КАЛИФОРНИЙСКИЕ ПОДЗЕМНЫЕ БАССЕЙНЫ С ПРОДОЛЖАЮЩИМИСЯ ПРОБЛЕМАМИ ОР
Хотя большинство откачивателей грунтовых вод в Южной Калифорнии уладили свои конфликты относительно ограниченных запасов воды и защитили свои бассейны подземных вод от овердрафта, этот опыт, однако, не стал всеобщим, Бассейны подземных вод в округе Сан-Бернардино (к северо-востоку от бассейнов, описанных в разделе 4), по-прежнему находятся в состоянии овердрафта, несмотря на осуществленные попытки распределить права на водные ресурсы в судебном порядке и создать водные округа. Почему же люди, которые взяли на вооружение стратегии институциональных изменений, казалось бы, совершенно аналогичные описанным в разделе 4, не смогли разработать реальный набор институциональных механизмов для управления своими бассейнами? Очевидные различия существуют относительно размера и сложности. Сан-Бернардино — крупнейший округ в Соединенных Штатах. Существует девять штатов, которые по размеру меньше, чем этот округ. В площадь этого округа вписывается сумма площадей Нью-Джерси, Гавайев, Коннектикута, Делавэра и Род-Айленда (Blomquist, 1989, p. 2). Примерно 83 % площади округа занимает пустыня Мохаве. Пятнадцать различных бассейнов подземных вод (одни связаны между собой, а другие — совершенно независимые) размещены под землями округа. Некоторые из этих бассейнов снабжаются водами реки Мохаве, протекающей под землей через достаточно большую часть округа. Другие бассейны пополняются только за счет осадков. До Второй мировой войны этот регион был малонаселенным, но в послевоенный период его население резко возросло.
Условия овердрафта наблюдались в некоторых бассейнах уже в течение 1950-х годов. В конце 1950-х годов Калифорнийский департамент водных ресурсов (the California Department of Water Resources) начал планировать проект относительно реки Фезер, чтобы подвести ею воду в бедную водой южную часть из богатой водой северной части штата. Территории, которые хотели получить воду, поощрялись к заключению контрактов со штатом на будущие поставки. В 1960 году, чтобы взимать налог на землю для оплаты доли капитальных затрат на строительство акведука, было создано Водное агентство Мохаве (the Mojave Water Agency) — сначала законом штата, а затем — путем специального референдума. После оказания помощи в оплате строительства акведука жители территории, которую обслуживало Водное агентство Мохаве, наконец смогли претендовать на 50 800 акро-футов привозной поверхностной воды в год при условии оплаты за доставку и за воду.
Некоторые участники создания Водного агентства Мохаве считали, что это будет оптовый продавец воды, аналогично Кооперативу по водоснабжению Южной Калифорнии (the Metropolitan Water District of Southern California), а также расценивали его как страховочную стратегию для территории с растущим населением, но без местного водоснабжения. Как оптовик агентство могло бы сыграть важную роль в получении воды для территории, но не в управлении многими гидрологическими субтерриториями этой большой местности. Основным видом деятельности агентства как страховочной стратегии был сбор налогов для того, чтобы территория в итоге получила право на источник привозной воды. Если бы эта точка зрения возобладала, то следующими шагами после создания Водного агентства Мохаве были бы развитие различных небольших частных и государственных предприятий для решения вопросов о правах на воду, разработка планов управления в пределах субтерриторий, а также разработка полицентрической системы, аналогичной той, что возникла в Лос-Анджелесе.
Другие видели в агентстве основную водохозяйственную институцию для всей территории. В эту группу входило большинство должностных лиц, которые сначала были избраны в состав совета агентства. Чтобы начать юридические действия в целях урегулирования прав на воду для всего региона в течение короткого времени своего формирования, агентство наняло выдающегося адвоката в области прав на воду Джеймса Кригера, который принимал участие в судебных процессах по Западному и Центральному бассейнам. Однако в 1966 году, когда был начат судебный процесс в Высшем суде округа Сан-Бернардино, не удалось достичь консенсуса по таким ключевым вопросам:
1. Как следует лучше охарактеризовать территорию — как один регион, который имеет единую подземную реку, как ряд взаимосвязанных бассейнов подземных вод, или как комбинацию речной системы, взаимосвязанных бассейнов подземных вод и независимых резервуаров подземных вод?
2. Все ли части этой территории (или, может, только локализованные районы) страдают от овердрафта?
3. Следует ли всех откачивалетей подземных вод рассматривать как лиц с равноправным статусом, или, может, некоторые из них имеют приоритетные права, которым и нужно отдать предпочтение?
4. Следует ли разрабатывать административное соглашение сотрудникам агентства, работающего в основном с крупными откачивателями, большинство из которых расположены выше по течению, или, может, нужно привлечь многих мелких откачивателей, большинство из которых расположено ниже по течению?
5. Должны ли права на воду быть отделены от прав собственности на землю на территориях, которые до сих пор не освоены?
По каждому из этих вопросов могут быть высказаны последовательные аргументы относительно противоположных позиций. Кригер и сотрудники Водного агентства Мохаве, однако, подошли к ситуации так, будто был только один легитимный ответ на каждый из этих вопросов. Они рассматривали всю территорию как единый подземный бассейн с хорошо задокументированной историей условий овердрафта; всех откачивателей подземных вод — как равноправных лиц, и, соответственно, старались как можно быстрее достичь предусмотренного урегулирования (отделить права на воду от прав на землю) для тех, кто откачивал 500 акро-футов и более в год. Однако их взгляд на проблемы не был широко поддержан. В 1964 году, например, Калифорнийский департамент водных ресурсов (the California Department of Water Resources) опубликовал доклад, в котором отрицал наличие условий овердрафта в двух больших суббасейнах, включенных в территорию, по которой проходило судебное разбирательство. Вместе с тем Водное агентство Мохаве в тот же год заявило, что овердрафт бассейнов реки Мохаве является «бесспорным фактом» (Blomquist, 1989, p. 63, 113).
для содействия обсуждению этих вопросов не была создана добровольная ассоциация водопользователей, и с течением времени не был достигнут консенсус ни по одному из этих вопросов. Конфликты возникали между большими и малыми откачивателями воды, между сторонниками развития и теми, кто выступал за политику нерасширения, между промышленностью и сельским хозяйством, между местными жителями и «внешними экспертами», а также между назначенным персоналом и выборными должностными лицами. Отсутствие принципиального соглашения привело к желчным политическим конфликтам (в том числе к нескольким голосованиям по поводу отзыва с выборных должностей), статьям на первых страницах местных газет, которые затмили даже рассказы об Уотергейтском скандале, и, наконец, к прекращению судебного разбирательства в 1974 году (Blomquist, 1989, p. 57—77). С тех пор не было осуществлено никаких мер, чтобы ограничить откачивание грунтовых вод. За последнее десятилетие регион подвергся массированному развитию, а условия овердрафта зарегистрировали уже все организации. Пока никому не удалось найти эффективное средство для решения проблемы распределения прав на воду или хотя бы проблемы приобретения поверхностной воды. А 50 800 ежегодных акро-футов реки Фезер, на которые Водное агентство Мохаве собиралось получить права, используют другие лица в южной части Калифорнии, которые сами организовали покупку этой воды для немедленного использования или для сохранения как части плана по управлению подземными водами. Никто еще не нашел приемлемого плана создания системы распределения и способов финансирования, которые позволили бы жителям этого района оплатить предельные издержки за получение воды, на которую они имеют право.
Попытки решить сложные проблемы такой большой и комплексной территории в первую очередь на региональном уровне, с помощью одного учреждения — не позволили разработать эффективные институциональные механизмы для решения различных проблем. В отличие от крупномасштабного рыболовного промысла в Бодруме и Измирском заливе, люди в пустыне Мохаве смогли инициировать серьезные изменения в институциональных механизмах. Однако изменения, которые они осуществили, не дали им эффективных инструментов для одновременного решения различных проблем. Даже тогда, когда люди имеют значительные возможности заниматься самоуправлением, нет никаких гарантий, что они смогут решить все проблемы. Лица, не имеющие общего видения проблем, стоящих перед ними, не отрабатывающие механизмы для разбивки сложных проблем на субпроблемы, не признающие правомерности различных интересов, вряд ли решат свои проблемы даже тогда, когда им доступны институциональные средства для этого3.
