 фермеров. Итак, каждый фермер был членом и ОПК, и ОРК. Каждая ОРК разработала собственные организационные механизмы, которые обычно включали общие собрания фермеров и комитеты из числа фермеров — представителей ОПК. Должностные лица избирались на основе консенсуса и были беспартийными22.
На основе ОПК и ОРК и в тесной связи с ними был создан третий уровень организации в масштабах ответвления канала или целой территории23. ЛЧГО состояла из четырех основных территорий; каждая была представлена «территориальным советом». Все фермеры-представители в пределах территории, которая обслуживалась ответвлением канала, имели право присутствовать на общем собрании совета территории. четвертый уровень организации — проектный комитет — был инициирован фермерами-представителями и ИО. Он обеспечивал форум, на котором фермеры могли непосредственно участвовать в политических дискуссиях. Фермеры увидели реальные изменения в поведении и отношении к ним ирригационных чиновников и во внедряемой ДИ политике24.
С развитием новых институций для коллективных действий заметно изменилось и поведение фермеров. На территориях, где были созданы ОПК и ОРК, обычно практикуется система водной ротации.
Результаты недавнего опроса показали: 98 % лиц на местах «считают, что водная ротация приводит к справедливости в распределении воды, и 79 % фермеров считают, что они уверены в получении должного количества воды в ротации» (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 103). Ротации часто предусматривают добровольные усилия тех, кто расположен выше в системе, ради того, чтобы сделать воду доступной для расположенных в «хвосте». Все это еще больше заслуживает внимания потому, что в «голове», как правило, — сингальцы, а в «хвосте» — тамилы. Например, на одном распределительном канале, который обслуживает и сингальские, и тамильские территории, на протяжении многих лет обслуживание канала было минимальным. Подача воды была крайне ненадежной, и фермеры говорили об убийствах в прошлом из-за «водных» споров (Uphoff, 1986a, p. 207). Через несколько месяцев после создания ОПК сингальские и тамильские фермеры начали работы по очистке каналов. Упхофф так описывает изменения:
Во время моего визита в январе 1983 года я заметил пятнадцать тамильских и двенадцать сингальских фермеров, которые заканчивали очистку [канала]. Толщина корня дерева, которое проросло сквозь канал и которое фермеры вырубали вручную, была немым свидетельством того, что вода не достигала хвоста канала около двадцати лет. Фермеры работали вместе в течение трех дней, чтобы успеть расчистить канал как раз до прибытия первой очереди воды в сезоне.
(Uphoff, 1986a, p. 207-208)
Результатом этих усилий стало возвращение для земледелия дополнительных 1000 акров, что принесло выгоду 300 семьям, которые собрали два урожая риса в тот год (Uphoff, 1986a, p. 208). Чтобы очистить свои полевые каналы, фермеры регулярно участвовали в групповых проектах, организованных их ОПК, и даже иногда очищали распределительные каналы, которые не чистились усилиями власти из-за отсутствия финансирования. Если до создания ОПК 80 % фермеров считали достижения в очистке каналов незначительными, то в 1986 году так ответили только 6 % (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104).
Снизился и уровень конфликтности между фермерами. «Теперь с гарантированными поставками воды и наличием форума, т. е. ОПК, для обсуждения и урегулирования споров на уровне [ОПК], частота и серьезность конфликтов на территориях ОПК значительно сократились» (Perera, 1986, p. 104). В 1985 году 77 % фермеров сообщили, что на их полевых каналах по распределению воды не произошло ни одного конфликта (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104). Из-за беспартийного характера организаций и их деятельности в обход элиты множество влиятельных фермеров этой территории изначально были настроены против организации фермеров ЛЧГО. До 1983 года оппозиция со стороны таких групп исчезла и некоторые политики стали публично высказываться в пользу внепартийности ОПК и ОРК. И хотя поначалу организациям было трудно оставаться беспартийными, но все же видеть фермеров из разных партий, которые содержали офисы ОПК и ОРК и хорошо работали вместе, было явлением вполне обычным.
Отношение фермеров к должностным лицам Департамента ирригации изменилось, равно как и отношение чиновников к фермерам. Должностные лица воспринимались как более отзывчивые в своих реакциях относительно потребностей фермеров, и фермеры могли отметить конкретные инциденты, в которых в ответ на запросы, сделанные фермерскими группами, была изменена политика. Более 70 % должностных лиц ЛЧГО считали, что отношения между официальными лицами и фермерами улучшились и что ОПК способствовали лучшему общению, взаимопониманию и взаимному доверию (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 103). И это повышение доверия перечеркнуло этнические признаки. Степень взаимного уважения была продемонстрирована в 1981 году, когда на коммунальных землях вспыхнуло насилие. Тогда банды сингальской молодежи жгли на рынке магазины тамилов. Представители сингальских фермеров пошли в дома тамилов — чиновников Департамента ирригации, чтобы защитить их от насилия (Uphoff, 1986a, p. 206).
Основным недостатком организации программы гал Ойя было ожидание от фермеров проведения бесплатных работ на уровне полевых каналов. Работы были завершены где-то на 30 — 60 % полевых каналов (Н. T. Упхофф, личное общение). Надежды планировщиков на то, что фермеры будут выполнять тяжелую физическую работу за небольшую немедленную оплату, опираясь на дух сообщества, который только зарождался, были нереальны, ведь частные подрядчики за выполнение такого же вида работ получали существенные, а часто — очень существенные прибыли. Департамент ирригации и сам не способен был придерживаться запланированного графика, еще больше усложняя задачу по мотивированию фермеров выполнить задание в установленные сроки.
Никто не будет спорить, а особенно команда АИИО и Корнельского университета, что проект Гал Ойя осуществлялся не без мелких проблем, но иногда — с серьезными проблемами. Команда столкнулась с высокой текучестью кадров (95 %) среди ИО, которые оставляли свои временные рабочие места, получив постоянную работу в Министерстве образования или где-то еще. Некоторые ИО были направлены «в поле» с недостаточной подготовкой. Надзор в программе на «полевом» уровне был незначителен. Некоторые должностные лица ДИ и некоторые фермеры не столь быстро реагировали, как другие. Но в целом скромная смета программы была более чем достаточно компенсирована повышением урожайности в результате успешного внедрения процедур водной ротации (Perera, 1986, p. 105).
В целом проект Гал Ойя продемонстрировал значительные изменения в системе, в которой когда-то было мало надежды на достижение фермерского сотрудничества в использовании воды и поддержании полевых каналов. Помимо достижения скоординированных усилий, необходимых для поддержания полевых каналов и справедливого распределения воды, что позволило повысить эффективность системы, проект оставил после себя организации, которые могут и дальше развиваться, формируя новые навыки и способности в решении проблем.
Учитывая порочные стимулы, с которыми сталкивались все участники в Гал Ойя до начала проекта, кажется маловероятным, что фермеры и чиновники самостоятельно изменили бы структуру ситуаций без внешнего вмешательства. Однако тип вмешательства в проекте Гал Ойя не был таким, при котором центральное агентство регламентировало бы деятельность фермеров принудительным применением норм, разработанных другими, хотя это была именно та концепция вмешательства, о которой говорилось в первичных документах проекта. Команда АИИО и Корнельского университета сознательно отклонила эту модель внешней регламентации. вместо этого она избрала путь усиления способностей местных фермеров и должностных лиц к решению проблем путем привлечения «человеческих катализаторов», которые в попытке устранить проблемы работали непосредственно с фермерами и должностными лицами на уровне полевых каналов. Только после кое-каких успехов в привлечении фермеров к коллективным действиям, которые требовали некоторой совместной работы, были сделаны определенные движения в сторону более формальной организации. И даже при этом полевые организации сознательно создавались простыми и ориентированными на решение проблем. Представители фермеров избирались на основе консенсуса, вместо лидеров, избираемых большинством голосов. Консенсус был доминирующим правилом, которое использовалось в принятии решений на всех уровнях. Учитывая испорченность систем, которые развивались в Шри-Ланке, сам факт того, что ежедневное решение проблем ирригации и сельского хозяйства можно отделить от политизированных каналов, был чрезвычайно важным шагом.
Взаимное доверие и взаимодействие стали результатом того, что фермеры организовывались сначала на низовом уровне и лишь затем — в большие группы. Формальные организации на уровне распределительных каналов не создавались фермерами по единой, внешне авторизованной модели. Наконец, фермеры организовались на четырех взаимодополняющих уровнях и получили признание и поддержку. Самым главным является то, что фермеры увидели: впервые к их предложениям ирригационные чиновники относятся серьезно и уже есть определенные результаты.
Проект Гал Ойя демонстрирует, как внешние агенты могут помочь присваивателям преодолеть порочные стимулы, приводящие к субоптимальным результатам, даже если традиции взаимного недоверия и вражды поддерживались в течение нескольких поколений. Если основные участники, имеющие противоположные позиции, не смогут одновременно увидеть необходимость серьезных изменений в структуре стимулов, стоящих перед всеми ними, то такие проблемы могут стать нерешаемыми «изнутри» ситуациями25. Размер внешнего вмешательства не должен быть ни большим, ни дорогим. Также не обязательно долго держать «в поле» большое количество катализаторов. Для того чтобы программы, подобные этой, были успешными, и фермерам, и чиновникам-ирригаторам нужно признать созданные фермерские организации легитимными и постоянными инструментами для борьбы с долгосрочными проблемами, связанными с управлением и менеджментом любой сложной ирригационной системы26.
