10.3. Баланс централизации и «автономизации» образования

Назад: 10.2. Участники рынка – разные элементы одной системы

Дальше: Глава 11. Образование и национальная культура

Если всадник без головы, то козлом отпущения у него служит лошадь.

Б. Крутиер, российский афорист

Общественное недовольство качеством образования обычно сфокусировано на неадекватном содержании обучения, устаревшей инфраструктуре и отсутствии всякой связи между усилиями, затраченными на получение хороших оценок, и последующей карьерой. Зачастую подразумевается, что каким-то образом государство должно обо всех этих проблемах позаботиться. Доля истины здесь есть: например, увеличение финансирования могло бы способствовать развитию школ и вузов.

Но это не есть решение всех проблем. Образование не может быть исключительно предметом заботы центральной власти. Прежде всего оно должно стать предметом заботы самих образовательных учреждений. Необходимо завершить переход от советского вуза как формы подготовки персонала для отраслевого министерства к университету как автономной организации, имеющей свою репутацию на рынке и в обществе. В России этому переходу больше всего мешают определенная ментальная леность, потребность в опеке со стороны патерналистского государства и желание многих, чтобы некий «начальник» всё за них придумал и решил.

Проблема автономности высших учебных заведений не нова. Ей почти тысяча лет – от момента появления европейских университетов Болоньи, Саламанки и Парижа. Тогда же начались дискуссии и борьба за автономию, которые ведутся до сих пор. Сегодня лучшие университеты независимы от государства или региональной власти. Но, несмотря на эти свободы, они продолжают считать проблему актуальной и активно отстаивать свою автономию.

Действительно, многовековая практика подтвердила: для адекватной реакции на нужды мира «университет должен иметь моральную и интеллектуальную независимость по отношению к любой политической и экономической власти, реализуя свою деятельность в области исследований и образования». Все крайности обычно неэффективны.

С одной стороны, при отсутствии должной степени автономности университеты больше заинтересованы в том, чтобы соответствовать формальным требованиям министерства, а не в поиске оптимального для них курса развития и адекватной реакции на изменяющийся мир. С другой стороны, автономия в представлениях определенной группы нашей «прогрессивно-демократической общественности» заключаются в требовании дать государственных денег и не спрашивать отчета об их использовании. При этом автономия часто понимается как право работать на госсредства в зарубежных интересах. Например, агитируя способную молодежь уехать на Запад.

Другим следствием автономии, по мнению этой группы, должно быть право, точно так же работая на деньги бюджета РФ, готовить, например, публикации, продвигающие «чужие» аргументы в ситуации конфликта интересов с другими странами.

В наших условиях проблема не столько в отсутствии формальной автономии, сколько в том, что самостоятельность университета не является «генетической ценностью». Опыта автономной жизни вузов у нас мало. В 300-летней истории российских университетов, начиная с создания московского и санкт-петербургского в XVIII веке, ситуация с автономией напоминала «качели». При их создании образцом послужили немецкие университеты, которые к тому времени накопили столетия опыта отстаивания самостоятельности.

Практике деятельности российских университетов был свойствен некоторый уровень автономности (по сравнению с большинством общественных институтов имперской государственности), что и было зафиксировано в первом университетском уставе 1804 года. Через 30 лет Николай I значительно ограничил права университетов. Затем Александр II в программе послаблений и реформ фактически восстановил исходный уровень самостоятельности.

Советская власть, перекраивая социальное устройство, лишила университеты всякой автономности и стала регулировать даже предметное содержание, а не только, например, присвоение степеней и вопросы финансирования. В 1930-е годы большинство университетов СССР были «разобраны» на отдельные институты в ведомственной логике – так возникли медицинские, педагогические, сельскохозяйственные вузы. Вопрос об автономности был уже неуместен. Кого, чему, как учить – все эти полномочия были изъяты из компетенции вузов.

Однако жизнь стала брать свое: необходимость технологического развития в условиях холодной войны и гонки вооружений заставила пересмотреть вопросы подготовки кадров для передовых отраслей. Появление в 1950-х целой группы вузов с расширенными правами в определении содержания образования было вынужденным отступлением от тотального регулирования. Ярким примером является московский Физтех со своим особым дизайном образовательной логистики и индивидуальных траекторий студентов.

Вообще вмешательство государства и в тот период иногда носило весьма позитивный характер. Так, например, говорят, что в СССР создание системы специализированных математических школ было пролоббировано представителями оборонных министерств, озабоченных качеством образования выпускников технических вузов. В общем, несомненный факт, что физико-математическое образование было весьма востребовано в советском государстве.

Следующий период можно назвать «брошенные в девяностые». «Невидимая рука рынка показала очень даже видимую фигу» (Г. Явлинский, российский политик). В постсоветском хаосе университеты оказались «сами по себе». К этому никто не был готов. Советские вузы никогда не обладали ни реальной автономией, ни даже пониманием, что с ней можно делать. Один из эффектов нежданной свободы реализовался в резком росте количества получающих высшее образование (примерно с 20 % до 60 % выпускников школ). Одновременно принципиальные изменения во всем укладе жизни привели к массовой потере молодых кадров, ушедших в другие сферы деятельности или отправившихся в эмиграцию. Всё это создало проблемы для качества образования.

Ситуация стала меняться в 2000-х годах, когда общество начало осознавать ключевое значение образования для развития страны. В последние 10–15 лет вузам/университетам были выделены значительные ресурсы – при выполнении определенных условий. Появились федеральные, национально-исследовательские и опорные университеты, а также элитная группа университетов программы «5–100». Сейчас России необходимо выбрать свою оптимальную модель университета, в том числе с разумной степенью самостоятельности (см. также главу 12).

Попробуем понять, что стоит за понятием автономии университетов. Во-первых, это возможность университета как организации самостоятельно определять траекторию своего развития, формировать видение себя и своего влияния на мир. Во-вторых, это академическая свобода, то есть те самые принципы свободы преподавания и свободы исследований, на которых был построен гумбольдтовский университет в XIX веке и которые лежат в основе современного исследовательского университета. В-третьих, это свобода студента выстраивать свою траекторию обучения (выбор университета, предметов, преподавателей), обеспечивающая полноценное развитие личности.

Для университетов автономия не значит, что им позволено делать всё, что они пожелают. За свободу они платят ответственностью за свои решения перед обществом, профессурой, студентами и выпускниками.

Девяностые с их массовым возникновением псевдовузов/университетов показали, что не привыкшие к свободе вузы склонны реагировать на внезапное обретение автономии резким падением качества обучения и вульгарной коммерциализацией. Лишь долгие годы эволюции могут привести к положению дел, когда университеты будут одновременно обладать высоким уровнем автономии и демонстрировать высокий уровень публичности, позволяющий обеспечить должный контроль со стороны общества. Желание государства контролировать расход бюджетных денег, отпущенных на вузы, и видеть реальное повышение качества образования, обоснованно. Но отчетность не обязательно означает прямое подчинение.

С точки зрения финансов, у российских вузов в основном операционный бюджет – вместе с деньгами приходят указания, на что и когда их тратить. Жесткий контроль трат не позволяет открыться длинному горизонту планирования, поскольку университеты не могут делать инвестиции. Здесь об инновационном и трансформационном развитии речь не идет. По всей видимости, необходимо расширять переход к блочному финансированию на длительный срок.

В свою очередь, сами университеты должны направить усилия на диверсификацию источников финансирования. Хотя российские университеты за последние 15 лет научились формировать порядка 50 % бюджета из негосударственных источников, одновременно был значительно увеличен объем государственного финансирования ведущих вузов. Но при всей необходимости повышенного финансирования эта зависимость от единственного источника денег снижает самостоятельность.

При нахождении разумного именно для России баланса между централизацией образования и автономией вузов важнейшей проблемой является отсутствие доверия между всеми заинтересованными сторонами: властью, вузами, бизнесом, обществом, работодателями, самими обучающимися и т. д.

Только путем уважительного многостороннего диалога и формирования взаимного доверия можно создавать эффективные модели функционирования нашего образования в XXI веке. Аналогичная ситуация – отсутствие доверия между заинтересованными сторонами как главное препятствие развитию, – похоже, сложилась и в отечественной науке. Но это тема для отдельного разговора.

Для того же, чтобы стать передовым общественным институтом, формирующим будущее, университет должен быть автономным в определении своей деятельности и одновременно публичным в смысле открытости своих замыслов и достижений. Университеты должны иметь право самостоятельно создавать и модифицировать свои учебные планы, определять плату за обучение и требования к абитуриентам. Без автономии имеем то, что имеем: отсутствие стратегического мышления и формальные миссии. Администрации слишком заняты вопросами отчетности и соответствия нормативам, а не проблемами образовательной, исследовательской и инновационной политики.

В то же время в европейском мире, начиная с XVIII века, университеты успешно содействовали решению задач национальных государств. Несомненно, об этом тоже стоит помнить при формировании нашей модели управления образованием. Конечно, наши западные «друзья» и их российские соратники будут убеждать нас, что не надо отстаивать наши национальные интересы. Это, дескать, устарело. Причем сам Запад продвигает свои интересы всегда и везде. Реально (с их точки зрения) получается, что право на национальные интересы есть только у определенных стран.

Но хочется верить, что всё-таки наше общество уже повзрослело и способно действовать исходя из наших собственных, а не чужих интересов. Фактически сфера рациональных решений находится между двумя крайностями. С одной стороны, недопустима полная безответственность университетов перед обществом, в том числе отсутствие отчетности за трату денег налогоплательщиков и работу в иностранных интересах за деньги российского бюджета. С другой стороны, очевидно плох режим тотального контроля, при котором университеты напоминают подразделения министерства. С учетом этих обстоятельств, понимая национальные интересы, и предстоит формировать эффективную российскую модель управления образованием.

При этом голос работодателей тоже должен быть услышан. Грубо говоря, сейчас работодатели тратят на переучивание и подготовку своих сотрудников больше денег, чем государство тратит на всё высшее образование в целом. Но при этом они никак не влияют на ситуацию – ни как заказчик, ни как налогоплательщик, который имеет право требовать отчета за эффективность расходов средств государственного бюджета.

Во второй половине 2010-х годов наметились некоторые изменения в общественных представлениях об образовании. До этого единственно верное реформаторское учение внедрялось железной рукой, без каких-либо попыток создавать даже видимость серьезного общественного обсуждения. Стоило начать обсуждение, как в повестку дня быстро вернулись казавшиеся раз и навсегда решенными вопросы – например, о проведении выпускных экзаменов для школьников или о новом разделе полномочий между Российской академией наук и Федеральным агентством научных организаций и т. д. Так, в экстренном порядке стали разрабатывать задания для устной части ЕГЭ по русскому языку; проходят общественные обсуждения о внесении изменений в федеральный государственный стандарт и т. д. и т. п.

Слово «вернулись» в этом контексте ключевое. Впервые за долгие годы на высшем уровне управления образованием официально признали, что вернуть в образовательную среду нужно многое из того, что было бездумно отменено. Но система образования по смыслу ее работы не отличается высокой скоростью изменений: чтобы эффект от действия проявился завтра, начать нужно было 10–15 лет назад.

ЕЖ ПОНЯЛ

Многие отечественные практики образования считают, что современная российская система управления образованием разбалансирована и не соответствует требованиям времени. Управлять образованием, которое полностью финансируется государством, – это одно, а управлять той же отраслью, когда туда идут частные инвестиции, которые требуется увеличивать, – это совсем другое.

Неэффективна и не выдерживает никакой критики система оценки вузов, а также система госзакупок. Всё это нуждается в серьезном реформировании, которое должно сопровождаться общественным обсуждением с участием всех заинтересованных сторон. Частные деньги в образовании появляются в богатой и культурной стране. Пока система управления образованием в России, мягко скажем, не способствует вложению уже готовых к этому движению денег. Пока частные инвестиции в образование идут не благодаря, а во многом вопреки сложившимся механизмам управления.

Между тем не только бизнес готов инвестировать в образование. С повышением общественного благосостояния готовность людей инвестировать в себя будет расти, и это тем более справедливо в условиях всё большей индивидуализации образовательных траекторий. Тенденция к индивидуализации и непрерывности образования объективно усиливает роль частных инвестиций в его развитие.

Разномыслие и открытые дискуссии – важнейшие факторы развития образования. Но сегодня те, кто определяет политику в области образования и стратегию его развития, редко прислушиваются к голосам практиков образования, да и вообще к любым голосам, выражающим иную точку зрения. Широкая общественность практически отсечена от обсуждения ключевых проблем образования. Публикации, посвященные таким проблемам, появляются в основном в малоизвестных специализированных изданиях. В результате понимание специфических функций образования, принципов работы и его реальных проблем находится в нашем обществе на недостаточном уровне.

Во многом из-за этого работа образовательных учреждений, как правило, оценивается по весьма спорным критериям, которые в лучшем случае представляют лишь выражение определенных взглядов на образование. А многие параметры оценки вообще не имеют никакого отношения к образованию (подробнее см. главу 5). Сложившиеся механизмы регулирования образования приводят к тому, что альтернативные концепции, которые могли бы становиться предметом обсуждения и помогать принятию практических решений, отвергаются с порога. В итоге одна-единственная точка зрения полностью вытесняет остальные.

На место сотрудничества, диалога и поиска сферы оптимальных решений приходят принуждение и контроль. Страдают не только те, кто стремится внедрять новые методы и обсуждать новые идеи. В проигрыше остаются всё общество и страна, лишающиеся возможных мощных импульсов развития, исходящих от системы образования. Можно утешаться тем, что эта ситуация складывалась во многих странах мира. Но, как известно, умные учатся на чужих ошибках, особенно если хотят развиваться опережающими темпами.

Назад: 10.2. Участники рынка – разные элементы одной системы

Дальше: Глава 11. Образование и национальная культура