ИГРА СПОРОВ

Бассейн Реймонд — маленький, площадь поверхности — 40 квадратных миль. Расположен внутри территории, то есть скрыт от вторжения соленых вод. На рубеже веков этот район был достаточно высоко развит. Позднейшие исследования показали, что безопасный водозабор в бассейне неуклонно повышался с 1913 года. Над поверхностью бассейна расположены города Пасадена, Сьерра-Мадре, Аркадия, Алтадена, Ла-Каньяда-Флинтридж, Южная Пасадена, Сан-Марино и Монровия. Город Альгамбра расположен на границе бассейна и отбирает воду из резервуара для использования в пределах его границ. Город Пасадена был крупнейшим производителем воды из бассейна — ее объем производства приравнивается к объемам остальных 30 производителей, вместе взятых. Итак, Пасадена приблизилась, но не достигла положения доминирующего участника привилегированной группы (Olson, 1965). По модели Олсона, если бы производители бассейна Реймонд были привилегированной группой, Пасадена несла бы все расходы, связанные с остановкой откачивательной гонки. Прогноз, вытекающий из этой модели, корректен для некоторой, но не для всей деятельности, осуществляемой городом Пасадена.

В течение нескольких лет Пасадена использовала стратегию доминирующего игрока в привилегированной группе. С 1914 по 1923 год, например, город пополнял бассейн, перехватывая наводнения и обращая их на гравийные участки у подножия гор Сан-Г абриэль. Вода, которая просачивалась в бассейн, была доступна для использования Пасаденой, а также другими производителям грунтовых вод. в конце 1920-х годов город был одним из ведущих участников учреждения Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California), который в итоге построил акведук, доставлявший воду за 250 миль из реки Колорадо в район Лос-Анджелеса.

Но в 1930-е годы Пасадена уже не хотела осуществлять независимые действия, которые приносили существенную пользу другим лицам, не несущим никаких затрат. Город безуспешно пытался договориться с другими производителями, чтобы все они совместно стали изымать меньше воды из бассейна. В 1937 году Пасадена подала судебный иск против Альгамбры и 30 других производителей⁶. Для определения геологической структуры бассейна, уровня безопасного водозабора из бассейна и наличия/отсутствия излишков дело было передано в Отдел водных ресурсов Калифорнийского департамента общественных работ (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works).

Экспертиза заняла много времени и стоила дорого (проект заключения готовился вплоть до марта 1943 года и обошелся в $ 53 000). Судья установил: ежегодные изъятия из бассейна составляли 29 400 акро-футов, тогда как уровень безопасного водозабора — только 21 900 акро-футов, что приводило к ежегодному переизъятию объемом в 8500 акро-футов. Судья рекомендовал сторонам сократить объемы откачки до уровня безопасного водозабора из бассейна.

Тогда у сторон появился единый официальный «образ» их общей проблемы. Кроме того, они также должны были столкнуться с новым «состоянием дефолта» (E. Ostrom, 1986a), если бы не смогли выработать собственное решение. До судебного разбирательства неспособность договориться просто означала бы возврат к откачивательной гонке. После того как дело попало в суд, отсутствие соглашения означало, что именно судья должен решать, кто из сторон должен нести убытки вследствие сокращения. Какое решение примет судья, было совсем не ясно. Он мог, например, утвердить преимущественные права собственников земельных участков над водными бассейнами, а затем отдать присваивателям остаток от 21 900 акро-футов как «излишки», подлежащие распределению между присваивателями «по старшинству». Или же мог решить, что излишков не было вообще, в этом случае за «старшим» присваивателем могло быть признано право приобретательной давности, а основные убытки от сокращения добычи воды понесли бы владельцы земельных участков над водными бассейнами.

Упрощенная картина проблемы, с которой столкнулись производители при обсуждении, показана на рисунке 4.2. Если предположить, что владельцы земельных участков над водными бассейнами изымали 12 000 акро-футов, а присваиватели (которые могли воспользоваться правом приобретательной давности) — 18 000 акро-футов, то общий объем водопотребления до принятия решения составлял бы 30 000 акро-футов. Все приняли тот факт, что произойдет сокращение до 22 000 акро-футов. Анализ наихудшего для владельцев земельных участков над водными бассейнами варианта означал, что судья установит отсутствие излишков в течение более 5 лет до начала судебного разбирательства. Соответственно, присваиватели получат преимущественные права на всю воду, которую они изымали. За ними будет закреплено 18 000 акро-футов, а владельцам земельных участков над водными бассейнами останется только 4000 акро-футов. Точка B показывает худшее решение, которое могли бы получить владельцы земельных участков над водными бассейнами.

Аналогично, и присваиватели могли проанализировать наиболее неблагоприятное для них решение и предположить, что судья может определить незыблемые права на 12 000 акро-футов за собственниками земельных участков над водными бассейнами, а затем присудить «излишек» в 10 000 акро-футов присваивателям «по старшинству». Точка А является наихудшим из возможных решений для присваивателей. Для всех участников диапазон вариантов между полной защитой и существенными потерями (линия, соединяющая А и В) мог быть значительным. Кроме того, полное судебное разбирательство, учитывая наличие противоречивых правовых доктрин, могло бы продолжаться долго, и судебные издержки были бы слишком большими.

По инициативе Пасадены стороны провели серьезные переговоры под контролем суда. За шесть месяцев они разработали обусловленное соглашение, подписанное всеми сторонами (кроме двух из 32 сторон), участвовавшими в судебном разбирательстве. Переговорному процессу способствовал в данном случае тот необычный факт, что один адвокат — Кеннет Райт — представлял аж 16 сторон. Через шесть месяцев один из упрямцев тоже согласился с соглашением с оговоркой. Второй — Калифорнийско-Мичиганская компания земельных и водных ресурсов (the Califomia-Michigan Land and Water Company) — так и не согласился, потребовав окончательного решения суда, основанного на предложенном соглашении.

Стороны, подписавшие соглашение, решили, что длительное время уровень безопасного водозабора превышался, и его необходимо сократить до уровня безопасного водозабора из бассейна. Они отметили, что водозабор грунтовых вод каждым производителем был открытым, регулярным и наглым, и в силу очевидного овердрафта причинял вред всем остальным производителям. Таким образом, каждый производитель выступал против всех остальных. Термин «взаимное предписание» употреблялся для описания концепции, которая использовалась этими сторонами как основа для урегулирования споров путем переговоров. Стороны, подписавшие соглашение, согласились пропорционально поделить сокращение водозабора вместо дальнейшего использования правовых процедур для определения приоритетности чьих-то прав⁷. Пропорциональное распределение сокращения водозабора представлено на рисунке 4.2 точкой D⁽⁸⁾. Кроме того, они гарантировали друг другу пропорциональное распределение безопасного водозабора (если он изменится в будущем) и создали механизмы для того, чтобы те, кто от сокращения водозабора пострадал больше, могли обмениваться правами с теми, кто хотел бы продавать свои права на ежегодной основе.

По сокращенной процедуре состоялся суд для выслушивания возражений Калифорнийско-Мичиганской компании земельных и водных ресурсов и для назначения Отдела водных ресурсов Калифорнийского департамента общественных работ (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works) «хозяином воды» (water master) — органом, осуществляющим официальный мониторинг по надзору за выполнением соглашения. Вместо вынесения собственного решения⁹ судья после некоторых раздумий 23 декабря 1944 года¹⁰ окончательно утвердил разработанное сторонами мировое соглашение. Было провозглашено, что все установленные права равнозначны для любых будущих споров; ото всех ожидалось, что они не будут пытаться получить больше прав, чем для них установлено. Решением была определена роль «хозяина воды» для обеспечения соблюдения положений соглашения и контроля за созданным пулом обмена водных прав. В дополнение к механизмам лизинга, установленные права можно сдавать в аренду или продавать при условии, что о трансферах сообщалось «хозяину воды». Две трети расходов «хозяина воды» должны оплачивать стороны, а остальные расходы на мониторинг соблюдения условий соглашения должен был оплачивать штат Калифорния. Решение было обжаловано и поддержано Верховным судом штата Калифорния¹¹. Верховный суд Соединенных Штатов пересматривать дело отказался.

Разработав свое соглашение, стороны прекратили откачивательную гонку быстрее и с меньшими потерями, чем это произошло бы через судебные процедуры¹². Они также получили незыблемые свободно конвертируемые права на определенные части безопасного водозабора бассейна. Рынок этих прав на водные ресурсы развился, и большинство из небольших правообладателей продали свои права водным компаниям, для которых эти права были более ценны. Сейчас насчитывается 17 активных производителей, и почти все они — муниципальные или частные водные компании. Только трое владельцев земельных участков над водными бассейнами продолжают изымать воду из бассейна. Территории в пределах бассейна, которые не имеют доступа к привозной воде, в 1953 году образовали муниципальную водную корпорацию и в 1955 году начали получать привозную воду.

Западный бассейн, с площадью поверхности в 170 квадратных миль, гораздо больше бассейна Реймонд. Расположенный близко к океану, он простирается от города Инглвуд до полуострова Палос Вердес. Ситуация в этом бассейне была не столь благоприятной для ведения переговоров, как у производителей бассейна Реймонд. Основным преимуществом производителей Западного бассейна было то, что их вышерасположенные соседи уже понесли затраты на инновации и разработали процедуры для урегулирования путем переговоров в соответствии с законодательством Калифорнии, которые многими потенциальными участниками судебных процессов считались справедливыми. Недостатки Западного бассейна следующие:

1) большое количество производителей (во время судебного разбирательства было перечислено около 500 сторон);

2) отсутствие одного доминирующего производителя;

3) значительная асимметрия рисков, связанных с проникновением морской воды (кто ближе к морю, лишится скважин значительно раньше тех, кто расположен дальше).

Проблема размера группы была в определенной степени компенсирована концентрированным характером производства грунтовых вод бассейна: на 19 производителей приходилось около 85 % общего количества воды, которая изымалась из Западного бассейна¹³.

Овердрафт «постиг» Западный бассейн на десять лет позже, чем бассейн Реймонд. Тяжелая индустриализация во время Второй мировой войны усилила нарастание овердрафта, в частности из-за того, что на этой территории было много нефтяных компаний и производство воды постоянно росло. В начале 1940 года скважины на побережье стали показывать повышение солености. Однако многие производители воды бассейна верили, что соленость этих скважин является симптомом только «локальной» проблемы непосредственно на побережье, а не более общей проблемы, которая могла бы повлиять на их положение в будущем. В течение 1943 года девять прибрежных муниципалитетов несколько раз встречались, чтобы обсудить важность повышения солености воды в их скважинах. Они согласились, что нужно больше информации, чтобы получить реальную картину и общее представление о структуре подземного бассейна. Для проведения первичного исследования проблемы снабжения бассейна грунтовых вод эти города подписали соглашение о сотрудничестве с Геологической службой США (the United States Geological Survey) и Лос-Анджелесским департаментом по контролю за наводнениями (the Los Angeles County Flood Control District)¹⁴.

Доклад, подготовленный в 1944 году, описал мрачную картину. В скважины вдоль всего побережья вторглась морская вода. Исследователи не обнаружили естественного барьера, который мог бы остановить наступление моря. Весь бассейн был под угрозой разрушения. В докладе приводился общий очерк основных границ бассейна и масштабов этой проблемы без предоставления точных данных относительно безопасного водозабора и текущего объема изъятия воды. Однако теперь производители уже не могли утверждать, что соленость воды в прибрежных скважинах является лишь локальной проблемой.

В декабре 1944 года все основные производители воды встретились и создали специальный комитет, чтобы решить, что же делать дальше. Этот комитет выработал три основных рекомендации:

1) создать постоянную ассоциацию всех заинтересованных производителей воды для продолжения обсуждения их общих проблем и возможных совместных действий;

2) провести техническое обследование относительно альтернативных источников воды для территории;

3) производителям воды — рассмотреть вопрос об инициировании правовых действий, подобных тем, которые только что завершились в бассейне Реймонд, для уменьшения общих объемов откачивания и нормирования изъятия ограниченных запасов воды в Западном бассейне среди всех производителей воды (Ways and Means Committee, 1945, p. 16).

все три рекомендации были соблюдены, в течение нескольких месяцев была создана Водная ассоциация Западного бассейна (the West Basin Water Association)¹⁵, Она основала открытый форум¹⁶ для обсуждения всех основных шагов, которые осуществлялись в Западном бассейне производителями и представителями различных местных и региональных учреждений, а также учреждений уровня штата, Ресурсы Ассоциации часто использовались для получения и распространения наилучшей возможной технической информации о бассейне. Велись подробные протоколы всех заседаний водной ассоциации Западного бассейна, заседаний Исполнительного комитета и большинства рабочих групп Ассоциации. Эти протоколы были доступны для всех членов и для других лиц, заинтересованных в получении информации о принятых решениях, технических данных, а также в изучении недостатков и преимуществ альтернативных вариантов. С 1946 по 1954 год всем членам направлялся еженедельный бюллетень. Девизом бюллетеня, как говорил его главный редактор, были слова «пусть не будет никаких сюрпризов — ни приятных, ни неприятных» (Fossette and Fossette, 1986, p. 57). Практика получения всей имеющейся информации и ее распространение существенно увеличили степень понимания и уровень сотрудничества между участниками.

Первым официальным действием Ассоциации было привлечение в марте 1946 года известного инженера Гарольда Конклинга для исследования возможных альтернативных источников дополнительной воды для бассейна. Конклинг рекомендовал создать муниципальный водный округ для привлечения воды от Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California). Получение поверхностных вод означало, что грунтовые воды бассейна не будут основным источником воды для этой территории, но оставался нерешенным вопрос, кто должен был получить права на использование потенциала резервуара бассейна.

В октябре 1945 года по Западному бассейну инициировали судебный процесс три присваивателя: Калифорнийская водная компания (the California Water Service Company), город Торранс и водная компания «Палос вердес» (the Palos Verdes Water Company). Кеннет Райт, адвокат Пасадены в судебном разбирательстве по бассейну Реймонд, стал адвокатом Калифорнийской водной компании и сделал несколько презентаций для производителей Западного бассейна по концепции взаимного предписания, использованной в деле бассейна Реймонд. Хотя инициаторы судебного разбирательства и многие другие производители воды бассейна поддержали концепцию пропорционального сокращения водозабора всеми производителями воды, однако несколько крупных производителей воды решительно отрицали такой план.

Одним из сильных оппонентов была водная корпорация «Домингес» (the Dominguez Water Corporation) — «старший» присваиватель с правами собственника земельного участка над водным бассейном. Поскольку «Домингес» — крупнейший производитель воды из бассейна¹⁷, было маловероятным, что другие согласятся на сокращение без участия этой корпорации. Г ород Инглвуд в судебном процессе сначала оппонировал всем действиям, предложенным Водной ассоциацией Западного бассейна. Юристы Инглвуда заявили городским чиновникам, что статус «старшего» присваивателя защитит город от сокращения водозабора. Однако позиция города изменилась после того, как решение касательно бассейна Реймонд было поддержано Верховным судом Калифорнии¹⁸. Инглвуд, владевший несколькими скважинами на берегу моря, стал активным участником поиска решений.

город хоторн, наоборот, находится дальше от моря, и люди верили, что их вода защищена. На протяжении многих лет Хоторн придерживался стратегии невмешательства. Хотя дело бассейна Реймонд и было ведущей моделью для инициаторов судебного разбирательства, но уверенности, что производители воды Западного бассейна смогут достичь договоренностей на высоком уровне, необходимых для обсуждения условий их соглашения, не было никакой. Как только судебный процесс был бы начат, суд мог вынести собственное решение, если бы производители воды не достигли соглашения самостоятельно. Итак, дефолтные правила были изменены уже самим фактом инициирования судебного разбирательства.

Дело передали в Отдел водных ресурсов Департамента общественных работ Калифорнии (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works). Решение сложной задачи по установлению уровня изъятия воды более чем 500 производителями и определению геологического строения и уровня водоснабжения всего большого и сложного бассейного комплекса заняло четыре года. К тому времени, когда был завершен отчет для суда, решение суда первой инстанции по утверждению мирового соглашения касательно бассейна Реймонд поддержал Верховный суд Калифорнии. Соответственно, производители воды Западного бассейна уже знали, что концепция взаимного предписания способна противостоять правовому вызову частных компаний.

Однако письменные выводы и рекомендации, подготовленные по запросу суда, произвели эффект разорвавшейся бомбы. Судья установил, что овердрафт имел место с 1920 года и уровень безопасного водозабора из бассейна составляет 30 000 акро-футов в год. Судья рекомендовал урезать уровень изъятия воды до уровня безопасного водозабора. По состоянию на 1952 год, общий объем потребления подземных вод достиг 90 000 акро-футов. Даже сторонники взаимного сокращения решительно выступили против сокращения производства грунтовых вод на две трети. Импортированная вода только начала прибывать в бассейн. Многие поставщики воды не смогли бы удовлетворить требования своих клиентов при условии уменьшения количества откачиваемой воды на две трети. Некоторые обнадеживающие признаки того, что запасы воды в бассейне можно увеличить, давали предыдущие эксперименты с нагнетательными скважинами. Увеличение поступления воды в бассейн привело бы к уменьшению необходимости урезать изъятие воды до уровня безопасного водопотребления. Итак, дефолтные условия снова были изменены. Если бы производители воды не смогли самостоятельно заключить соглашение, то им пришлось бы ждать судебного решения о сокращении производства на две трети.

водная ассоциация Западного бассейна стала форумом для серьезных переговоров об условиях сделки. Ассоциация создала Комитет правового урегулирования (Legal Settlement Committee), в состав которого вошли шесть адвокатов и пять инженеров. Создание Комитета правового урегулирования в рамках Ассоциации изменило структуру переговорной ситуации — может, и сложноуловимо, но существенно. Хотя 11 членов Комитета по-прежнему представляли интересы своих компаний, они несли также ответственность перед членами Ассоциации. Ассоциация возложила на Комитет ответственность за обеспечение своевременного сокращения производства воды. Комитет ежеквартально должен был докладывать всему составу Ассоциации. Если бы члены комитета придерживались стратегии упрямства и не смогли найти точек соприкосновения для прогресса в урегулировании, они стали бы мишенями для публичной критики со стороны уважаемых коллег¹⁹. От членов этого Комитета ожидали достижения договоренности, согласно которой все стороны должны были бы ограничить добычу воды. Первым вопросом, который предстояло решить, было количество, на которое должны сократить производство воды.

Участники переговоров должны были найти способ сократить производство воды до уровня ниже 90 000 акро-футов, но выше 30 000 акро-футов, рекомендованных судьей. Если бы условия мирового соглашения не превышали рекомендации судьи, то некоторые стороны судебного процесса предпочли бы продолжить судебный процесс в надежде, что суд поставил бы их требования над требованиями других. Инженерам комитета было предложено определить максимальное сокращение, на которое могли бы пойти стороны в ближайшем будущем без серьезных экономических потерь. Инженеры пришли к выводу, что при условии учреждения пула обмена водных прав (похожего на тот, что был разработаны в бассейне Реймонд), сокращение на 25 — 30 % может произойти без серьезного экономического ущерба для любого производителя воды.

Далее комитет искал конкретную формулу, основанную на концепции взаимного предписания, которая позволила бы им достичь пропорционального сокращения от 25 % до 30 %. Поскольку по состоянию на 1949 год к делу присоединилось еще 340 сторон, одной из возможностей было использовать данные по воде именно 1949 года, а не 1944-го, который предшествовал началу судебного разбирательства. Используя исторический вывод судьи, Комитет подготовил оценку «прав приобретательной давности» каждой из сторон по состоянию на 1944 «водный» год — по сравнению с 1949 «водным» годом²⁰. Общее количество составило 44 387 акро-футов для 1944 года и 63 728 акро-футов для 1949 года. Комитет предложил использовать данные 1949 как основу для проведения переговоров касательно временного соглашения, которое стороны могли бы сразу ратифицировать для достижения фактического сокращения в течение непродолжительного времени. Один из членов комитета считал, что: с текущим потреблением объемом 90 000 акро-футов и... с историческим использованием 1949 года объем в 63 000 акро-футов, или «на полпути» к объему, до которого Департамент хотел бы довести сокращение, водопотребления 1949 сейчас может быть более приемлемым... [У] сторон будет достаточное количество воды в рамках этого механизма для удовлетворения пиковых нагрузок, и это даст время для того, чтобы приспособиться к сокращению и... никто не будет отменять любые уже приобретенные права приобретательной давности.

(Водная ассоциация Западного бассейна, протоколы Комитета правового регулирования 25 февраля 1953 г., с. 4)

Временное соглашение подготовили в виде условного контракта. Иначе говоря, производитель воды, который подписал соглашение, брал на себя обязательства сократить производство до объема своих «Прав давности — 1949», но лишь после того, как это соглашение подпишет не менее 80 % производителей общего количества владельцев «Прав давности — 1949», и эта сделка будет предоставлена суду и утверждена им. Подписание приобретало обязывающую силу «совместного действия», только если большинство других крупных производителей воды поддержали бы это действие. Таким образом, никто не должен был остаться «неудачником», и общий эффект от сокращения стал бы существенным. По состоянию на ноябрь 1954 соглашение подписало 82,5 % общего количества владельцев «Прав давности — 1949», и оно было представлено суду. Был назначен судья с полномочиями официального «хозяина воды» (water master), который должен был контролировать соблюдение положений соглашения.

Для достижения этого временного соглашения потребовалось целых два года переговоров и угроза судебного процесса²¹, но в конце концов это привело к серьезным изменениям основных правил использования воды Западного бассейна. Уровень воды в бассейне вырос очень быстро и продолжал расти в течение нескольких лет, за исключением впадины под городом хоторн, который отказался подписать соглашение.

временное соглашение действовало в течение семи лет, пока производители воды адаптировали другие стратегии по увеличению местных запасов воды для пополнения бассейна и пробовали убедить неподписантов согласиться на сокращение. Две основные стороны так и не подписали соглашение. Первой была Калифорнийская водная компания (California Water Service Company), которая стала одним из трех инициаторов судебного разбирательства и понесла большую долю судебных издержек. Эта компания не увеличивала производство воды после 1944 года, предполагая, что судебный процесс защищает ее интересы и она может позволить себе пойти на самостоятельные действия для сохранения запасов воды. Выбор 1949, а не 1944 года как даты определения прав означал, что некоторые производители воды, увеличившие производство в течение четырехлетнего периода, пропорционально что-то получили, тогда как Калифорнийская водная компания пропорционально немного недобрала²².

хотя Калифорнийская водная компания отказалась подписать временное соглашение, она добровольно ограничила свое производство грунтовых вод: откачивала воды не более, чем должна была бы согласно временному соглашению. То есть своим отказом подписать временное соглашение компания просто перекладывала бремя расходов на услуги «хозяина воды» на тех, кто получил согласно договору пропорционально больше прав. действия компании не наносили физического вреда другим. Кроме того, компания явно не собиралась препятствовать тому, чтобы временное соглашение стало основой для окончательного урегулирования.

Вместе с тем город Хоторн увеличил изъятие воды. По состоянию на 1960 год Хоторн откачивал на 2250 акро-футов воды больше, чем должен был бы в соответствии с условиями временного соглашения. В период действия временного соглашения Хоторн экономил по крайней мере $ 100 000 ежегодно за счет откачки грунтовых вод в большем объеме, чем ему было выделено. Поскольку Хоторн увеличивал объемы откачки, уровень воды во впадине под городом и дальше падал.

Отчет «хозяина воды» за 1960— 1961 годы показывает, что в 1961 году уровень воды под хоторном был в среднем на 30 — 40 футов ниже, чем на прилегающих территориях (штат Калифорния, 1960— 1961 гг.). Со-седям-производителям этим был причинен существенный ущерб²³. Экономический ущерб от действий Хоторна распространялся на всех подписантов договора, у которых были высокие затраты на привозную воду, тогда как Хоторн использовал дешевый источник воды.

Однако лидеры хоторна на эту проблему смотрели по-другому. Вместо того чтобы рассматривать бассейн как общую собственность всех производителей воды, Хоторн считал, что его муниципальные нужды в воде имеют приоритет перед нуждами промышленности в этом районе. Хоторн видел во временном соглашении преференции в пользу промышленных производителей и попытку отменить права на водные ресурсы, которые должны направляться для общественного пользования, и призвал другие города поддержать свою позицию. Однако прибрежные общины уже имели серьезные трудности из-за вторжения соленых вод. С точки зрения чиновников Хоторна, эти общины были готовы на что угодно для сокращения производства воды из бассейна и замедления вторжения соленой воды. Хоторн утверждал, что прибрежные города отдали свои права.

Пытаясь подготовить окончательное соглашение, в течение большей части 1957 и 1958 годов Комитет правового урегулирования собирался еженедельно, а иногда — раз в две недели. Технические проблемы отслеживания всех транзакций водных прав для такой большой группы участников существенно тормозили процесс. Значительными были также и базовые проблемы. Некоторые подписанты временного соглашения выступали против любого окончательного соглашения, которое не приводило бы к сокращению добычи воды до безопасного уровня. Другие предпочитали подождать, пока эксперименты с барьером от морской воды обезопасят бассейн от моря. Недостаток общего согласия относительно временного соглашения волновал многих, кто опасался, что Хоторн или другие могут его обжаловать. Учитывая высокую стоимость обращения в Верховный суд Калифорнии по делу бассейна Реймонд, участники переговоров надеялись избежать обжалования их соглашения. Поскольку временное соглашение предоставляло частичную физическую защиту, большинство подписантов считали, что они успеют выработать соглашение, удовлетворительное для всех сторон.

В город хоторн отправили посланцев, чтобы призвать городские власти пересмотреть свою прежнюю позицию относительно временного соглашения²⁴. в 1958 году Ассоциация выбрала мэра хоторна в свой Исполнительный комитет, надеясь, что он изменит отношение других должностных лиц города. Однако попытки объясниться с Хоторном были безуспешными. Окончательный проект предложенного «Соглашения и предложений для суда» презентовали на собрании Водной ассоциации Западного бассейна (West Basin Water Association, WBWA) в феврале 1960 года. Водная корпорация «Домингес» (the Dominguez Water Corporation) как крупнейший производитель воды из бассейна выразила свою полную поддержку соглашения путем подписания экземпляра соглашения до собрания. Город Эль-Сегундо и нефтяная компания «Чанслор-Канфилд Мидуэй» поддержали корпорацию «домингес» в попытках оказать немедленную поддержку (протоколы WBWA, 25 февраля 1960 г., с. 8). Через три месяца соглашение подписали 20 участников, которые представляли 32,5 % общего количества владельцев прав (протоколы WBWA, 26 мая 1960 г., с. 15). Получение подписей остальных заняло еще год. По состоянию на начало лета 1961 года соглашение подписало 82 % производителей-правообла-дателей. Комитет правового урегулирования отметил, что остальные подписи получить маловероятно.

21 июля 1961 года, через 16 лет после начала судебного разбирательства, состоялось заседание по сокращенной процедуре, на котором предлагаемые решения были представлены суду. в августе 1961 года было принято решение, которое значительно совпадало с предложениями, предоставленными суду. С 1 октября 1961 года все лица, принимавшие участие как стороны в этом деле, «навсегда обязывались воздерживаться от откачки или изъятия из бассейна иным образом любой воды сверх объемов, определенных присужденными им правами» (Решение, Калифорнийская водная компания и другие против города Комптон и других, гражданское дело № 506806, Верховный суд штата Калифорния и округа Лос-Анджелес, пятая секция). Девяносто девять участников подтвердили свои права на 64 065 акро-футов²⁵. Город Хоторн, как и все остальные неподписанты, получил судебный приказ снизить производство грунтовых вод до уровня, закрепленного в соглашении.

На следующем после решения суда первой инстанции заседании Ассоциации представитель городского совета Хоторна поздравил группу с их «победой», но предупредил, что его город планирует бороться с решением «во всех судах в стране». Хоторн подкрепил эту угрозу, наняв фирму уважаемых адвокатов, специализировавшихся на водном праве. Ассоциация взяла на себя финансовую ответственность за поддержку судебного решения против апелляции Хоторна. Как будет описано ниже, в 1962 году был образован Департамент пополнения (Replenishment District). Он взял на себя финансовую ответственность за защиту этого решения, тогда как Ассоциация поддерживала прямые контакты с адвокатами. Рассмотрев апелляцию Хоторна, Окружной апелляционный суд сделал вывод, что суд первой инстанции действовал правильно, и подтвердил его решение. После того как Верховный суд Калифорнии отказался пересматривать решение, принятое Окружным апелляционным судом Калифорнии, дело Калифорнийской водной компании было закрыто спустя 18 лет после его открытия.

Учитывая большое количество участников и длительность тяжбы, никто не знает точного размера расходов, понесенных в ходе судебного разбирательства по Западному бассейну, но, согласно наиболее точной имеющейся оценке, они составили $ 3 млн (Blomquist, 1987a, p. 39). С одной стороны, это было в 10 раз дороже, чем в случае с бассейном Реймонд. С другой стороны — это одна десятая средств, которые можно было бы потратить на замещение потенциала кратковременного хранения бассейна в сочетании с пополнением его водных запасов. Если амортизировать расходы на судебный процесс на 50-летний период (как обычно делают для строительства основных физических объектов), то годовая стоимость вынесения судебного решения по бассейну Реймонд за подтверждение прав на водные ресурсы составила 50 центов на акро-фут, а решение по Западному бассейна стоило $ 2,50 (Blomquist, 1987a, p. 39). В 1985 году ежегодные расходы на мониторинг этих прав на водные ресурсы составляли $ 3,00 за акро-фут в бассейне Реймонд и $ 2,40 за акро-фут в западном бассейне²⁶.

Судебное подтверждение прав на водные ресурсы в Западном бассейне было лишь одним из шагов, сделанных производителями воды для регулирования их бассейна. Некоторые дальнейшие шаги рассмотрим позже. Опыт бассейна Реймонд и Западного бассейна внимательно изучали производители воды в Центральном бассейне. Они также прибегли к судебному разбирательству, чтобы урегулировать индивидуальные права на воду. Центральный бассейн — больше и разнообразнее, чем Западный. Значительные усилия тратились на то, чтобы изучить сложности в деле западного бассейна и провести процесс так, чтобы сократить как его продолжительность, так и снизить высокую стоимость. Усилия были успешными в обоих случаях. Поэтому перейдем теперь к краткому обсуждению переговорного процесса касательно Центрального бассейна²⁷.

Овердрафт в Центральном бассейне сформировался гораздо позже, чем в бассейне Реймонд и Западном бассейне. Центральный бассейн — довольно большой (277 квадратных миль). В 1950-х годах его использовали около 750 владельцев скважин. Овердрафт в Центральном бассейне начался в 1942 году. Большая часть бассейна находится в глубине территории и защищена от океана на его западной границе нижележащим соседом — Западным бассейном. Поэтому производители воды Центрального бассейна, по сравнению с производителями Западного, могли существеннее снижать уровень воды без наступления негативных последствий. Вместе с тем южная часть Центрального бассейна незначительно защищена от моря, и морские вторжения начались вдоль этой границы еще в начале 1950-х годов.

Подталкиваемые своими нижерасположенными соседями, производители воды Центрального бассейна в 1950 году образовали Водную ассоциацию Центрального бассейна, использовав организационную структуру, похожую на ту, которая была в Западном бассейне. Исполнительный директор Водной ассоциации Западного бассейна стал одновременно исполнительным директором только что созданной Водной ассоциации Центрального бассейна²⁸. Некоторые производители воды Западного бассейна также вели деятельность и в Центральном бассейне. Обсуждение сразу же сфокусировалось на важности достижения согласованного урегулирования прав на водные ресурсы в Центральном бассейне. Производители этого бассейна, однако, хотели избежать волокиты и высокой стоимости использования судебной процедуры, а также не хотели привлекать к участию в процессе всех не очень крупных производителей воды бассейна.

Поэтому вместо того, чтобы сразу подавать иск в суд, Водная ассоциация Центрального бассейна наняла частную фирму, известную своим опытом в области бассейнов подземных вод, для проведения первичного обследования ситуации с бассейном и водопользования в прошлом. Кроме того, прежде чем обратиться в суд в 1962 году, Ассоциация приложила значительные усилия, чтобы выработать общую позицию относительно обсуждаемых проблем. Временное соглашение, подписанное сторонами, которые владели 79 % прав на воду, суд утвердил всего лишь через 10 месяцев после начала разбирательства. Производители договорились пропорционально сократить изъятие на 20 % и установить набор рабочих правил по образцу соглашения Западного бассейна, а также с учетом конкретных обстоятельств Центрального бассейна. Работа «хозяина воды» началась в октябре 1962 года. Добровольное сокращение примерно на 45 000 акро-футов начали немедленно (Fossette and Fossette, 1986, p. 182). Окончательное соглашение, подписанное сторонами, владевшими более 75 % прав, было утверждено судьей в октябре 1965 года. Оно вступило в силу в октябре 1966 года — через четыре года после начала судебного процесса. Смета связанных с судебным разбирательством расходов по Центральному бассейну составила $ 450 000.

Судебные процессы и переговоры по этим трем бассейнам касались различных проблем и шли разными путями. В бассейне Реймонд количество откачивателей было относительно невелико, и один участник — город Пасадена — был влиятельнее, чем любой из участников в Западном или Центральном бассейнах. Пасадена изымала из бассейна около половины всей воды. Город не мог игнорировать действия других участников, т. к. это грозило негативно сказаться на общих результатах. Впрочем, Пасадена владела столь большим пакетом акций, что в надежде на сохранение бассейна город готов был инвестировать значительные средства в достижение урегулирования. После неудачной попытки получить добровольное согласие на ограничение объемов откачивания город возбудил судебное дело и потратил больше, чем составляла пропорциональная доля судебных издержек, которая приходилась на него. Благодаря тому, что были инициированы усилия для получения внешнего водоснабжения и установлен контроль за откачиванием из бассейна до того, как откачиватели привыкли превышать безопасный уровень, стало физически возможно сократить водозабор, а бассейн до сих пор обслуживает растущее городское население этой территории. Главной асимметрией основных интересов, с которыми столкнулись стороны судебного процесса по бассейну Реймонд, был их правовой статус владельцев земельных участков над бассейном или присваивателей. Путем разработки новой правовой концепции взаимного предписания стороны нашли основу для распределения расходов на справедливое сокращение производства грунтовых вод. все откачиватели могут и дальше пользоваться бассейном, когда имеют максимальные потребности, или могут продать четко определенные права на водные ресурсы тем, кто предложит за них лучшую цену²⁹.

Участники переговоров в Западном бассейне столкнулись с тремя проблемами, которых не было в бассейне Реймонд:

1) большим количеством заинтересованных сторон;

2) отсутствием доминирующего игрока;

3) асимметричными рискам «внутренних» откачивателей по сравнению с прибрежными.

Переговорный процесс длился дольше, был дороже и характеризовался серьезным конфликтом между прибрежными и «внутренними» откачивателями. С помощью доктрины взаимного предписания в качестве основы для соглашения стороны сократили другие потенциальные асимметрии интересов, которые могли бы усилить конфликт. После того как было принято окончательное решение, все стороны пропорционально распределили расходы от сокращения объемов водозабора. Однако процесс занял много времени, поэтому стало трудно сократить использование воды до безопасного уровня и при этом удовлетворять потребности городского населения, которое выросло после второй мировой войны. Как указано ниже, местным производителям воды пришлось применять другие механизмы увеличения водоснабжения бассейнов грунтовых вод, ведь контроль над спросом, которого они достигли, не привел бассейн к равновесию.

Откачиватели в Центральном бассейне имели ряд преимуществ в этом процессе. Поскольку бассейн очень большой и имеет лишь небольшую приморскую зону, откачиватели могли безопасно затягивать урегулирование их прав на воду, наблюдая за процессом урегулирования в других бассейнах. Их подталкивали к действиям их нижележащие соседи, которые опасались, что бездействие по Центральному бассейну в итоге сведет на нет выгоды от сохранения воды в Западном. Начав действовать до того, как им пришлось бы сократить водозабор более чем на 20 %, и привлекая частную фирму для сбора большого количества информации, прежде чем обратиться в суд, откачиватели Центрального бассейна сохранили много времени и денег, взяв за основу для достижения урегулирования путем переговоров тот самый принцип, который был использован в бассейнах Реймонд и Западном.

Прошло 45 лет с тех пор, как было принято решение о бассейне Реймонд, а также 35 и 27 лет соответственно с момента подписания временных соглашений по Западному и Центральному бассейнам. Поэтому участники этих трех соглашений имели достаточно времени и возможностей, чтобы решить, следует ли их соблюдать. Учитывая значение грунтовых вод, в течение совокупного срока в 107 лет использования водных ресурсов соблазн не придерживаться соглашений должен быть большим для всех производителей. Однако уровень нарушений в течение этого времени был незначительным.

«Хозяин воды» каждого бассейна имеет большие полномочия по мониторингу и санкциям. Деятельность эта — открытая и публичная. Ежегодно каждый участник докладывает об объемах изъятия им грунтовых вод и получает отчет об изъятии грунтовых вод всеми другими участниками (или иных лиц, которые начали откачивать). Достоверность этих записей высока. Ряд учреждений проводит их перекрестную проверку. «Хозяин воды» имеет право калибровать все счетчики, тем самым снижая вероятность одной из форм обмана. Учитывая точность информации и ее доступность, каждый откачиватель знает, что делают другие, и информация об изъятии им грунтовых вод будет известна всем другим. Следовательно, информация, имеющаяся у сторон, приближена к уровню «общих знаний», что часто является необходимым условием для решения итеративных дилеммных игр (Aumann, 1976).

Вместо того чтобы воспринимать себя как активный орган с полицейскими функциями, служба «хозяина воды» старается быть нейтральным мониторинговым агентством. Поскольку каждый, кто владеет законным правом на воду, может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить соблюдение судебного решения, «хозяину воды» не нужно инициировать карательные мероприятия касательно «несоблюдения». Как заявил официальный представитель службы «хозяина воды» в 1960 году, наша политика — не совершать никаких реальных действий в отношении любого участника, ведь это поставило бы нас самих в позицию активной стороны. Наша политика заключается в информировании активных участников касательно любых нарушений, но реальные действия остаются за ними. Мы хотим быть настолько нейтральными, насколько это возможно, чтобы получить побольше добровольного сотрудничества³⁰.

В первые годы действия соглашения по Западному бассейну, например, водная компания городка Монета начала откачивать больше, чем было определено. Через пару лет стало очевидно, что превышения неслучайны. В дополнение к тому, что Монета была включена во все отчеты об объемах водозабора, «хозяин воды» в ежегодном докладе посвятил несколько страниц текущей деятельности компании. Компания начала выполнять положения соглашения вскоре после публикации этих фактов. За исключением нескольких отдельных инцидентов, которые решили таким же образом, стороны сделки придерживались ее без применения к ним официально предусмотренных санкций.

Даже город Хоторн после принятия окончательного решения сократил объемы водозабора до определенных для него. Пришлось, однако, начать судебный иск против новых откачивателей, которые пытались изымать грунтовые воды, не купив предварительно права на водозабор. Обвинения были выдвинуты, и обвиняемым запретили откачивать подземные воды иначе, нежели на основании прав, которые они в конце концов все-таки вынуждены были купить³¹.

Уровень квазидобровольного соблюдения окончательных судебных решений во всех этих случаях был чрезвычайно высок. Хотя каждый откачиватель может время от времени соблазниться и использовать больше воды, чем ему определено, но каждый хочет, чтобы общий объем водозабора из бассейна был ограничен так, чтобы доступ к имеющимся водным запасам сохранялся в течение длительного времени. С учетом активного, надежного и нейтрального мониторинга со стороны службы «хозяина воды» ни один откачиватель не может рассчитывать на то, что его превышение будет незаметным для других, и в конце следующего водного года не выявится даже малейшего несоответствия. Поскольку существует организация и коммуникация относительно общей стратегии, то длительное несоблюдение соглашений может привести к юридическим санкциям, а также к потере репутации и применению неформальных санкций. Поскольку ограничения распространяются на каждого и почти все откачиватели добровольно согласились на первичное распределение прав, то большинство участников базовую систему воспринимает как справедливую. Кроме того, участники и далее осуществляют контроль над системой мониторинга, чтобы убеждаться, что она по-прежнему действует справедливо и надежно. Две трети бюджета «хозяина воды» оплачивают те, кто владеет правами на воду, и они могут ходатайствовать перед судом о назначении другого «хозяина воды», если будут недовольны его деятельностью³².