СОРЕВНОВАНИЯ ЗА ПОДЗЕМНЫЕ ВОДЫ Исходные данные

Реки и ручьи, стекающие с гор вокруг нынешнего Лос-Анджелеса и его окрестностей, в раннюю геологическую эпоху нанесли широкие и глубокие полосы песка и гравия, которые затем частично пере-крылись плотными слоями глины. Сейчас бывшие русла реки — это глубокие водоносные наслоения, которые можно рассматривать как подземные резервуары. Пополняются они дождями, которые выпадают в предгорьях и верхних долинах, и, по меньшей мере, выпадением осадков и дренажем на плоской прибрежной равнине.

В полупустынных регионах, таких как Лос-Анджелес, бассейны подземных вод чрезвычайно важны для использования с системами поверхностного водоснабжения. Во-первых, это источники недорогой и качественной воды (по сравнению с расходами на импорт воды на большие расстояния). В 1985 году Кооператив по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District) взимал $ 240 за акро-фут (объем, который может покрыть один акр земли слоем в 1 фут воды) — это оптовая цена на привозную воду из Северной Калифорнии и из реки Колорадо. Стоимость добытой подземной воды в районе Лос-Анджелеса составляет в среднем $ 134 за акро-фут — экономия более $ 100 за акро-фут. Если бы 282 458 акро-футов подземных вод, которые были выкачаны в 1985 году из трех бассейнов, рассматриваемых в этом разделе, заменили поверхностными водами, то ежегодно вода стоила бы промышленным потребителям, городским домашним хозяйствам и ирригаторам минимум на $ 28 млн больше².

Однако значение бассейнов как источника водоснабжения не такое важное, как их значение в качестве природных резервуаров, в которых можно хранить воду для использования в периоды пикового спроса³. Каждая система поверхностных вод должна иметь определенный тип резервуара для краткосрочного хранения воды, чтобы быстро удовлетворять неравномерные требования водопользователей, которые регулярно колеблются в течение дня, недели и года. Текущие затраты на строительство водонапорной башни в районе Лос-Анджелеса в среднем составляют около $ 57 500 за акро-фут (Blomquist, 1987a). Минимальный рекомендованный соответствующими техническими стандартами объем воды для краткосрочного хранения составляет 16 % общего объема, используемого в определенном районе. Если бы нельзя было использовать бассейн для хранения воды, то в районе Западного бассейна, при годовой потребности в 327 435 акро-футов, нужно было бы водохранилище на 52 400 акро-футов. Затраты на замену одного этого бассейна составили бы около $ 3,01 млрд. Потеря всех бассейнов подземных вод южной Калифорнии стала бы экономической катастрофой огромных масштабов.

Бассейны подземных вод могут быть уничтожены из-за чрезмерного использования и/или загрязнения окружающей среды. Если воды в год будет изыматься больше среднего уровня пополнения (который называют уровнем безопасного потребления), то гравий и песок в водоносных слоях в конце-концов уплотнятся и не смогут удерживать столько воды, как раньше. Если бассейн грунтовых вод находится на берегу океана и уровень воды в нем опустится ниже уровня моря, то океаническая соленая вода будет просачиваться в бассейн, и от колодцев вдоль береговой линии придется отказаться. Если это не остановить, то в конце-концов и весь бассейн нельзя будет больше использовать как источник снабжения водой или место ее хранения. Чрезмерное использование грозило всем бассейнам подземных вод в этом регионе, пока заинтересованные лица не инициировали институциональные изменения.

Чрезмерное изъятие было логическим результатом тех правил использования подземных вод, которые действовали до внедрения институциональных изменений, описанных в этом разделе. Права на водные ресурсы в Калифорнии определялись на основании того, обладал ли производитель воды землей, расположенной над бассейном, и использовал ли воду именно на этом земельном участке (собственник земли, расположенной над водным бассейном), или же использовал воду для обслуживания другой земли, кроме той, что ему принадлежит (присваиватель). В общем праве собственник земли над водным бассейном имеет прибрежное право «полного потока», то есть неограниченного пользования водой из недр под его земельным участком (Nunn, 1985). В регионах с чрезвычайной нехваткой воды общее право не предусматривает обеспечение прав собственника земли, расположенной над водным бассейном. Вода, которая залегает в недрах под любым земельным участком (например участок А), может быть перекачана на землю соседа, если сосед изымает воду быстрее, чем владелец участка A. Согласно решению по делу «Катц против Уолкиншоу» (Katz v. Walkinshaw) [141 Cal. 116, 74766 П. (1903)], была разработана доктрина «корреляционных прав» для замены строгого толкования прибрежных прав. Согласно этой доктрине, во времена дефицита, если суд привлекается к урегулированию конкурирующих интересов, он всех владельцев земельных участков над водным бассейном должен рассматривать как соотносимых и равных. В периоды дефицита каждый из них должен получать пропорциональную, а не абсолютную долю воды. Эта доктрина была несколько изменена решением по делу «Сан-Бернардино против Риверсайд» (San Bernardino v. Riverside) [186 Cal. 7 (1921)], которым владельцев земельных участков над водным бассейном ограничили использованием только той воды, которую они могли потратить «полезно».

Итак, владельцы земельных участков над водным бассейном, сталкиваясь только с другими собственниками земельных участков над водным бассейном, знали, что, обратившись в суд для урегулирования спора о правах на воду в период нехватки воды, они пропорционально поделят между собой любое уменьшение общего количества доступной им воды. Однако в большинстве бассейнов подземных вод владельцы земельных участков над бассейном имеют дело с другими пользователями воды, которых называют «присваивателями» (approp-riators), чьи претензии на воду основаны на иных принципах, чем у владельцев земельных участков над водным бассейном. Присваива-тели выкачивают подземные воды для использования на землях, которые не принадлежат тем, кто использует воду. Большинство частных и государственных водных компаний юридически классифицируются как присваиватели, поскольку воду, которую они выкачивают, используют их клиенты, а не сами эти компании. Собственникам земельных участков, расположенных не над водными бассейнами, разрешили и даже поощряли их (согласно доктринам, которые стали частями статутного права в 1872 году) отбирать «избыточную воду», или воду, которая не использовалась владельцами земельных участков над водными бассейнами. Ключевые элементы для определения прав присваивателя следующие:

1) когда присваиватель начал изымать воду из источника;

2) сколько использованной воды соответствует критерию полезного использования;

3) было ли использование непрерывным.

Согласно доктрине «первый во времени, первый в праве», при-сваиватели приобретали права в зависимости от их истории использования. В суде конфликты между присваивателями о недостаче воды решались так: от использования сначала отлучались «молодые» присваиватели, за ними — следующие по «молодости» и так далее.

«Старейшие» присваиватели были полностью защищены от посягательств на их права со стороны «младших» присваивателей. впрочем, права даже «старейших» присваивателей были вторичными по отношению к правам собственников земельных участков над водными бассейнами.

Одновременное существование доктрин корреляционных прав и прав присваивания в одном штате привело к существенной неопределенности касательно одних производителей грунтовых вод относительно других. Неопределенность осложнялась наличием третьей доктрины — общего права, что позволяло производителям грунтовых вод получать права из-за «неполезного использования» или по приобретательной давности. Относительно земли, с правами приобретательной давности все сравнительно просто: если лицо заняло чужую землю и открыто и непрерывно владеет ею в течение определенного периода времени (5 лет в Калифорнии), а собственник не делает попыток избавиться от такого лица, то первоначальный владелец теряет право на землю.

Что касается грунтовых вод, то владения водой было недостаточно, чтобы установить открытое и неполезное использование. Любой «младший» присваиватель мог на законных основаниях использовать любую избыточную воду (она определялась как часть воды «безопасного водозабора» из бассейна, которая не была полезно использована собственниками земельных участков над водными бассейнами или «старшими» присваивателями). Безопасным водозабором является среднее долгосрочное пополнение воды в бассейне. Если количество воды было полезно использовано, то не оставалось излишков, доступных другим. Присваиватель должен был открыто и непрерывно отбирать неизбыточную воду в течение более 5 лет, чтобы получить права по приобретательной давности. После вступления в действие такие права имели приоритет перед правами собственников земельных участков над водными бассейнами и правами присваивателей. Те же действия присваивателя — открытый непрерывный отбор воды из бассейна — могли привести к обретению прав с высшим приоритетом, чем права владельцев земельных участков над водными бассейнами, или же с приоритетом ниже, чем права «младшего» присваивателя по сравнению с правами владельцев земельных участков над водными бассейнами во время водного дефицита. Основное различие между этими способами приобретения зависело от того, что решит суд о наличии/отсутствии избыточной воды в течение пятилетнего периода, предшествующего судебному разбирательству. Учитывая, что все производители страдали из-за отсутствия информации об уровне безопасного водозабора из бассейна и количестве воды, откачанной другими производителями, на момент принятия таких решений никто не знал, сколько воды откачивалось и была ли доступна избыточная вода.

Ситуацию с этими бассейнами можно охарактеризовать как ОР с открытым доступом, для которого не были установлены четкие границы относительно того, кто и сколько может изымать воды. В таких ситуациях к принятию неэффективных стратегий стимулируют два существенных фактора. Первым из них является стоимость откачки. Второй — стратегические обстоятельства (Negri, 1989). Расходы на откачку увеличиваются с увеличением количества откачанной воды из-за падения уровня воды, а потому каждая откачка увеличивает расходы на другие откачки. Никто не возмещает убытки от своих действий полностью. Каждая откачка приводит к чрезмерной эксплуатации ресурса. Стратегические обстоятельства открытого доступа к бассейну грунтовых вод удачно описал Негри (Negri, 1989, р. 9).

С неопределенными правами собственности и неэксклюзивным доступом, «правило захвата» регулирует «право собственности» на ресурс. Правило захвата дает [откачивателям] эксклюзивные права на ту часть подземных вод, которую они откачали. То, что лицо не изъяло сегодня, изымут, по крайней мере частично, соперник[и]. Опасения, что [отка-чиватели] не смогут захватить завтра то, что они не откачали сегодня, подрывает их стимулы к отказу от текущего откачивания ради будущего откачивания.

Два стимула усиливают друг друга и приводят к гонке откачивания. Без изменения институций откачиватели, действуя самостоятельно в такой ситуации, будут чрезвычайно нерационально использовать ресурс. Чрезмерная эксплуатация может привести к разрушению самого ресурса. Текущие институции влияют не только на интенсивность гонки откачивания, но и на относительные стимулы различных участников инициировать институциональные изменения. Учитывая юридическую структуру прав в Калифорнии, владельцы земельных участков над водными бассейнами были больше присваивателей мотивированы начать судебный процесс, чтобы помешать им воспользоваться приобретательной давностью. Однако решение о том, когда начать судебный процесс, связано с высокими рисками сделать это или слишком рано, или слишком поздно. Собственник земельного участка над водным бассейном сталкивался с двумя вариантами:

1) если он шел в суд до того, как были использованы все «излишки» воды, и суд принимал решение, что вода, откачанная ответчиком, действительно была избыточной, то собственник земельного участка над водным бассейном нес расходы на судебный процесс и не получал никакой защиты;

2) когда владелец земельного участка над водным бассейном слишком медлил с обращением в суд, то могло оказаться, что ответчик получал права по приобретательной давности, если суд решал, что использованная ответчиком вода не была избыточной. Иначе говоря, для собственника земельного участка над водным бассейном, который нес на себе всю тяжесть судебных расходов, не было способа добиться успеха в защите своего права до начала посягательств на него, и все равно в течение короткого времени после начала посягательств этот владелец мог потерять право, которое он пытался защитить, через приобретательную давность.

(Blomquist, 1988a, p. 19)

Неопределенность конкурирующих водных доктрин усиливалась общей для всех производителей воды неопределенностью относительно фактического водоснабжения бассейна и количества воды, отобранной всеми вместе. Важно было знать соотношение снабжения и потребностей, чтобы определять наличие или отсутствие положительного сальдо. Получить оба вида информации было дорого. Такую информацию можно получить во время судебного разбирательства, заявив перед судом ходатайство о назначении эксперта, который сделал бы геологическую съемку бассейна и определил объем его водоснабжения, а также на основе данных о последних водопользованиях от всех производителей. Расходы на полученную таким способом информацию были общими для всех участников судебного разбирательства, но это не решало проблему неопределенности до суда. В последних судебных делах признаки потенциальных проблем (таких как падение уровня грунтовых вод) суд не принял как достаточные доказательства нехватки воды для того, чтобы провозгласить отсутствие излишков воды и подтвердить права собственников земельных участков над водными бассейнами в споре с «младшими» присваивателями (Сан-Бернардино против Риверсайд (San Bernardino v. Riverside), 186, Cal. 7 (1921)).

С учетом этого комплекса неопределенностей легко объяснить поведение откачивателей грунтовых вод в южной Калифорнии в течение первых 50 лет XX века. для получения любого водного права требовалось доказать непрерывность изъятия и полезное использование воды. В таких условиях правовой неопределенности адвокаты советовали производителям откачивать столько воды, сколько им необходимо, а защищать свои права — позже (Krieger, 1955). Гонка откачиваний происходила в каждом из основных бассейнов грунтовых вод в районе Лос-Анджелеса.

С учетом этих стимулов многие производители воды и местные органы власти в 1940—1950-х были обеспокоены тем, что все бассейны существенно переиспользуются и что бассейны, расположенные близко к океану — Западный и Центральный, — поглотит море. Однако в 1960-е годы гонку откачивания остановили во всех прибрежных бассейнах. В итоге права на водные ресурсы были установлены во всех бассейнах, кроме бассейна в округе Орандж, который по-прежнему полагался на регулирование путем откачивательного налога⁴.

Для сбора поверхностных вод, взыскания откачивательных налогов на производство воды, а также пополнение бассейнов с помощью различных искусственных методов были установлены особые водные районы по всей территории. Для создания барьера между пресной водой и морской построили много нагнетательных скважин на побережье, что позволило прибрежным районам регулировать использование своих бассейнов по аналогии с использованием поверхностных водоемов. То есть различные частные и государственные субъекты заставили себя выйти из неестественной гонки откачиваний и трансформировали всю структуру стимулов, с которыми они сталкивались.

Общественные движения участвовали на многих этапах этих событий. Первые шаги были сделаны в судах. На ключевых этапах проводились выборы и общественные слушания. Однако эти решения в отношении участников внедрялись не внешними органами. Скорее участники использовали публичную плоскость для наложения ограничений на самих себя. Поскольку судебные процессы для получения определенных прав на воду были использованы во всех бассейнах, кроме бассейна в округе Орандж, то мы сначала рассмотрим эту стратегию трансформации откачивательной гонки.