ИГРА ПОЛИЦЕНТРИЧЕСКИХ ПУБЛИЧНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Создание в 1959 году Округа по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов резко изменило структуру стимулов производителей воды и их представителей. Это было предприятие, созданное производителями воды (и одобренное гражданами, проживающими в этом районе), с полномочиями взимать налог, с правом обращаться в суд, а также заниматься производством коллективных благ. Но хотя Округ по восстановлению водных ресурсов взял на себя активную роль в управлении Западным и Центральным бассейнами, две частные Ассоциации водопользователей и дальше имели значительное влияние на принятие всех стратегических решений.

Кроме того, Округ по возобновлению водных ресурсов является лишь одним публичным предприятием среди полдюжины учреждений, активно участвующих в программе управления. Итак, вместо одного центрального органа государственной власти появилась полицентрическая система публичного предприятия для управления сложной системой. Эта система восстановила уровень воды в обоих бассейнах, завершила создание барьера из пресной воды вдоль побережий обоих бассейнов и сейчас направляет усилия на повышение объемов откачивания и ликвидации различных физических препятствий, которые мешают эффективному использованию бассейнов.

Общие затраты на эту систему — достаточно низкие⁴⁰. Амортизационные и ежегодные расходы (в постоянных долларах США) на системы управления этими бассейнами, которые были подсчитаны Бломквистом, в таблице 4.1 сравниваются с амортизационной стоимостью замены воды, хранящейся в бассейнах. Общая стоимость по каждому бассейну существенно ниже по сравнению с тем, какой она была бы в случае уничтожения бассейнов. Общий объем расходов был бы, конечно, меньше, если бы производители воды раньше договорились об урегулировании своих прав на водные ресурсы и не пришлось бы нести высокие затраты на длительные переговоры. Производители воды Центрального бассейна, однако, научились на опыте своих коллег из бассейна Реймонд и Западного бассейна, поэтому им удалось достичь урегулирования с меньшими затратами.

В своем анализе я пыталась обращать больше внимания на происхождение институций, чем на их текущую деятельность, так как найти документы о происхождении институций очень трудно. Однако я действительно считаю, что важно кратко описать типы полицентрических отношений между публичными предприятиями, которые сейчас руководят Западным и Центральным бассейнами.

В основе всех этих взаимоотношений — Округ по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов. Он получает налоговые поступления за всю воду, которая откачивается на его территории, а следовательно, имеет право осуществлять коллективные меры для обоих бассейнов. Но для того, чтобы привлечь воду в бассейны, Округ по возобновлению водных ресурсов должен сотрудничать с другими публичными округами. К концу 1960-х годов для пополнения своих бассейнов округа по возобновлению водных ресурсов зависели от монопольного поставщика воды — Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD). В 1966 году MWD в одностороннем порядке объявил об изменениях в своей структуре ценообразования, что должно было привести к существенному увеличению расходов на пополнение бассейнов. Чтобы добиться пересмотра этого решения, Округу по возобновлению водных ресурсов и обоим Ассоциациям пришлось тяжело торговаться, но безуспешно. Тогда округ по возобновлению водных ресурсов начал переговоры с Лос-Анджелесским санитарным округом (the Los Angeles County Sanitation Districts) о получении надежного водоснабжения из специально построенного завода по утилизации с более низкими затратами⁴¹. Открытие этого альтернативного источника водоснабжения означало, что Округ по возобновлению водных ресурсов получил «долгоиграющее» предложение по цене намного ниже, чем цена привозной воды. В 1987 году, например, Округ добился одобрения соответствующими регулирующими органами увеличения объема закупки восстановленной воды с 30 000 акро-футов до 50 000 акро-футов в год при средней стоимости $ 8,00 за акро-фут по сравнению с $ 153, которые надо было бы заплатить MWD для пополнения бассейнов (Округпо возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов, 1987, с. 44—56).

Что же касается фактического функционирования работ по возобновлению водных ресурсов, то Округ заключил соглашение об обмене с Лос-Анджелесским департаментом контроля за наводнениями (реорганизованным в 1987 году в Лос-анджелесский департамент общественных работ — the Los Angeles County Department of Public Works). Поэтому Округ по возобновлению водных ресурсов оставил только должности ключевых сотрудников (исполнительный директор и секретарь) вместо того, чтобы использовать собственные инженерные кадры. Округ не имеет полной монополии на власть по возобновлению водных ресурсов, поскольку он имеет доступ к другим потенциальным поставщикам и всегда может нанять свой персонал для выполнения работ по возобновлению водных ресурсов⁴². Однажды, когда Округ по возобновлению был особенно недоволен ходом некоторых строительных работ, которые выполняла местная власть, Округ по возобновлению смог использовать свои рыночные позиции и настоять на том, чтобы часть работ по одному из барьеров осуществлялась по контракту частной фирмой.

Служба «хозяина воды» Калифорнийского департамента водных ресурсов (the California Department of Water Resources) выполняет важные работы для Округа по возобновлению и производителей, осуществляя мониторинг за уровнем изъятия воды производителями. Две трети расходов на такую услугу оплачивают производители. Если эти расходы станут слишком высокими, то производители могут обратиться в суд для назначения другого агентства — государственного или частного — их «хозяином воды»⁴³. Чтобы сократить дублирование в их деятельности, Округ по возобновлению и служба «хозяина воды» заключили соглашение о сотрудничестве. Отчеты об изъятии, предоставляемые пользователями грунтовых вод Округу по возобновлению для расчета базы налогообложения, предоставляются также и «хозяину воды». Вместо того, чтобы полагаться исключительно на иерархические отношения, как это практикуется в рамках одной фирмы, система управления определяется путем переговоров и торгов между различными субъектами в различных сферах. в принятии любых решений при управлении этой системой строгие процедуры «правила большинства» используются редко.

В дополнение к публичным округам в каждом из бассейнов остаются активными частные ассоциации водопользователей. должностные лица публичных округов часто приглашаются для докладов на регулярные собрания водных ассоциаций, водные инженеры частных и муниципальных учреждений, участвующие в этих встречах, как правило, ставят неприятные вопросы и требуют мотивированных ответов. Они имеют доступ к независимой информации об условиях бассейнов и не удовлетворяются стандартными малоинформативными ответами. Многие люди, которые избираются на должности в публичных округах, активно участвуют в работе водных ассоциаций в течение многих лет. Их пребывание в должности, как правило, затягивается, и обычно они работают в определенной общественной или частной роли лет по двадцать пять.

Этот сжатый очерк структуры взаимоотношений между публичными предприятиями показывает, как может развиваться система управления, оставаясь в основном в государственном секторе, не будучи центральным регулирующим органом. Аспекты как частной, так и правительственной деятельности задействованы касательно всех этих бассейнов. Некоторые ученые характеризуют четкое определение прав на «урожай» с ОР как «приватизацию». Учитывая, что права на воду, которые имеют производители воды в настоящее время, полностью отделены от земли и четко определены, рынок прав на воду сложился в каждом из этих бассейнов, а права активно отчуждаются. Но это только часть истории. Никто не «владеет» бассейнами. Бассейны находятся в ведении полицентрического набора правительственных предприятий с ограниченными целями, деятельность которых по управлению бассейнами включает активное участие частных компаний по водоснабжению, а также общественных объединений производителей. Эта система не является ни централизовано подчиненной, ни централизовано регулируемой.

Хотя решение проблем, стоящих перед этими производителями грунтовых вод, не задействует ни систему центрального регулятора, ни систему частной собственности, оно все же предусматривает создание институциональных механизмов с включением полного набора принципов проектирования, который рассматривался в главе 3. Границы были четко определены в судебном порядке. Рассматривая этот набор институций в совокупности⁴⁴, можно увидеть, что было достигнуто соответствие между нормами присваивания и снабжения и местными условиями. Механизмы коллективного выбора реализуются через общественные объединения и особые округа для того, чтобы большинство откачивателей могли активно участвовать в изменении правил. Назначенный судом «хозяин воды» имеет значительные полномочия по мониторингу и выдает ежегодные доклады, в которых содержится доступная всем участникам точная информация о соблюдении правил и условий в бассейнах. Неофициальные санкции, использованные для поощрения участников к соблюдению правил, преимущественно были незначительными. Формальные санкции можно использовать, если в этом возникнет необходимость. Возможность обратиться в суд и регулярные собрания добровольных ассоциаций водопользователей обеспечивают механизмы урегулирования конфликтов. Правовая структура штата Калифорния признает права откачивателей и других лиц на самоорганизацию, а также «матрешечную» организацию меньших единиц в составе более крупных единиц. Учитывая стабильность, которую эти учреждения демонстрировали до сих пор, и соблюдение ими этих принципов проектирования, я считаю, что такие институции ОР являются прочными и будут существовать долго.