3. Политика, банки и экономическое развитие: о чем говорят особенности финансовых систем Нового Света

Основная мысль этого эссе весьма проста: историки, политологи и экономисты могут предложить друг другу гораздо больше, чем они обычно думают. Чтобы показать, каким образом открытия экономистов и политологов обогащают историческую науку, а прозрения историков подпитывают экономику и политологию, я в данной статье сосредоточусь на теме, которая не просто представляет интерес для всех трех дисциплин, но может внести очевидный практический вклад в дело общественного благополучия. Иными словами, речь пойдет о том, при каких условиях общества могут создать банковские системы, обеспечивающие доступ к кредиту для широких слоев населения.

Экономисты и политологи уже давно пытаются понять, почему некоторые страны располагают мощными банковскими системами, которые свободно распределяют кредитные средства и тем самым стимулируют быстрый рост, в то время как в других государствах банков почти вовсе нет, и это сдерживает рост и ограничивает социальную мобильность. Некоторые сравнительные показатели позволяют ощутить, насколько разительны отличия между такими странами: в 2005 году в Японии частные банки выдали компаниям и физическим лицам кредитов на сумму, эквивалентную 98 % валового внутреннего продукта (ВВП). В Испании этот показатель составил 131 %, в Соединенном Королевстве — 157 %; однако объем кредитов, выданных частными банками в том же году в Мексике, равнялся 15 % ВВП, в Камбодже — 8 %, а в Сьерра-Леоне — всего 4 % ВВП.

Экономисты и политологи предлагают самые разнообразные объяснения подобной неравномерности, но в последнее время наиболее популярны те из них, которые фокусируются на различиях в степени укорененности демократической формы правления в этих странах: бо́льшая демократичность коррелирует с легкостью получения лицензии (чартера) на банковскую деятельность и меньшим количеством нормативных ограничений. Однако не до конца понятно, какими именно механизмами обусловлена такая корреляция: почему все-таки демократии и автократии по-разному относятся к банкам?

Эконометрический анализ сам по себе лишь до известного предела способен помочь в понимании причинно-следственных связей — и область изучения политических институтов и банков не является исключением из этого общего правила. Более полное понимание этих механизмов требует подробного рассмотрения того, как банковские системы развивались в конкретных странах с разными политическими условиями; иными словами, на вопросы сравнительного характера, поставленные политологами и экономистами, можно ответить с использованием исторических свидетельств и нарративных методов.

Но не всякий исторический пример подойдет. Поскольку мы хотим выяснить, как именно различия в политическом строе повлияли на особенности государственного регулирования банков (и как это регулирование, в свою очередь, повлияло на размер и структуру банковских систем), нам нужно подобрать примеры таким образом, чтобы они показывали эволюцию политического устройства страны. При этом в каждом случае надо учитывать уровень развития банков к началу рассматриваемого периода.

Итак, в этой статье рассматривается естественный эксперимент, представленный процессом развития банкинга в трех экономических системах Нового Света — Соединенных Штатах, Бразилии и Мексике — на всем протяжении XIX столетия, приблизительно от обретения этим странами независимости и до Первой мировой войны. Ни в одной из этих трех стран в тот момент, когда они начали свое существование в качестве независимых государств, не было ни единого чартерного (то есть лицензированного) банка, поскольку господствовавшие над этими странами колониальные державы не разрешали их создавать. Все три страны получили независимость с разницей в несколько десятилетий одна от другой, и всем трем новым правительствам для финансирования собственной деятельности потребовались банки.

Давайте сразу ясно скажем, что, как мы предполагаем, смогут рассказать нам эти сравнения и чего не смогут. Мы не будем пытаться доказать, что единственное, чем Соединенные Штаты, Бразилия и Мексика отличались друг от друга, было их политическое устройство, — это совершенно бессмысленно. Да? Соединенные Штаты были гораздо богаче, и доходы их населения были распределены более равномерно, чем в Бразилии или Мексике, — и эти различия определяли разницу в спросе на кредиты, а следовательно, количество и размер банков. Суть эксперимента, который мы проводим, заключается в сравнении каждой из этих стран с ней самой — но на разных этапах длительного временно́го периода. США были основаны как федеративная республика, но избирательное право там первоначально было ограничено. Со временем не только увеличилось число людей, имеющих право голоса, но также резко возросло число штатов, входивших в федерацию. Бразилия изначально была конституционной монархией, но превратилась в федеративную республику, где право голоса находилось под жестким контролем. Мексика вначале представляла собой централизованную монархию, но та быстро распалась, и в стране на несколько десятилетий воцарилась анархия. В конце XIX века Мексика наконец пришла к политической стабильности, но произошло это лишь ценой установления долговременной диктатуры.

Давайте также четко обозначим, какие аргументы мы выдвинем в этой статье. Развитие банковской системы, способной выдавать кредиты широким слоям населения, — не результат заботы политической элиты об обществе. Во всех трех рассматриваемых случаях элиты были мотивированы в первую очередь необходимостью создать стабильные источники государственного дохода — и поэтому центральные правительства всех трех стран пытались, в разное время, ограничить количество частных банков.

Развитая банковская система возникает также и не потому, что политическая элита вынуждена делиться властью с банкирами: банкиры и политики могут создавать коалиции, которые гарантируют банкирам защищенный рынок и монопольную прибыль, а политикам — стабильный источник государственных доходов. Иными словами, разветвленная банковская система — то есть такая, которая финансирует проекты исходя из того, предлагают ли они норму прибыли, превышающую стоимость капитала (с учетом рисков), — развивается в результате уникального стечения политических условий. А эти условия ассоциируются с политическими институтами, которые одновременно ограничивают полномочия и свободу действий чиновников, предоставляют заемщикам избирательное право и обеспечивают владельцев финансовых активов возможностью наложить вето на поползновения избирателей перераспределить эти активы. Но даже в такой ситуации нет никакой гарантии, что не возникнет коалиция, которая начнет работать против владельцев банков. Если коротко, банковские системы похожи на нежные тепличные растения.

Наконец, давайте ясно скажем, что мы относимся с осторожностью к нашему эксперименту. Более законченный эксперимент, чем тот, что мы представляем здесь, потребовал бы исторического анализа не трех, а гораздо большего количества примеров. Однако изучение истории не относится к тем предприятиям, где отдача возрастает с течением времени: чем больше случаев анализирует историк, тем меньше вероятность, что ему (или ей) удастся детально разобраться в особенностях каждого конкретного случая. Так что эту статью следует рассматривать не как заключительное слово по теме, а как приглашение историков и исторически мыслящих экономистов и политологов к дальнейшим исследованиям.

Ключевая роль, которую политические институты играют в развитии банковских систем, пожалуй, нигде не проявляется более очевидно, чем в Соединенных Штатах Америки XIX века. Политические институты Америки породили банковскую систему, подобной которой в мире до сих пор не существовало: банковская система США была огромна (и в самом деле, она намного превосходила размерами британскую, которая, как правило, считается финансовым центром тяжести XIX столетия) и состояла из десятков тысяч мелких банков, которым было запрещено открывать филиалы. Столь же примечательно, что на протяжении большей части интересующего нас периода банковская система США не регулировалась каким-либо квазицентральным банком, который выполнял бы функцию фискального агента правительства. Более того, Соединенные Штаты были необычны именно тем, что сначала создали этот квазицентробанк, а затем отозвали у него лицензию. На протяжении большей части XIX века американская банковская система регулировала сама себя или регулировалась правительствами штатов.

Специфическую историю развития банковской системы Соединенных Штатов определяли политические институты, зафиксированные в Конституции 1789 года. С одной стороны, эти институты ограничивали власть и свободу действий государственных чиновников при помощи двухпалатного законодательного органа, непрямых выборов президента, который имел право наложить вето на принятый парламентом закон, и системы федерализма, делегировавшей широкие полномочия правительствам штатов. С другой стороны, эти же институты ограничивали доступ к политической власти для рядовых граждан, поскольку предусматривали непрямые выборы и президента, и Сената. Еще сильнее ограничивали влияние общественности законы штатов, в соответствии с которыми правом голоса обладали исключительно собственники, владельцы недвижимости. Сами по себе эти институты отражали интересы групп, доминировавших в американской политике в первые десятилетия после обретения независимости. Федерализм отражал тот факт, что колонии в свое время сформировались как тринадцать независимых единиц, в каждой из которых было свое колониальное правительство. Непрямые выборы и имущественный ценз для избирателей показывают, насколько серьезно федералистская политическая элита относилась к опасности того, что какой-нибудь популист решит сыграть на идеях о перераспределении собственности, которые всегда бродили в простом народе.

Этот набор политических институтов — центральное правительство, чьи власть и полномочия были урезаны, плюс ограничения избирательного права — привел к тому, что изначальная организация банковской системы Америки разительно отличалась от сегодняшней. Федеральное правительство, недолго думая, выдало чартер (лицензию) монопольному банку — основанному в 1791 году Банку Соединенных Штатов (Bank of the United States, BUS). Это был коммерческий банк, владели и управляли которым богатые финансисты из числа федералистов. Он вполне мог принимать вклады от частных лиц и выдавать им кредиты, а также играл роль фискального агента федерального правительства. Федеральное правительство получило 20 % капитала BUS, ничего не заплатив за эту долю: вместо этого оно получило в банке кредит, а затем погасило его с помощью потока дивидендов, полученных в качестве акционера. Взамен BUS получил несколько ценных привилегий: право ограниченной ответственности для своих акционеров; право хранить золотой монетный запас (specie balance) федерального правительства; право взимать с федерального правительства проценты по кредитам банка (банкнотам, выпущенным банком для покрытия федеральных расходов); и право открывать филиалы по всей стране.

Если бы американские политические институты предоставили федеральному правительству исключительное право выдавать банковские лицензии (чартеры), то BUS мог бы сохранять монополию очень долго — может быть, так же долго, как Банк Англии, который с 1694 по 1825 год был единственным в королевстве акционерным банком с ограниченной ответственностью. Однако политические институты Америки препятствовали такому развитию событий. Конституция предусматривала, что любыми полномочиями, не делегированными прямо и определенно исключительно федеральному правительству, могут быть наделены и отдельные штаты. В соответствии с Конституцией штаты потеряли право облагать налогами импорт и экспорт, а также выпускать бумажные деньги. Обе эти привилегии были закреплены за федеральным правительством, и в обмен на это оно приняло на себя внушительные долги, которые накопились у штатов в эпоху «Статей Конфедерации». Лишившись привычных способов финансирования, штаты начали искать альтернативные источники дохода. Конституция ничего не говорила о праве штатов выдавать чартеры эмиссионным банкам, чьи банкноты могли бы затем циркулировать в качестве платежного средства. Так что у штатов появился стимул активно продавать чартеры, чтобы пополнить свою казну, а также приобретать акции этих же банков. На самом деле правительства практически всех штатов в начале XIX века держали крупные пакеты банковских акций. Примерно в 1810–1830 годах банковские дивиденды и налоги часто составляли до одной трети общего объема дохода штата.

Так же как у федерального правительства был стимул для поддержания федеральной монополии (BUS), у правительств штатов были все причины ограничивать рост банковской системы в пределах своих границ. Конкуренция со стороны новых банков могла уничтожить монопольные ставки, выработанные действующими банками, тем самым уменьшив поток прибыли в бюджете штата. Более того, уже существующие банки часто предлагали законодательным органам штатов «бонусы» в обмен на невыдачу лицензий потенциальным конкурентам. Поэтому самой яркой характеристикой банковской системы раннереспубликанских Соединенных Штатов была именно раздробленность на отдельные локальные монополии. В 1800 году в каждом из четырех крупнейших городах США — Бостоне, Филадельфии, Нью-Йорке и Балтиморе — действовало лишь по два банка. На более мелких рынках банк чаще всего имелся только один, если вообще имелся. В том же самом 1800 году во всей стране насчитывалось всего 28 банков (с общим капиталом всего в 17,4 миллиона долларов). Стоит отметить, что эти банки кредитовали не всех желающих: имела место дискриминация по признаку профессии, социального положения и принадлежности к той или иной политической партии.

Система, состоявшая из одного национального банка и сегментированных монополий в отдельных штатах, из-за особенностей американского политического устройства была нестабильна. Одним из наиболее серьезных источников трений были противоречия в интересах федерального правительства и администраций штатов. Банкиры, чьи чартеры были выданы штатами, а вместе с ними и правительства этих штатов, выступали против BUS с самого момента его открытия в 1791 году. Причина их оппозиции была проста: филиалы BUS подрывали монополию локальных банков на местах. После того как партия федералистов потеряла власть, эти же местные банкиры стали создавать политические коалиции с джефферсоновцами — идеологическими противниками чартерных корпораций и «аристократических» банков. Некоторые штаты даже пытались (безуспешно) обложить банкноты BUS налогом, чтобы оградить собственные банки от конкуренции со стороны федеральной монополии. Неудивительно, что, когда в 1811 году чартер BUS истек, Конгресс — члены которого представляли интересы штатов — не стал его продлевать.

Однако англо-американская война 1812 года показала, как важно иметь банк, который мог бы выступить в качестве финансового агента федерального правительства, и потому в 1816 году был выдан новый чартер (на создание Второго банка Соединенных Штатов, Second Bank of the United States). Второй банк Соединенных Штатов был основан на тех же принципах, что и первый, и в конце концов его постигла та же участь: президент Эндрю Джексон успешно наложил вето на продление лицензии банка, вынудив его закрыться в 1836 году. На самом деле это закрытие стало результатом действий очень необычной политической коалиции: чартерные банкиры из отдельных штатов объединились с популистами, которые вообще выступали против банков любого сорта.

Изменения в политическом устройстве Америки — в особенности увеличение числа штатов в ходе расширения страны на запад в сочетании с либерализацией избирательного законодательства — породили новый источник трений: расширение фронтира привело к соперничеству между штатами за деловую активность и приток населения. Поэтому администрации штатов спешили строить каналы, которые должны были направлять коммерческую активность внутрь штата. Однако эти администрации, как правило, не могли финансировать общественные проекты из собственных скудных налоговых поступлений. Одним из способов решения этой проблемы стал выпуск облигаций (что вызвало волну дефолтов по долговым обязательствам), а другой заключался в обложении вновь выдаваемых банковских чартеров «чартерным бонусом». Новые банки выплачивали бонусы штату, и это стимулировало последний пересмотреть монопольные соглашения, заключенные когда-то с уже существующими финансовыми организациями.

Соперничество за капитал и рабочую силу также побуждало штаты распространять избирательное право на все более широкие слои населения, что подрывало коалиции, поддерживавшие ограничения количества новых банковских лицензий. Новые штаты, страстно желая привлечь население, отменяли или снижали требования к избирателям, что со временем вынудило самые старые тринадцать штатов столь же решительно расправиться у себя с ограничениями на право голоса. К середине 1820-х годов имущественный ценз был либо вовсе отменен, либо снижен до минимума практически во всех первых штатах. Расширение избирательного права, в свою очередь, позволило гражданам влиять на законодательные органы, голосуя за политиков, готовых отказаться от ограничений на лицензирование банков.

Вследствие политической конкуренции внутри и между штатами у местных законодательных органов оставалось все меньше причин ограничивать количество выдаваемых чартеров. Массачусетс начал увеличивать его уже в 1812 году, отказавшись от своей стратегии использования акций банков в качестве источника доходов штата и вместо этого введя налог на банковский капитал. Пенсильвания последовала примеру Массачусетса и приняла в 1814 году Сводный закон о банках, несмотря на возражения губернатора штата. Принятие этого закона ознаменовало конец уютной филадельфийской олигополии, которая до той поры доминировала в банковской отрасли Пенсильвании. Род-Айленд также последовал за Массачусетсом: в 1826 году штат продал свои банковские акции, увеличил количество выдаваемых чартеров и начал облагать банковский капитал налогом — в качестве альтернативы доходу, который он раньше получал от дивидендов. Вскоре Род-Айленд стал лидером среди американских штатов по количеству банков на душу населения.

Хотя не все штаты адаптировались к новым условиям с одинаковой скоростью — Юг сильно отставал от Северо-Востока, — банковская система США росла необыкновенно быстрыми темпами. В 1820 году в стране насчитывалось 327 функционирующих банков с общим капиталом в 160 миллионов долларов — примерно в три и в четыре раза (соответственно) больше, чем в 1810-м. К 1835 году было открыто уже 584 банка с общим капиталом в 308 миллионов долларов — почти двукратное увеличение всего за полтора десятка лет. К этому моменту в крупных городах часто действовали десять или более банков, а в более мелких — не меньше двух или трех. В 1825 году банковский капитал Соединенных Штатов примерно в 2,4 раза превосходил капитал Англии — которая, как обычно считается, была в XIX веке мировым финансовым лидером, — хотя численность населения США была ниже. Вместе с увеличением плотности банковской сети также выросла и конкуренция между банками, причем настолько, что они начали кредитовать все более широкие слои заемщиков. В результате банки, в частности в среднеатлантических штатах, стали выдавать множество ссуд торговцам, ремесленникам и фермерам.

К концу 1830-х годов фактическая финансовая политика Северо-Востока, в соответствии с которой удовлетворялись практически все запросы на новые банковские лицензии, была юридически закреплена в ряде законов, известных в целом как «свободная банковская деятельность» (free banking). Теперь для получения чартера не требовалось одобрение администрации штата. Правила изменились: теперь любой гражданин мог открыть банк при условии, что он регистрировался у контролера штата и размещал у него облигации федерального или местного казначейства в качестве гарантии эмиссии банкнот. Читатели могут задать вопрос: каким образом такая система «свободного входа» в банковскую систему могла сосуществовать с фискальными нуждами местных органов власти? Ответ следующий: в условиях свободного банкинга все эмитированные банкноты должны были быть на 100 % обеспечены первоклассными ценными бумагами, переданными на хранение контролеру денежного обращения штата. В сущности, свободные банки были вынуждены предоставлять администрации штата заем в обмен на право заниматься своей деятельностью.

Первым штатом, который де-юре перешел на свободный банкинг, был Нью-Йорк — это случилось в 1838 году и, без сомнения, стало результатом изменений в политическом устройстве штата. С 1810-х до конца 1830-х годов выдачу чартеров в штате Нью-Йорк контролировало так называемое Регентство Олбани (Albany Regency) — неформальное политическое объединение во главе с Мартином Ван Бюреном. Банковские чартеры выдавались только друзьям Регентства, за что законодатели получали различные взятки, например возможность подписаться на первичное публичное размещение акций банка по номиналу, даже если акции изначально торговались со значительной наценкой. Монополия Регентства на выдачу чартеров подошла к концу в 1826 году, когда правительству штата пришлось изменить систему голосования, наконец распространив право голоса на всех мужчин. В течение всего лишь одного десятилетия Регентство утратило контроль над законодательной властью штата, и в 1837 году имевшая теперь большинство партия вигов приняла первый в Америке закон о свободной банковской деятельности. К 1841 году жители штата Нью-Йорк основали 43 свободных банка с общим капиталом в 10,7 миллионов долларов. К 1849-му число свободных банков выросло до 111 (а их совокупный капитал — до 16,8 миллионов). К 1859-му свободных банков насчитывалось уже 274, а совокупный капитал составлял 100,6 миллиона. Вскоре примеру штата Нью-Йорк последовали и другие. К началу 1860-х годов двадцать один штат принял один из вариантов нью-йоркского закона, сделав банковское дело гораздо более популярным и увеличив конкуренцию.

Однако свободный банкинг не устранил все сложности, связанные с количеством финансовых организаций. В большинстве штатов закон о свободной банковской деятельности не подразумевал выдачи лицензии филиалам. Практически все банки в Соединенных Штатах XIX века, за исключением некоторых южных штатов, имели лишь одно отделение. Такое необычное устройство банковской системы стало результатом еще одной неожиданной политической коалиции: популисты, которые опасались возникновения банковских монополий в штатах, заключили союз с банкирами, которые как раз хотели построить такие локальные монополии.

С точки зрения федерального правительства, у права штатов самостоятельно выдавать лицензии на банковскую деятельность имелся один существенный недостаток: это право лишало федеральное правительство важного источника доходов. Данная проблема стала особенно острой во время Гражданской войны, когда расходы федерального правительства взлетели до небес. Поэтому в 1863, 1864 и 1865 годах были приняты федеральные законы, нацеленные на ликвидацию местных финансовых организаций и замену их системой национальных банков, которые могли бы финансировать военные усилия правительства. Банки, имевшие федеральный чартер, вынуждены были вложить треть своего капитала в федеральные правительственные бонды, которые затем депонировались у федерального контролера денежного обращения в качестве обеспечения эмиссии банкнот. Иными словами, банкам приходилось давать федеральному правительству заем в обмен на право эмиссии. В стремлении максимизировать этот кредит был принят Закон о национальных банках, который сделал предоставление лицензии формальной процедурой: если были соблюдены минимальные требования по размеру основного и резервного капитала, чартер выдавался в любом случае. Так выглядел свободный банкинг в национальном масштабе.

Федеральное правительство не могло ни отобрать у штатов права выдавать чартеры, ни запретить банкам с чартерами, выданными штатом, эмитировать банкноты. Что оно, однако, могло сделать, так это обложить банкноты десятипроцентным налогом — а затем освободить от него банки с новыми, федеральными лицензиями, тем самым вынудив и остальные банки получать последние. В краткосрочной перспективе реакция частных банков была такой, как и ожидало федеральное правительство: число лицензий, выданных штатами, сократилось с 1579 в 1860 году до 349 в 1865-м. Количество же федеральных банков резко выросло: с нуля в 1860-м до 1294 в 1865 году. И оно продолжило расти, достигнув 7518 к 1914-му — в этом году активы банков составили 11,5 миллиарда долларов.

Однако в долгосрочной перспективе особенности политических институтов США помешали устремлениям федерального правительства создать единую, лицензированную на федеральном уровне банковскую систему. Кроме того, эти особенности привели к тому, что барьеры для входа в банковский бизнес, предусмотренные законодательством о национальных банках, практически не работали. Федеральное правительство фактически национализировало право эмиссии бумажных денег путем введения в 1865 году десятипроцентного налога на банкноты, выпущенные местными банками. Однако о чеках, выписанных на счет в местном банке, в этом законе ничего не говорилось. Поэтому местные банки теперь все более активно принимали депозиты, и чеки, выписанные на эти депозитные счета, становились все более распространенным средством расчета в деловых операциях. В результате в период с 1865 по 1914 год банки с местными чартерами оставили далеко позади федеральные финансовые организации. В 1865 году местные банки составляли лишь 21 % от общего числа банков и контролировали лишь 13 % всех банковских активов США. К 1890 году местных банков стало больше, чем государственных, и большинство активов тоже принадлежало им. Примерно в 1914-м 73 % всех банков США были местными, и в их руках было сосредоточено 58 % всех банковских активов страны.

Конкуренция между отдельными штатами и федеральным правительством, а также конкуренция между самими штатами, пытавшимися создать у себя привлекательную нормативно-правовую среду, породили банковскую систему, не похожую на систему любой другой страны. Во-первых, в 1914 году в Соединенных Штатах функционировало целых 27 349 банков. Во-вторых, почти ни один из этих банков не имел филиалов: в большинстве штатов были приняты законы, не позволявшие создавать филиалы даже банкам с федеральным чартером. Даже в тех штатах, где это не было недвусмысленно запрещено, возможность создания филиалов была просто-напросто не предусмотрена законодательством. В результате 95 % банков имели лишь один офис, а те, у которых все же имелись филиалы, были, как правило, невелики: в среднем количество функционирующих отделений было меньше пяти. Причиной принятия таких законов была особенность американской политики, сейчас уже, пожалуй, знакомая читателю: банкиры, стремящиеся к построению локальных монополий, вступали в союз с политиками-популистами, выступавшими против централизации экономической власти, которую олицетворяли крупные банки.

Такая структура банковской сети имела свои недостатки. Большое количество мелких банков делало более опасными банковские кризисы; банкам было сложно сокращать расходы (что было бы проще, если бы у них была возможность территориального расширения бизнеса); и, наконец, у банкиров появлялась возможность извлекать выгоду из установления локальной монополии. И все же банковская система с мелкими банками и свободным входом в нее означала, что все рынки Соединенных Штатов конкурентны: любой рынок, который генерировал доход для монополиста, был открыт и для его конкурентов, желающих получать такой же доход.

Посмотрим теперь, как эволюционировали политическое устройство и банковская система Бразилии и чем эта эволюция отличалась от американской. В самом деле, Бразилия представляет собой яркий пример страны, в которой самые мощные группы интересов — то есть плантаторы, торговцы и финансисты — структурировали государственные институты таким образом, чтобы ограничить доступ к политическим решениям для широких слоев населения. Эти группы интересов вступили в коалицию с политической элитой Бразилии, в частности, с членами португальского королевского дома, обладавшими верховной монархической властью в стране, что позволило создать финансовую систему, основанную на дележе регулярного дохода (ренты) между этими двумя сторонами. Альянс оказался под угрозой лишь раз, когда в 1889 году монархия была свергнута, и новое правительство открыло практически неограниченный доступ к банковским лицензиям. Тем не менее в течение нескольких лет после провозглашения республики старые правила вновь вступили в силу, и Бразилия вернулась к системе, в которой правительство ограничивало количество банков, а существующие банки за это предоставляли правительству кредиты. В конечном счете в стране развилась банковская система, в которой доминировал один супербанк, имевший монопольное право на создание филиалов в разных штатах Бразилии, — и он же был банком центрального правительства. В сущности, правительство было основным акционером банка.

Первый банк Бразилии, «Банку ду Бразил», был основан в 1808 году, когда британский флот после вторжения Наполеона в Португалию эвакуировал в Бразилию португальского короля Жуана (Иоанна) VI. С точки зрения Жуана, смысл создания «Банку ду Бразил» был ясен: финансирование правительственных расходов. Для того чтобы побудить торговцев и землевладельцев Бразилии купить акции банка, Жуан предоставил ему ряд заманчивых привилегий: монополию на эмиссию банкнот, исключительное право на экспорт предметов роскоши, монополию на обработку финансовых операций правительства, присвоение долгу перед банком такого же правового статуса, что и долгу перед королевским казначейством, а также право собирать новые налоги, введенные королем, — а затем до десяти лет держать эти средства у себя в качестве беспроцентных депозитов.

При этом не было никаких гарантий, что однажды король не решит нарушить все свои обещания и не экспроприирует банк. Правительству было нужно, чтобы торговцы и плантаторы покупали акции, однако те вели себя настолько осторожно, что «Банку ду Бразил» удалось достичь первоначальной целевой капитализации лишь в 1817 году, спустя одиннадцать лет после основания. Осторожность потенциальных акционеров не была беспочвенной: по большей части деятельность банка заключалась в печати банкнот, которые затем использовались для покупки долговых обязательств, выпущенных королевским правительством. По мере того как бумажных денег становилось все больше, росла и инфляция. Фактически банк действовал как правительственный агент в установлении инфляционного налога, и этот налог больно ударил по всем, в том числе и по акционерам банка, которые, скорее всего, не получили норму прибыли, скорректированную с учетом инфляции, что могло бы компенсировать им упущенную выгоду от размещения капитала: номинальная годовая доходность акций «Банку ду Бразил» в 1810–1820 годах составляла в среднем 10 %, и эта цифра, вероятно, даже близко не подбиралась к показателям инфляции. Что еще хуже, в 1820 году Жуан отказался от договоренности, по которой банк мог оставлять себе средства, поступившие от новых королевских налогов. Годом позже Жуан вернулся в Португалию и при этом забрал с собой запас драгоценных металлов, которые он и его придворные держали в банке, обменяв этот запас на все банкноты, которые только смог получить в свое распоряжение. Впрочем, «Банку ду Бразил» продолжал функционировать до конца 1820-х годов, и сын Жуана, император Педру I, по большей части использовал его в тех же целях, что и отец, — для исправления дефицита государственного бюджета путем эмиссии все новых банкнот.

Еще в 1822 году Педру, бывший тогда регентом колонии, по настоянию местной элиты и с согласия отца провозгласил независимость Бразилии. Однако независимость повлекла значительные изменения в политическом устройстве страны. Торговцы и землевладельцы, составлявшие Конституцию 1824 года, наделили парламент, а не императора, исключительными полномочиями в области налогообложения и операций с государственным бюджетом и долгом. Они также предусмотрели создание избираемой нижней палаты парламента и ввели имущественный ценз в избирательном праве, так что нижняя палата представляла их интересы. Как указывает Саммерхил, эти перемены имели два последствия: император не мог объявить дефолт по кредитам, которых набрал у помещиков и торговцев; а члены этих влиятельных групп могли использовать свою власть над парламентом для того, чтобы не позволить конкурирующим экономическим группам получить банковские лицензии. В сущности, со времени закрытия «Банку ду Бразил» парламентом в 1829 году до середины 1850-х годов парламент разрешил создание лишь семи новых банков — причем действие лицензий этих банков ограничивалось территорией провинций, вследствие чего в этих провинциях были установлены банковские монополии.

Такие нововведения были весьма выгодны владельцам уже существующих банков, однако эти выгоды были достигнуты за счет императора: после 1829 года у императорского правительства уже не было банка, который можно было бы использовать для покрытия дефицита бюджета. Найти решение оказалось нелегко: для создания национального банка, достаточно крупного, чтобы финансировать правительство, требовалось учесть интересы всех банкиров на рынке — при том что некоторые из них сами обладали достаточным влиянием в парламенте, чтобы расстроить любые планы императора. В результате парламент в 1853 году санкционировал создание второго «Банку ду Бразил», но затем, всего через четыре года, отозвал у него право эмитировать банкноты.

Компромисс был найден лишь в 1860-м, когда банкиры и императорское правительство сформировали альянс. В этом году был принят закон, в соответствии с которым для получения лицензии на коммерческую деятельность, в том числе и на банковскую, требовалось одобрение не только парламента и императорского кабинета, но также Государственного совета императора, члены которого назначались пожизненно. В 1863 году второй «Банку ду Бразил» объединился с двумя другими банками Рио-де-Жанейро — «Банку комерсиал э агрикола» и «Банку рурал э ипотекариу», — которые передали «Банку ду Бразил» свои права на выпуск банкнот, тем самым добившись того, к чему император стремился вот уже десять лет: был создан банк-эмитент, который мог выступать в качестве фискального агента правительства. Правительство получило свой банк, а экономическая элита получила свои, но больше никому не удавалось добиться чартера — и никто, кроме небольшой группы «баронов», которые сидели в совете директоров того или иного банка, не имел возможности получить ссуду.

Чтобы получить общее представление о том, насколько ограниченной была банковская система Бразилии, можно обратиться к следующим данным. На дворе стоял уже 1888 год, а в Бразилии было только 26 банков, чей совокупный капитал составлял всего 48 миллионов долларов США. Пятнадцать из этих двадцати шести банков были расположены в Рио-де-Жанейро, и крупнейший из них, «Банку ду Бразил», контролировал более 40 % всех банковских активов страны. Еще десять банков находились в штате Сан-Паулу; половина из них представляла собой, по сути, филиалы банков Рио. На остальные 18 штатов Бразилии приходилось всего лишь шесть банков. Рассматривая эти данные в сравнительной перспективе, мы увидим, что в 1888 году размер банковских активов на душу населения в Бразилии составлял 2,40 доллара США, а в Мексике в 1897 году он был почти в три раза больше — 6,74 доллара. В Соединенных Штатах размер активов уже в 1890 году достигал 85 долларов на душу населения.

Такая структура власти — коалиция политических элит, контролировавших правительство страны, и небольшого числа коммерсантов-финансистов, построивших весьма ограниченную и замкнутую банковскую систему, — оказалась под угрозой лишь раз — когда монархия была свергнута и Бразилия стала республикой. Размеры этой статьи не позволяют нам углубиться в обсуждение причин того, как и почему развалилась коалиция, которая поддерживала императора, но решающим моментом стала отмена рабства в 1888 году. Это событие рассорило бразильских плантаторов-рабовладельцев и императорское правительство. В попытке успокоить плантаторов, сделав более доступными кредиты, центральное правительство разрешило 12 банкам эмитировать банкноты и 17 банкам выдало беспроцентные кредиты. Однако даже столь щедрой кредитной политики оказалось недостаточно для того, чтобы остановить наступление республиканцев в Бразилии. В ноябре 1889 года в результате военного переворота император Педру II был свергнут, и в стране провозгласили федеративную республику.

На какое-то время это событие подорвало механизмы, которые поддерживали небольшую по объему и весьма централизованную банковскую систему Бразилии. Конституция 1891 года наделила каждый из двадцати штатов страны значительным суверенитетом, положив конец монополии центрального правительства на лицензирование банков. В результате первый министр финансов федеральной республики Руй Барбоза оказался в сложном положении: если он не выдаст дополнительные чартеры новым банкам, которыми смогли бы удовлетворить спрос на кредиты со стороны растущей региональной экономической элиты — особенно плантаторов и фабрикантов, — то последние просто вынудят правительства своих штатов сделать это. В результате Руй Барбоза быстро провел серию финансовых реформ, в которых было два важных момента: во-первых, федеральное правительство теперь выдавало банковские лицензии практически всем желающим в рамках общих правил регистрации; во-вторых, банкам было разрешено заниматься любым видом финансовых транзакций, каким они только пожелают. Эти реформы имели весьма впечатляющий результат: если в 1888 году, напомним, на всю Бразилию было лишь 26 банков, то в 1891-м их насчитывалось уже 68.

Проблема заключалась в том, что политическое устройство Бразилии не предусматривало никаких механизмов, которые позволили бы фермерам, ремесленникам и мелким предпринимателям влиять на правительство с тем, чтобы оно построило конкурентный рынок банковских услуг. Во-первых, право голоса имели менее пяти процентов населения. Во-вторых, власть была сосредоточена в руках президента: конгресс функционировал скорее как консультативный совет при главе государства, чем как законодательный орган. В-третьих, президента избирал конгресс, что каждый раз позволяло политическим элитам двух крупнейших штатов, Минас-Жерайс и Сан-Паулу, формировать коалицию большинства и в результате политического торга сажать в президентское кресло удобного им кандидата.

Центральное правительство Бразилии вскоре обнаружило себя в сложном положении. Конституция 1891 года не предусматривала его доступа к критически важному источнику налоговых поступлений — пошлинам на экспортные доходы; эти пошлины взимали теперь непосредственно администрации штатов. Поэтому правительству, чтобы восполнить дефицит бюджета, пришлось делать внешние заимствования, номинированные в золоте. Правительство также наделило правом эмиссии банкнот целый ряд банков, каждый из которых активно принялся печатать и распространять бумажные деньги. Эта эмиссия не только привела к спекулятивному буму на фондовом рынке, но и подняла уровень инфляции. В результате возникла валютная диспропорция: долг был номинирован в твердой валюте, государственные доходы — в национальной (налоги на импорт уплачивались в бразильских милрейсах), при этом инфляция постоянно снижала стоимость национальной валюты относительно золота. У центрального правительства было три варианта: сократить государственные расходы, повысить налоги или ограничить рост наличной денежной массы. Правительство выбрало второй и третий варианты. В 1896 году было вновь решено оставить право эмиссии бумажных денег за одним-единственным банком — «Банку да Република», частным коммерческим банком, который имел особый чартер, делавший его агентом казначейства. Два года спустя правительство подняло налоги и провело реструктуризацию внешнего долга. Эти действия, вкупе с и так уже шатким положением многих банков, привели к масштабному сокращению банковского сектора, обрушив, среди прочих, и «Банку да Република». В 1891 году в Бразилии, как мы говорили, работало 68 банков, к 1899-му их насчитывалось 54, и это число продолжало уменьшаться. К 1906 году в стране сохранились всего 19 банков, а их реальный совокупный капитал был в два раза меньше, чем в 1899-м.

Эти события вызвали еще один раунд реформ, в результате которого в 1906 году появился на свет четвертый «Банку ду Бразил». Как и его предшественники, это был частный коммерческий банк, однако четвертый «Банку ду Бразил» отличался от других тем, что центральное правительство было одним из основных его акционеров. Правительству принадлежала почти треть акций «Банку ду Бразил», а президент республики имел право назначать президента банка, а также одного из четырех его директоров. На протяжении большей части последующих шести десятилетий четвертый «Банку ду Бразил» доминировал в банковской системе Бразилии, работая одновременно и как коммерческий банк, и как финансовый агент казначейства. Чартер, выданный банку при создании, предусматривал ряд выгодных привилегий; не последней среди них было то, что он был единственным банком, которому позволялось открывать филиалы в различных штатах. Значение этого пункта для «Банку ду Бразил» невозможно переоценить: вскоре банк контролировал четверть всех банковских депозитов в стране; эти депозиты использовались для приобретения облигаций, выпущенных федеральным казначейством. Частные коммерческие банки местного масштаба также существовали, но их было мало, и они, как правило, были всего лишь операционными подразделениями крупных конгломератов. Такие банки учреждались для того, чтобы можно было привлечь средства компаний, имевших отношение к собственникам банка, а не для того, чтобы широко раздавать кредиты. В 1930 году, когда Первая республика уже рухнула в результате переворота, в Бразилии все еще было меньше банков, чем в 1899-м.

Подведем итоги. Политико-экономическое устройство бразильской банковской системы было не особенно сложным: независимо от того, какая именно политическая элита находилась у власти, она формировала альянс с действующими финансистами. Соглашения, которые они заключали, обеспечивали банкирам постоянные доходы в условиях олигополистической структуры рынка, а центральному правительству — банк, с помощью которого можно было бы восполнить дефицит бюджета. После Первой мировой войны правительства штатов начали копировать модель «Банку ду Бразил», основывая местные банки, призванные финансировать расходы администрации. Иными словами, банки принимали вклады от физических лиц, а затем вкладывали эти средства в облигации правительств штатов. Однако у этой системы был недостаток: кредит был доступен лишь очень узкому кругу заемщиков — местным органам управления, федеральному правительству и крупным предприятиям, владельцы которых были связаны с данным банком.

Мексика являет собой еще более яркий пример страны, в которой отсутствие эффективной политической конкуренции ограничило конкуренцию в банковской сфере. В Мексике институциональные ограничения власти правительства были настолько незначительными, что единственной возможностью для банкиров развивать свой капитал в форме чартерного банка была бы коалиция с политическими элитами, которые управляли штатами и контролировали федеральное правительство. Но на протяжении большей части XIX века Мексика была настолько политически нестабильна, что подобные коалиции были совершенно невозможны, а как следствие, в стране вообще отсутствовали чартерные банки. Если кредиты и выдавались, то лишь частными финансовыми конторами, не обладавшими, однако, преимуществами, которые давала банковская лицензия: ограниченная ответственность для акционеров, право считаться кредитором первой очереди в случае банкротства заемщика, а также право эмиссии банкнот, имеющих статус законного платежного средства. В отсутствие этих привилегий частные финансовые конторы были неизбежно ограничены в масштабах своей деятельности. В последние десятилетия XIX века Порфирио Диас, один из военных и политических лидеров Мексики, сумел надолго установить в стране диктатуру, одним из достижений которой стало создание стабильной, но в высшей степени неконкурентной банковской системы, в рамках которой кредиты предоставлялись только правительству и предприятиям, находившимся в собственности банкиров.

Мексика получила независимость от Испании в 1821 году, но влиятельные элиты еще долго после этого не могли договориться по поводу будущего политического устройства новой страны. Одни желали учредить конституционную монархию, сохранив в неизменности политические и экономические колониальные институты, в том числе централизованную политическую власть и неподсудность духовенства и военных гражданскому суду. Другие стремились к установлению федеральной республики, но при этом с образовательным цензом для избирателей — и это в обществе, где мало кто умел читать.

Эти две группировки, одна консервативная и централистская, другая либеральная и федералистская, развязали целую серию переворотов, контрпереворотов и гражданских войн, которые в целом продолжались с момента объявления независимости до 1870-х годов. Все стороны в этих конфликтах посягали на права собственности своих противников. Каждое правительство, приходившее к власти, получало в наследство пустую казну и полное отсутствие стабильного источника государственных доходов. Чтобы найти столь необходимые ему средства, каждое правительство Мексики XIX века пыталось взять взаймы у богатых торговцев и финансистов. Когда к власти приходило новое правительство или старое сталкивалось с серьезной угрозой, оно неизменно отказывалось платить по счетам.

В подобных условиях торговцы и финансисты страны не видели никакого смысла в получении лицензии на банковскую деятельность. Один из самых отчаянных шагов, на которые пришлось пойти правительству Мексики, ясно иллюстрирует всю сложность этой проблемы. Поскольку возможностей получить банковский кредит практически не было, мексиканские фабриканты в 1830 году оказали давление на правительство, вынудив его учредить государственный банк промышленного развития («Банко де Авио»). А в 1842 году, отчаянно нуждаясь в наличности, правительство ограбило свой собственный банк. Неудивительно, что в Мексике до 1863 года частных чартерных банков вовсе не было, и в этом году первая долгожданная лицензия была предоставлена, причем иностранной организации («Британскому банку Лондона, Мексики и Южной Америки»), да и выдан этот чартер был марионеточным правительством (императором Максимилианом, которого посадили на трон и поддерживали французы).

Нестабильная политическая ситуация Мексики и неразвитость ее банковской системы — все это претерпело коренные изменения за тридцать пять лет диктатуры Порфирио Диаса (1876–1911). Диас столкнулся с той же проблемой, что и каждое правительство до него. Ему не хватало налоговых поступлений, чтобы финансировать правительство, способное объединить страну и положить конец гражданской войне. Занять деньги было не так-то просто, поскольку за правительством Мексики тянулся длинный шлейф дефолтов по международным и внутренним обязательствам. Что говорить, даже сам Диас в какой-то момент отказался вернуть деньги некоторым из банков, которые были основаны в Мехико в первые годы его правления.

Однако у Диаса все же было преимущество по сравнению с его предшественниками. Благодаря резкому росту экономики США Диас мог бы привлечь прямые иностранные инвестиции в горнодобывающую и нефтяную промышленность, а также наладить экспорт сельскохозяйственной продукции, что позволило бы создать налоговую базу. Весь вопрос для Диаса был в том, как запустить благотворный цикл прямых иностранных инвестиций, роста эффективности государственного управления, экономического развития и политической стабильности.

Решение, которое придумал Диас, чтобы запустить этот процесс, заключалось в создании банковской системы, которая могла бы финансировать правительство. Для этого он организовал слияние двух крупнейших банков в Мехико, в результате чего возник монопольный банк-эмитент «Банко Насиональ де Мехико» («Банамекс»). Сделка была простой: «Банамекс» получал от правительства чартер, который гарантировал банку ряд чрезвычайно выгодных привилегий, и взамен открывал для правительства кредитную линию. Эти важные привилегии включали право эмитировать банкноты на сумму, до трех раз превышающую резервный капитал банка, право действовать в качестве фискального агента казначейства, право взыскания таможенных пошлин, а также управления монетным двором. Кроме того, правительство ввело пятипроцентный налог на все банкноты на рынке, а затем освободило от этого налога банкноты, эмитированные «Банамексом». Одновременно Диас заставил Конгресс принять новый Коммерческий кодекс, лишавший администрацию штатов права выдавать банковские лицензии. Любой банк, который хотел потягаться с «Банамексом», должен был запрашивать чартер непосредственно у министра финансов Диаса — а тот имел полное право отказать.

Уже существующие банки Мексики, часть которых находилась в собственности влиятельных местных политиков, поняли, что новый Коммерческий кодекс и особые привилегии «Банамекса» ставят их в очень невыгодное положение. Поэтому они в 1884 году добились судебного запрета Коммерческого кодекса, ссылаясь на антимонопольные положения Конституции 1857-го. Последовавшая юридическая и политическая борьба затянулась на тринадцать лет, пока в 1897-м секретарь министерства финансов Хосе Ив Лимантур наконец не предложил компромисс. В соответствии с ним «Банамекс» поделился многими (хотя и не всеми) своими особыми привилегиями с «Банко де Лондрес и Мехико», а главы штатов могли выбрать, какой коммерческой группе в штате федеральное правительство должно выдать банковский чартер (и этот банк фактически получал право на локальную монополию). Соглашение работало, поскольку федеральное правительство монополизировало выдачу лицензий на банковскую деятельность. Конкуренция между штатами или между штатами и федеральным правительством не грозила разрушением юридических барьеров для входа в банковскую систему, потому что у штатов не было права самостоятельно выдавать чартеры.

Принятое в 1897 году банковское законодательство Мексики было намеренно составлено таким образом, чтобы ограничить количество банков, которые могли бы конкурировать на рынке. Во-первых, для получения банковской лицензии (и пополнения капитала банка) теперь требовалось одобрение не только министра финансов, но и федерального конгресса, которые к тому времени уже были марионетками диктатора. Во-вторых, закон предписывал высокие требования к минимальному капиталу — они более чем в два раза превышали аналогичные требования для общенациональных банков в Соединенных Штатах. В-третьих, устанавливался ежегодный двухпроцентный налог на оплаченную часть акционерного капитала (однако в каждом штате первый банк, получивший чартер, освобождался от этого налога). В-четвертых, банки с территориально ограниченными лицензиями не могли открывать филиалы за пределами прописанных в лицензии территорий, что не позволяло банку, основанному в одном штате, посягать на монополию банка в соседнем штате. Иначе говоря, единственная угроза монополии в штате могла исходить от филиала «Банамекса» или «Банко де Лондрес и Мехико».

Идея этих сегментированных монополий была разработана в интересах мексиканской политической элиты, члены которой получили места в советах директоров крупных банков (а следовательно, директорские бонусы и участие в распределении акций). Совет директоров «Банамекса», например, состоял из членов ближнего круга диктатора Диаса, среди которых были глава конгресса, заместитель министра финансов, сенатор от федерального округа, глава президентской администрации и брат министра финансов. Советы директоров в банках с ограниченными территориальными привилегиями аналогичным образом заполнялись влиятельными политиками, с той лишь разницей, что это были деятели администраций штатов, а не члены федерального кабинета министров.

Получившаяся в итоге банковская система имела один большой плюс и один существенный минус. Плюс заключался в том, что впервые в мексиканской истории была создана стабильная банковская система. Кроме того, по меркам сегодняшних развивающихся экономик, банковская система Мексики была относительно весьма значительной: в 1910 году банковские активы составляли 32 % ВВП — примерно столько же, что и в современной Мексике. Кроме того, эта банковская система обеспечила правительство стабильным источником государственного дохода, что дало Диасу финансовую передышку, которая ему требовалась для постепенной реформы налоговых кодексов и увеличения налоговых поступлений до такой степени, чтобы со временем удалось сформировать сбалансированный федеральный бюджет. Также это позволило Диасу с помощью директоров «Банамекса» реструктурировать внешний долг Мексики, обслуживание которого было просрочено на несколько десятилетий. Губернаторы штатов получили аналогичное преимущество: банки в пределах подведомственных им территорий стали устойчивым источником кредита для местных правительств.

Минус же заключался в том, что банковская система Мексики была чрезвычайно концентрированной. В 1911 году во всей стране было всего 34 акционерных банка. При этом половина всех банковских активов была сосредоточена лишь в двух из них: в «Банамексе» и в «Банко де Лондрес и Мехико». На подавляющем большинстве рынков работали в лучшем случае три банка: филиал «Банамекса», филиал «БЛМ» и филиал местного банка, обладавшего территориальными привилегиями в конкретном штате. Высокий уровень концентрации в банковской отрасли имел целый ряд последствий, негативно сказавшихся на остальной экономике. «Банамекс» и «Банко де Лондрес и Мехико» действовали как неэффективные монополисты, повышавшие свою норму доходности, поддерживая избыточную ликвидность. Кроме того, чрезмерная концентрированность банкинга породила концентрацию и в остальных отраслях экономики. Банки Мексики старались по возможности выдавать кредиты только фирмам, принадлежащим членам правления данного конкретного банка. Логическим следствием этого сочетания — небольшое число банков и исключительно инсайдерское кредитование — стал дефицит предприятий в обрабатывающем секторе, наиболее зависящем от финансирования.

Коалиция, поддерживавшая диктатуру Диаса, просуществовала три десятилетия. Тот же набор механизмов, который лежал в основе роста банковской системы, — альянс экономической и политической элиты с целью генерации и дележа ренты, — действовал и в других секторах экономики. И в самом деле, ограничения на выдачу банковских чартеров были главным оружием в тактическом арсенале, с помощью которого крупнейшие промышленники страны сдерживали конкуренцию в своей отрасли. Как и в случае с банковской системой, в результате роста в этих секторах, как правило, усиливалось социальное неравенство и со временем нарастало организованное сопротивление диктатуре. В 1910 году противники Диаса взяли в руки оружие, а в 1911-м свергли диктатора, положив начало новому десятилетнему периоду переворотов, восстаний и гражданских войн.

Все стороны мексиканской революции паразитировали на банковской системе. Отсутствие политической стабильности не позволяло банкирам Мексики создать долговечный альянс с политической элитой страны. К 1916 году от финансовой системы осталась лишь пустая оболочка: лишенная всех ликвидных активов, она пребывала практически в состоянии комы.

Размеры этой статьи не позволяют нам в деталях рассмотреть то, как постреволюционное политическое устройство Мексики влияло на развитие банковского сектора. Однако будет достаточно сказать, что партийная диктатура, которая пришла к власти в Мексике после революции, образовала новую коалицию с мексиканскими финансистами. Одним из основных элементов этого союза стало создание банковской системы, которая удивительно походила на ту, что существовала во времена Диаса: число банков было ограниченным, банкиры, как правило, выдавали кредиты только предприятиям, которыми сами же и управляли, а все остальные предприниматели тщетно жаждали получить кредит. Эти особенности мексиканской банковской системы отошли в прошлое лишь совсем недавно в ходе транзита страны к демократии.

Можно ли извлечь из наших трех примеров какие-то универсальные уроки? Помогают ли они объяснить, почему демократическое политическое устройство способствует развитию крупных банковских систем? Один из основных мотивов, общий для всех этих трех историй, заключается в следующем: банкиры и государственные чиновники весьма склонны к формированию регулирующих структур, которые создают источники финансирования для правительства и генерируют прибыль для банкиров, но делают это путем ограничения конкуренции среди банков, тем самым поднимая стоимость кредита для всех остальных участников рынка. Банкирам нужно, чтобы правительство предоставляло им привилегии, необходимые банковскому бизнесу: ограниченная ответственность, право эмиссии банкнот или кредиторский приоритет в случае банкротства заемщика. С точки зрения уже действующего банкира, чем меньше новых банков получат такие привилегии от правительства, тем лучше, потому что чем меньше число лицензированных банков, тем выше их норма прибыли. С точки зрения правительства, нет никакой очевидной причины не соглашаться с этой позицией: оно может поставить выдачу новых лицензий в зависимость от того, насколько выгодные условия займа предложит уже существующий банк. На самом деле, как показывает мексиканская практика, у банкира могут быть причины вовсе отказаться от того, чтобы задействовать собственный капитал, если правительство не ограничит конкуренцию ради повышения нормы прибыли банкира: право регулирования, принадлежащее государству, дает последнему возможность в один прекрасный момент экспроприировать банковский капитал; и никакое обещание правительства, что оно не станет этого делать, не заслуживает абсолютного доверия. Единственное, что может сделать государство, это создать регулирующую среду, которая устранит конкуренцию до такой степени, что это компенсирует банкиру риск возможной экспроприации со стороны государства.

История Бразилии демонстрирует, что одного лишь выборного парламента недостаточно для эффективного решения проблем, которые возникают в результате альянса политиков с банкирами. Бразилия успешно ограничила способность правительства экспроприировать банки, создав выборный парламент, представляющий интересы банкиров и других кредиторов государства. Тем не менее ничто не удерживало тех же банкиров, заседающих в парламенте, от того, чтобы блокировать лицензирование новых банков. Частные заемщики — фермеры, ремесленники и мелкие промышленники — не имели права голоса. С их точки зрения, итоговая ситуация почти не отличалась от той, что установилась в Мексике в годы диктатуры Диаса: сумма доступного им кредита была жестко ограничена. Этот пример также свидетельствует о том, что, если просто сменить политическую систему с конституционной монархии на федеративную республику — но такую, в которой избирательное право жестко ограничено, — особенных результатов это не принесет. Федерализм обещал сделать банковскую систему открытой, но всего за несколько лет центральное правительство фактически ввело для новых банков те же ограничения, которые существовали и при монархии.

История Соединенных Штатов демонстрирует, что широкое распространение избирательного права в сочетании с федерализмом и системой сдержек и противовесов в механизме центральной власти, отражающей федеральный характер государства, приводит в долгосрочной перспективе к совсем иным итогам с точки зрения структуры банковской системы и распределения кредита. Важен не просто тот факт, что американские фермеры, ремесленники и промышленники имели возможность выразить свои политические предпочтения; главным фактором оказалось то, что их голоса имели значение и на уровне штата, и на уровне федерального государства и что законодательные органы штатов не имели другого выхода, кроме как создать благоприятную нормативно-правовую среду, чтобы привлечь капитал и рабочую силу. Именно сочетание этих политических механизмов создало стимул для законодателей перевернуть сами основы американской банковской системы, что привело к образованию такой конкурентной структуры, какой не существовало больше нигде в мире.

Вывод кажется очевидным: единственные условия, способствующие появлению крупных и конкурентно структурированных банковских систем, — это такие, при которых власть и полномочия государственных чиновников ограничены институционально, и часть этих ограничений обеспечивает реально работающее избирательное право. Такой вывод согласуется с результатами перекрестных регрессионных исследований и у экономистов, и у политологов, а также с сегодняшним развитием ситуации во всех трех странах, которые мы здесь проанализировали. Возникает очевидный вопрос: согласуется ли наш вывод с более широким кругом примеров, чем рассмотренные в этой статье? Оценка того, насколько приложима к реальности та или иная обнаруженная закономерность, — это задача, в которой историки имеют очевидное преимущество. Однако решение этой задачи требует от них готовности отвечать на вопросы, приходящие из-за пределов их собственной области исследований, пользоваться языком и методологией иных областей науки, а также мыслить исключительно сравнительными категориями.

Автор хотел бы поблагодарить Аарона Берга, Джареда Даймонда, Росса Левина, Ноэля Маурера, Джеймса Робинсона и Гамильтона Алмера за весьма полезные комментарии к первым черновикам этого эссе. Часть материала из него в более ранней форме уже появлялась в статье «Political Institutions and Financial Development: Evidence from the Political Economy of Bank Regulation in Mexico and the United States» из сборника под редакцией Стивена Хейбера, Дугласа С. Норта и Барри Р. Уайнгаста (Political Institutions and Financial Development / eds. Stephen Haber, Douglass C. North, Barry R. Weingast. Stanford, CA, 2008. P. 10–59).