Книга: Эффективное правительство для нового века
Назад: Глава 4 Упрощение и целевая ориентация регулирования
Дальше: Глава 6 Инновационные способы оказания услуг
Часть II
Создание умной системы госуправления
Глава 5
Формирование гибкой административной машины
Правительства обходятся дорого. Государственные расходы в странах ОЭСР в среднем составляют 45 % ВВП. На фоне таких факторов, как рост населения и повышение уровня безработицы, замедление экономического роста, сокращение налоговых поступлений и увеличение расходов на обслуживание госдолга, затраты на оказание государственных услуг начинают выглядеть в долгосрочной перспективе весьма раздражающими и, возможно, непосильными для многих государств. Даже те страны, в которых уровень государственных затрат сравнительно низок, вынуждены искать возможности повышения эффективности и производительности: «делать больше с меньшими затратами» – правительственная мантра нашего времени. Для достижения этой цели органам государственного управления следует проявлять организационную гибкость, налаживать сетевые коммуникации, использовать инновационные технологические решения.
Конечно, повышение эффективности правительства и оптимизация процессов управления – процессы, начатые не в последнее время. Правительства всегда брали на себя обязательства по проведению реформ для обеспечения лучшего качества оказания государственных услуг с наименьшими затратами. Но в последние годы эта задача еще более усложнилась, поскольку финансовый кризис вынудил правительства всего мира резко увеличить расходы – либо для спасения банков, либо для стимулирования слабеющей экономики.
Но сокращение государственных расходов – крайне тяжелый процесс. Отказаться от услуг и выплат, к которым население уже привыкло, политически сложно. В трудозатратных и дорогостоящих областях, таких как образование и здравоохранение, особенно трудно повысить производительность. Кроме того, правительства вынуждены постоянно расширять спектр оказываемых услуг и увеличивать затраты на инфраструктуру. Между тем большинство правительств – подобно любым крупным организациям – все еще имеют широкие возможности для повышения эффективности. В этой главе описывается комплекс мер, которые помогают правительствам сократить расходы и стать эффективнее. Он включает в себя:
◊ внедрение сетевого подхода, в рамках которого правительство избирает оптимальный способ предоставления услуг – посредством использования частного или публичного сектора, своими силами или через сторонние организации;
◊ развитие инновационных процессов на основе передового опыта на всех уровнях управления: инновации должны оказаться в центре внимания правительства;
◊ осуществление долгосрочных стратегий финансовой устойчивости.
При этом важно обеспечить прозрачность и подотчетность всех процессов, поскольку это стимулирует вовлечение различных заинтересованных сторон и не позволяет полезным инициативам увязнуть в политике. Однако расширение сетевого подхода к предоставлению государственных услуг делает органы управления более уязвимыми (например, для кибератак), создает условия физической потери данных. В связи с этим безопасность и надежность приобретают все большую важность.
Сетевая архитектура государственного управления
Традиционно правительства использовали централизованный подход к предоставлению государственных услуг – единую иерархическую систему, разделенную на различные сферы услуг. Между тем в частном секторе происходит революция в предоставлении комплексных услуг, предполагающая распределение выполняемых функций и получаемого дохода между заинтересованными сторонами, что стало возможным благодаря внедрению современных технологий и новому взгляду на сотрудничество.
Эти технологии и методы были восприняты и государственным сектором. Стандартному для правительств вертикальному бюрократическому подходу противостоит новая сетевая модель управления. Ее возникновение частично обусловлено сближением трех основных тенденций.
Первая из них – увеличение доли аутсорсинга в узкоспециализированных областях государственного сектора услуг: правительства готовы поручать частным компаниям часть своей работы. Общая годовая стоимость контрактов аутсорсинга в государственном секторе США с 2001 года по третий квартал 2013 года составила 135 млрд долларов США, то есть 56 % общемирового рынка аутсорсинга за этот период. В Великобритании в 2012 году более 4 млрд фунтов стерлингов было выплачено четырем компаниям-аутсорсерам – Serco, Capita, Atos и G4S, предоставлявшим услуги широкого спектра: от управления тюрьмами до проведения оценки дееспособности в рамках системы социальной защиты, .
Аутсорсинг создает значительные преимущества, но при этом необходимо очень тщательно выбирать провайдеров, прорабатывать детали и форму контракта, а также контролировать многие другие аспекты. Опыт показал, что переход на аутсорсинг не означает автоматического повышения эффективности.
Вторая тенденция – расширение сотрудничества. Жизненная необходимость в инновациях заставляет организации пересматривать способы сотрудничества – как внутреннего, так и внешнего. Более распространенным стало взаимодействие между функциональными подразделениями, носителями отдельных компетенций и бизнес-структурами. Предприятия преодолевают организационные границы, реализуя модель открытых инноваций вместе с другими заинтересованными сторонами в общей цепочке создания стоимости. Организации могут даже устанавливать связи со своими конкурентами в форме коопераций и союзов. Население также активно участвует в процессах создания и предоставления услуг.
Государственный сектор и правительство перенимают такой подход, поскольку они стремятся наладить сотрудничество между государственными органами, подразделениями и министерствами. Так, например, два государственных органа могут работать совместно для достижения конкретных целей, внедряя взаимодействие либо на двусторонней основе, либо одновременно в нескольких городах, регионах или подразделениях. Может быть даже создан новый орган, предназначенный для достижения общей цели, объединяющей различные юрисдикции.
Третья тенденция, способствующая внедрению сетевого подхода к управлению, – технологический прогресс. Новые и усовершенствованные технологии стимулируют взаимодействие и сотрудничество, позволяя преодолевать организационные барьеры, причем с минимальными затратами. Когда описанные тенденции объединяются, модель управления может считаться действительно сетевой.
Переход к сетевой архитектуре управления означает применение новых методов работы, новых видов отчетности и новых способов управления. Но сколь сложна ни была бы задача, выгоды, получаемые государственными органами в результате такого перехода, стоят того.
Сетевые организационные структуры более гибкие, они способны справляться с более сложными проблемами, реагировать на внешние изменения и на требования все более разнообразных и мобильных групп населения. Программы становятся более целенаправленными, а различные уровни правительственных органов – более взаимосвязанными и сплоченными в достижении целей. Технологически сетевой подход расширяет потенциальную сферу действия управленческих мер, программ и мероприятий.
При сетевой архитектуре правительства исчезает принцип монопольного использования навыков, поскольку во главу угла ставится межведомственное сотрудничество. На передний план выходит способность эффективно и рационально использовать ресурсы. Больше внимания уделяется фундаментальным ценностям, лежащим в основе работы правительства. Общие ценности становятся одним из главных принципов руководства, информирования, согласования действий и принципов поведения в рамках сети.
Расширенный сетевой подход также означает облегчение распространения и внедрения лучших практик управления. Обмен информацией снижает вероятность возникновения недоразумений и помогает участникам сети строить доверительные отношения и узнавать об успехах и ошибках друг друга. Доступ к новой информации и данным позволяет правительству оценить свои ресурсы и перспективы, обеспечивая лучшую интеграцию и согласование целей, измерение результатов сетевой активности и постановку стратегических целей (рис. 5).
Рисунок 5. Развитие взаимодействия в органах управления
Источник: Обзор национального и международного опыта, принятый Управлением государственных закупок и Консультативным комитетом по проблемам управления штата Виктория, Австралия
Преобразования в действии: развитие сетиКак показывает опыт ряда правительств, принявших более радикальный подход, сетевая архитектура государственного управления выходит далеко за рамки тактического аутсорсинга или сотрудничества в отдельных областях.Например, правительство Нидерландов реализует несколько межведомственных программ. Правительство создает финансовые стимулы для взаимодействия министерств, выделяя бюджетные средства на эти программы лишь тогда, когда вовлеченные министерства достигают консенсуса по поводу распределения этих средств. Правительство Нидерландов даже провело эксперимент с «виртуальным» министерством по делам молодежи и семьи. Его возглавляет министр, но орган не имеет собственных ресурсов и при необходимости привлекает ресурсы других министерств и ведомств.В Канаде министерства, осуществляющие внедрение и оценку межведомственных инициатив, получают поддержку от Секретариата Казначейства Канады, который также курирует объединенное агентство по предоставлению услуг Service Canada.Программа социальных реформ Wisconsin Works (W-2) США, запущенная в 1997 году, стала новаторским экспериментом в области сетевой модели управления, который затем повторили и другие страны. Раньше, как правило, неблагополучные семьи получали денежные пособия. Но в программе W-2 роль государства заключается в том, чтобы помочь таким семьям обрести экономическую самостоятельность. Ответственность за выполнение программы была возложена на 72 учреждения, выбранные на конкурсной основе (включая и частные компании). Каждому из них была предоставлена значительная свобода действий и выплачивалось фиксированное вознаграждение за ведение этой программы.W-2 предусматривала использование как частных, так и государственных ресурсов, а также традиционных для рынка механизмов контроля, основанных на оценке результатов, а не на бюрократических правилах. К 2012 году более 72 % объема работ по W-2 выполнялось подрядчиками; нагрузка на систему социального обеспечения уменьшилась на 89 %, а процент малоимущих среди неполных семей снизился с 30 до 25 %.Правительство Сингапура, решая проблему асимметричных * и нетрадиционных угроз безопасности, использовало технологические возможности для создания единой правительственной сети, способной выявить и зафиксировать ранние признаки потенциальных угроз. Такой подход позволил предоставлять государственным органам информацию о возможных рисках на ближайший период от двух до пяти лет и стимулировал разработку стратегии предотвращения этих угроз.
Преобразования в действии: программа ONE BARNETСталкиваясь с необходимостью существенного сокращения бюджета, некоторые местные органы управления в Великобритании прибегают к весьма инновационной и в то же время спорной стратегии уменьшения затрат при предоставлении важнейших услуг.Возьмем для примера муниципальный совет района Барнет на севере Лондона. Разработанная им программа One Barnet («Единый Барнет») направлена на то, чтобы помочь совету «стать организацией, ориентированной на граждан», за счет принятия трех основных принципов: выстраивание новых отношений с гражданами, создание многофункциональных центров обслуживания населения и неустанное стремление к эффективности. Программа преобразований охватывает широкий спектр предоставляемых советом услуг, от поддержки кабельного вещания до организации автостоянок, а также включает реорганизацию административных функций совета и способов взаимодействия с гражданами.Большая часть работы по реализации программы передавалась государственно-частным партнерствам, на аутсорсинг или частному сектору. В частности, район заключил два десятилетних контракта с сервисной организацией Capita, передав подрядчику ответственность за предоставление «видимых» услуг, таких как городское планирование, охрана окружающей среды, обслуживание автомагистралей, контроль за соблюдением транспортных и торговых стандартов, операционных услуг по поддержке и обслуживанию потребителей, включая предоставление выплат и пособий. Положения контракта, хотя и частично отредактированные, были опубликованы на сайте совета района Барнет – все 2084 страницы. Программа радикальных преобразований One Barnet не избежала критики. Против нее был подан судебный иск, организованы различные местные группы протеста против предлагаемых мер. Тем не менее реализация программы продолжается, и совет предсказывает, что она позволит суммарно сэкономить 165 млн ф. ст.
Управление ресурсами предприятия
Чтобы внедрить сетевые методы работы в государственный сектор и преодолеть межведомственные барьеры, правительство должно эффективно использовать системы планирования ресурсов предприятия (или ERP системы), которые позволяют объединить внутри– и межведомственные процессы, рационализировать финансовые и административные системы; дают возможность различным органам управления ввести стандарты обмена информацией, устранить многоступенчатые системы и сократить дублирование функций.
Система планирования ресурсов предприятия (англ. Enterprise Resource Planning) – термин, введенный в 1990 году международной компанией по исследованию технологий Gartner Group, – означает совокупность компьютерного программного обеспечения, использующегося для управления бизнес-процессами. ERP является целостным программным решением, которое связывает отдельные подразделения и функции организации в единую систему. Объединение данных о различных направлениях деятельности предприятия позволяет сделать анализ информации более эффективным и, следовательно, облегчить процесс принятия решений. ERP система может включать в себя такие функциональные модули, как продажи, маркетинг и бухгалтерия, управление транспортировками и запасами, производство и разработка продукта.
Прежде чем система планирования ресурсов предприятия охватила все подразделения организации, ее использовали в основном в производстве и для функций операционных отделов, таких как бухгалтерский учет и управление персоналом. Однако условия ведения бизнеса меняются. Современные источники информации разрозненны; компаниям приходится хранить, обрабатывать и распространять значительно больше данных. Требования к сокращению расходов стали жестче, люди и организации – мобильнее. Чтобы выжить, организации должны становиться более гибкими и учиться действовать проактивно в условиях неопределенности.
Технологии, использующиеся в рамках ERP систем, развиваются. Рассмотрим, например, виртуализацию. Эта технология позволяет многочисленным приложениям работать на общем виртуальном сервере, поэтому для каждого из них не требуется собственный физический сервер. Виртуализация может использоваться вместе с облачными сервисами, которые предоставляют доступ к услугам управления ресурсами предприятия через интернет. Сокращение издержек при этом может быть весьма существенным.
Другое инновационное достижение – использование технологии «inmemory», или вычисления в оперативной памяти, когда данные больше не записываются физически на диск, а хранятся в блоках памяти быстрого доступа. Это позволяет намного быстрее обрабатывать данные и является шагом к объединению инфраструктуры управления ресурсами предприятия, включая обработку данных, создание сетей хранения и управления данными, в результате чего мониторинг и техническое обслуживание ERP системы значительно упрощаются.
Компания Deloitte, специализирующаяся на финансовых услугах и консалтинге, каждый год публикует доклад о развитии технологий, способных воздействовать на бизнес в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В докладе 2013 года Deloitte привела несколько интересных фактов о том, как системы управления ресурсами предприятия перестраиваются и приспосабливаются для нужд XXI столетия.
В докладе отмечается, что в частном секторе внедрение ERP систем связано с переходом к единым интегрированным решениям. Это позволяет отказаться от закупки оборудования у нескольких поставщиков и не тратить затем время и деньги на преобразование его в единую систему. ERP системы, использующие технологию вычислений в оперативной памяти, дают компаниям возможность удовлетворять потребности клиентов на глубинном уровне и, что наиболее важно, в режиме реального времени.
Государственные органы уже используют ERP системы в течение ряда лет, но последние разработки в этой области предлагают очевидные преимущества. Государственные служащие могут оптимальным образом использовать большие объемы данных, имеющихся у правительства, для поддержки различных инициатив. Они могут выявлять тревожные тенденции и повторяющиеся сценарии поведения, такие как мошеннические действия и несоблюдение законодательства, что позволит сократить государственные издержки.
ERP системы в государственном секторе сложнее обновлять и интегрировать, чем в частном секторе. Прежде всего из-за того, что в разных государственных организациях, и даже в рамках одного ведомства, используются разные ERP системы. К тому же ERP системы могут быть фрагментированы, поскольку должностные лица стремятся сохранить свои полномочия и автономию. Эти факторы усложняют процессы интеграции.
Не менее проблематично и управление такими системами. Функционирование ERP системы критически важно для работы организации. Проекты модификации и расширения этих систем потенциально дорогостоящие и рискованные. Прежде чем начинать такие проекты, приходится задать себе множество вопросов: каковы сегодняшние стратегические цели? Как процесс принятия решений может повлиять на разработку и реализацию проекта? Какие специалисты и знания необходимы для его реализации? Кто заинтересован в сохранении статус-кво?
Оценивая перспективы, Deloitte отмечает, что организации государственного сектора должны учитывать ряд факторов, чтобы помочь своим служащим решиться на модернизацию и преобразование ERP систем. Эти факторы таковы:
◊ Наличие возможностей для нововведений. При модернизации ERP систем следует по возможности вводить новшества, не затрагивая основной деятельности: например, начинать внедрение ERP системы стоит с процедур анализа больших неструктурированных данных в процессе разработки управленческих решений. Преобразования, затрагивающие основные процессы, можно провести позже, когда люди убедятся в том, что инновации приносят пользу.
◊ Устарело – модернизируй. Если система не обновлялась в течение некоторого времени, возможно, стоит не обновлять ее до новой версии, а модернизировать всю систему. Воспользуйтесь преимуществами новейших ERP решений – быстрых, гибких и доступных – для улучшения государственного управления.
◊ Заинтересованность во внедрении ERP системы. Государственным служащим, нацеленным на внедрение новых ERP решений, следует отстаивать эту технологию в своей организации, приводя убедительные доводы. Они должны разъяснить преимущества ERP систем, привести примеры их применения на практике, тем самым подчеркнув положительные стороны внедрения, при этом адекватно оценивая проблемы реализации такого проекта.
Следует также помнить, что поставщики таких решений предлагают различные системы, обладающие различными преимуществами. При выборе продавцов, партнеров и предложений услуг государственному сектору требуются собственные квалифицированные специалисты.
Поддержка инноваций
Надежная и подвижная государственная машина должна обладать способностью к обновлению. Принимая и поощряя инновации, государственный сектор будет не только лучше понимать потребности общества, но и успешнее реализовывать программы, предоставлять услуги и продукты более высокого качества, делать это более эффективно и с меньшими затратами.
В условиях слабой или отсутствующей конкуренции внутри государственного сектора затраты имеют тенденцию расти быстрее, чем в других отраслях экономики. Помогая сломать организационные границы, привлекая других участников системы управления и расширяя сотрудничество между государственными органами, инновации привносят в государственный аппарат элемент конкуренции, что может повысить его экономическую эффективность.
Инновации также оказывают положительное влияние на моральное состояние государственных служащих. Участие в процессе внедрения инноваций значительно улучшает рабочую атмосферу, создает обстановку сотрудничества, способствует обмену информацией и обучению через приобретаемый опыт. Поддерживая инновации, получая поощрения за новые идеи, государственные служащие привыкают мыслить нетрадиционно и по-новому. Формируется новый образ мышления, ориентированный на результат.
В государственном секторе существует пять основных видов инноваций:
◊ Инновации в сфере услуг: новые услуги.
◊ Инновации в сфере предоставления услуг: новый или улучшенный способ предоставления услуг.
◊ Инновации в процессах: новый или усовершенствованный процесс.
◊ Инновации в методах государственной политики: новый подход к реализации государственной политики или изменение в способах ее реализации.
◊ Системная инновация: новая или улучшенная модель функционирования какой-либо части или всего государственного сектора, включая взаимодействие с основными заинтересованными сторонами.
Приведем пример инновации в процессах: в 2005 году Государственное управление Великобритании по налоговым и таможенным сборам внедрило ряд усовершенствований в процесс обработки налоговых деклараций. Это нововведение позволило в трехмесячный срок вдвое сократить время обработки деклараций и увеличить долю «принятых с первого раза» деклараций с 55 до 98 %.
Рациональная инициатива в сочетании с уверенным руководством получила название PaceSetter («Лидер») и к концу 2013 года помогла получить дополнительно 600 млн ф. ст. налогового дохода, увеличить производительность в среднем на 30 % и сэкономить на заработной плате более 300 млн ф. ст.
Институционализация инноваций
Повышение инновационности в государственном секторе означает более широкое внедрение инновационных процессов и адаптацию их к основным ценностям и задачам правительственных организаций. Чтобы добиться реального прогресса, недостаточно просто внедрить ряд разрозненных инициатив и разовых изменений. Преобразование инновационной деятельности из набора спонтанных действий в постоянный и надежный фактор повышения эффективности и означает институционализацию инноваций. В структуре правительства должна быть развита способность инициировать инновации и применять их результаты.
Это требует создания успешного инновационного процесса. Существует множество различных подходов, но большинство из них – разные вариации одного процесса: рождение, выбор, реализация идеи и распространение результатов.
Например, Управление транспортной безопасности США запустило структурированный инновационный процесс, создав в 2007 году интерактивное сетевое сообщество Idea Factory более чем для 50 000 своих сотрудников. Цель инициативы состояла в том, чтобы привлечь работников к дискуссии, выяснять их мнения о функционировании этого ведомства, собирать мнения и пожелания персонала по его усовершенствованию, а затем распространить информацию о новых инициативах и политике управления среди сотрудников. Интерактивная платформа позволяет служащим в любое время предлагать свои идеи по одной из 17 категорий программ. Управление транспортной безопасности получает приблизительно 300 предложений в месяц, и более 85 из них осуществляются – включая, например, внедрение новой системы организации очереди пассажиров в аэропорту, которая снижает раздражение и повышает удовлетворенность пассажиров.
Правительство федеральной земли Бавария в 2010 году запустило инициативу поддержки инноваций Aufbruch Bayern («Подъем Баварии»). Ее суть заключалась в том, чтобы собрать инновационные предложения населения. Баварское правительство учредило интерактивный конкурс инноваций, который продолжался с 15 июня до 15 августа 2010 года. В нем участвовало более 100 000 граждан, внесших 740 предложений, по ним был получен 10 931 отзыв и 6342 комментария. Совет министров земли Бавария выбрал наиболее перспективные идеи в каждой из трех категорий – семья, образование и инновации.
Всем четырем элементам процесса инноваций следует уделять равное внимание. Зачастую во главу угла ставится создание идей, а не их реализация и распространение. Этот этап привлекает к себе основное внимание во многом потому, что широкую популярность приобрели творческие инструменты, связанные с формированием идей, например мозговой штурм. Но успех инновации определяется не только креативным процессом рождения идей. Отбор идеи, ее осуществление и распространение не менее важны. В противном случае время и силы будут потрачены впустую на дублирование идей, повторение ошибок, медленное распространение идей и внутреннее сопротивление инновационным изменениям.
Инструменты реализации инноваций
Существует ряд стратегий внедрения инноваций в государственном секторе. К их числу относится воспроизведение уже существующих инноваций, создание стимулов для инновационного поведения, расширение сотрудничества и использования передовых технологий.
Наиболее эффективный подход к инновациям в государственном секторе – адаптация и воспроизведение существующих инноваций в новом контексте. Это снижает затраты на новые исследования и внушает участникам процесса бóльшую веру в успех.
Сотрудники всех уровней должны быть полностью задействованы в инновационном процессе. Надежный способ добиться этого – целевое стимулирование и поощрение инновационного поведения, в частности через финансовые меры поощрения – например, бонусы, премии и вознаграждения.
Широкое сотрудничество также активизирует инновационные процессы. Развивая партнерство с другими правительственными органами, частным сектором и носителями новаторских идей среди населения, государственный сектор распределяет и преобразовывает ресурсы. Партнерства обеспечивают множество выгод от инноваций, включая доступ к новым моделям бизнеса и технологиям, устраняют бюрократические и финансовые ограничения, способствуют росту эффективности и созданию клиент-ориентированных систем управления. Организация сетевых сообществ внутри различных министерств важно не менее, нежели за их пределами. Сети позволяют фильтровать и распространять инновационные идеи, преодолевать организационные границы, помогают создавать общие цели и ценности и справляться с трудностями.
Технологии являются ключом к уничтожению монополии на знания и обеспечению притока информации и знаний, которые порождают идеи и способствуют их распространению в государственном секторе. Создавая хранилища идей – с помощью таких инструментов, как Wiki, или платформ для реализации модели открытых инноваций, – можно реализовывать механизмы обратной связи и стимулировать нестандартные подходы и решения путем расширения групп участников, обладающих правами на нововведения.
Такие процессы невозможны без соответствующей организационной культуры и коллективной идентичности. Один из самых серьезных барьеров для инноваций в государственном секторе – это неспособность государственных деятелей найти верный тон во взаимодействии со своими сотрудниками.
Создание культуры принятия инноваций и связанных с ними рисков может быть сложной задачей, особенно в организациях, которые по своей природе являются консервативными и иерархическими.
Четкое разграничение ответственности и подотчетности, общие цели в рабочих группах, усиливающие чувство причастности, – все это делает людей более снисходительными к ошибкам и более восприимчивыми к различным перспективам, укрепляет их готовность к риску. Но в конечном счете главную роль в преодолении сопротивления изменениям и в создании организационной культуры и коллективной идентичности, способствующих инновациям, играют лидерские качества и решительность представителей руководства, определяющих политику организации.
Политическая поддержка – важный стимул. Добиться этого можно многими способами. Один из способов приобрести политическую поддержку и постепенно изменить образ мышления в организации – обнародование успешных инновационных предложений и проектов. Своевременное и достоверное информирование сотрудников о запланированных изменениях, а также регулярное обучение, повышение компетентности и проведение совещаний по обмену опытом помогут уменьшить сопротивление нововведениям.
Что можно измерить, тем можно управлять. Это особенно верно для инноваций. Создание системы измерений и показателей позволяет организациям делать правильный выбор инноваций для внедрения, предварительно оценив риски, успехи и возможные компромиссы, с тем чтобы обеспечить более эффективное распределение ресурсов.
Например, распространение инновации – полезный показатель ее успеха. Для распространения инноваций необходимы поддержка и политическая заинтересованность участников процесса. Успех деятельности по внедрению и распространению инноваций требует налаживания механизмов обратной связи, запуска и анализа пилотных проектов, эффективного мониторинга и отчетности.
Стратегия финансовой устойчивости
Причины заинтересованности государства в инновациях и создании сетевой архитектуры управления очевидны. Государственные финансы существенно пострадали во время мирового финансового и экономического кризиса. Дефицит бюджета достиг новых глубин, а государственный долг поднялся на опасные высоты. Кризис повлек за собой проблемы платежеспособности, повышение процентных ставок по государственным долгам и снижение кредитоспособности многих стран.
В странах ОЭСР с 2007 по 2010 год дефицит вырос в среднем на 4,3 %, а объем государственного долга в зоне ОЭСР – в среднем до 74,2 % от ВВП. Доходы резко снизились, экономический рост практически прекратился.
Многим развитым странам приходится сокращать социальные пособия, чтобы привести в порядок государственные финансы в долгосрочной перспективе, так как одного лишь экономического роста будет недостаточно для приостановки роста долгов.
Сбалансированность государственного бюджета – необходимое условие для преодоления экономических трудностей и возвращения к устойчивому экономическому росту. Многие страны осознали это и начали настойчиво внедрять меры по оздоровлению бюджета: их политика была направлена на сокращение государственного дефицита и сдерживание роста задолженности.
Оздоровление бюджета – это комплекс политических мер для снижения государственного дефицита и общей суммы долга. Как правило, эти меры количественно определяются в виде процента от номинального ВВП и направлены на выявление отраслей, в которых возможна экономия бюджетных средств, что окажет существенное влияние на оживление финансового сектора и стабилизацию государственного долга.
Управление размером государственного долга может смягчить его долгосрочные побочные воздействия на другие сферы экономики, предотвращая отток государственных ресурсов из социальных и экономических программ. Снижение риска неплатежеспособности государства способствует введению процентных ставок, создающих благоприятные условия для экономического роста и повышения покупательной способности населения.
Хотя реформы, необходимые для преодоления экономического спада, имеют краткосрочные цели, они могут стимулировать рост экономики и производительности в долгосрочной перспективе, уменьшая тяжесть подобных кризисов в будущем. Политика оздоровления бюджета позволяет правительствам достичь финансовой стабильности и подготовить почву для восстановления экономики.
Обеспечение будущего роста экономики является одной из целей оздоровления бюджета, тогда как его главная задача – сократить расходы, а не увеличить доходы. Исследования показывают, что контроль над расходами более эффективен, чем меры, направленные на рост доходов, например повышение налогов. Согласно Исследованию по укреплению финансовой системы ОЭСР, оздоровление бюджета в среднем на две трети состоит из сокращения расходов и на одну треть – из увеличения доходов.
Чтобы остановить рост долга, страны ОЭСР прорабатывали возможность оптимизации расходов в двух основных областях: социальные программы, особенно программы социального обеспечения, такие как пенсии, здравоохранение и образование; а также текущие расходы, включая сокращение заработной платы и пособий.
В частности, несколько стран ОЭСР приняли решение увеличить пенсионный возраст и сократить пенсионные выплаты будущим пенсионерам.
Механизмы и институты, через которые осуществляются меры оздоровления бюджета, столь же важны, как и сами эти меры. Например, способ, которым правительство сообщает заинтересованным сторонам о предстоящей финансовой оптимизации, является ключом к успеху этих планов. Рынки отреагируют на предлагаемые меры либо позитивно, либо негативно в зависимости от стратегического значения этих мер, от уровня их прозрачности и возможности практического осуществления в течение указанного времени.
Для проведения финансовой реформы, безусловно, необходима как прочная институциональная структура, так и многолетний план оздоровления бюджета. Для обеспечения должного контроля и усиления роли правительства в формировании бюджетных доходов возможно создание независимых институциональных финансовых органов, таких как финансовые советы и управления, целью которых будет тщательное исследование прогнозов и формирование предположений по бюджетным поступлениям.
Понимая важность создания финансовых советов и управлений, правительства стран – членов ОЭСР постоянно увеличивали количество независимых органов, обеспечивающих финансовую дисциплину. В 2010 году президент США Барак Обама создал межпартийную национальную Комиссию по финансовой ответственности и реформе – орган, нацеленный на укрепление финансовой дисциплины путем разработки политических мер, направленных на улучшение финансовой ситуации в краткие сроки и на достижение финансовой стабильности в долгосрочной перспективе. «Финансовое положение нашей страны неустойчиво», – заключила Комиссия, предложив план из шести частей с целью «вернуть нашей стране состояние финансового благополучия, способствовать ее экономическому росту и защитить наиболее уязвимых из нас».
Урезание бюджета отнюдь не пользуется популярностью среди граждан и предпринимателей. Однако открытость и прозрачность придают бóльшую легитимность трудным, но все же необходимым реформам, которые следует провести многим правительствам для восстановления государственных финансов. Доступность соответствующей информации позволяет гражданам контролировать эффективность и справедливость этих мер и требовать от правительства отчета об их реализации. Тем самым формируется доверие общества к запланированным мерам оздоровления бюджета.
Реформы в сфере укрепления финансовой стабильности продолжаются в течение нескольких лет – дольше среднего срока, на который избираются правительства в развитых странах. Следовательно, реформы, разработанные коалицией политических партий и затрагивающие многие группы заинтересованных лиц, вероятно, окажутся продолжительнее и достигнут большего успеха, чем те, которые изначально поддерживает лишь одна партия. Правительства, которые привлекают все ключевые заинтересованные стороны к осуществлению бюджетных и пенсионных реформ, делают эти реформы более жизнеспособными в долговременной перспективе и сами становятся более гибкими, лучше подготовленными к будущим кризисам.
Преобразования в действии: финансовое управление в ЯпонииПример Японии показывает, как легко планы финансового оздоровления могут зайти в тупик из-за короткого срока полномочий избранного правительства. В 2010 году, до того как на должность премьер-министра был избран Синдзо Абэ, японское правительство приняло стратегию финансового управления, которая была призвана сократить исходный дефицит вдвое к 2015 году.Среди предложенных мер было замораживание расходов (за исключением погашения долгов и уплаты процентов по ним) в 2011–2013 годах и удержание бюджета на уровне, не превышающем уровень 2010 года. Кроме того, правительство планировало в 2011 году поддерживать выпуск облигаций на уровне 2008 года, сократить расходы на социальную инфраструктуру и урезать субсидии местным органам власти. Чтобы получить общественную поддержку программы оздоровления бюджета, правительство инициировало трансляцию слушаний по государственному бюджету в интернете и по телевидению. На слушаниях тщательно анализировались расходы министерств, а министр финансов должен был отстаивать все статьи бюджета перед ревизионной комиссией, состоящей из членов парламента и экспертов.Однако, заняв пост премьер-министра в 2012 году, Синдзо Абэ внедрил комплекс экономических мер, известных как «абэномика», который, напротив предусматривал увеличение расходов правительства – например, на проекты инфраструктуры. Такой подход, по всей вероятности, увеличит дефицит бюджета Японии, по крайней мере в ближайшей перспективе, хотя в 2014 году в стране был повышен налог на потребление.
Преобразования в действии: сокращение расходов в КанадеВ 2009 году ВВП Канады сократился на 2,5 %, тогда как средний показатель снижения по ОЭСР составил 3,4 %. Профицит бюджета Канады, отмечавшийся в предыдущие годы, означал, что страна оставалась в относительно стабильном экономическом положении с хорошей бюджетной и налоговой историей, хотя и страдала от таких проблем, как растущий бюджетный дефицит, сокращение государственного бюджета и увеличение коэффициента долговой нагрузки до уровня, сравнимого со средним значением по ОЭСР.Для решения возникших проблем канадское правительство сосредоточило усилия на оздоровлении бюджета путем ограничения затрат по трем направлениям: сокращение расходов за счет отмены временных мер стимулирования; введение комплекса мер по ограничению расходов, вступающих в силу в 2011 году; пересмотр низкоприоритетных и малоэффективных программ.Все эти меры являлись частью правительственной стратегии оздоровления бюджета, направленной на достижение к 2015 году бюджетного профицита приблизительно в 1 % ВВП Канады (что равно 17,6 млрд канадских долларов или 17,1 млрд долларов США).Кроме того, были предприняты некоторые меры уменьшения расходов, включая замораживание текущих ведомственных бюджетов до 2013 года, сокращение международной помощи и отказ от перераспределения средств, сэкономленных в результате реализации стратегических программ пересмотра бюджета. В начале 2014 года Канада была на верном пути к тому, чтобы добиться в 2015 году профицита бюджета в размере более 4,5 млрд долларов, что почти на 1 млрд долларов превышает первоначальную оценку.
Институционализация прозрачности и подотчетности
Важным условием создания сетевого, инновационного и эффективного правительственного аппарата служат прозрачность и подотчетность. Прозрачность помогает правительству мотивировать людей на эффективные действия. Повышение прозрачности обходится недорого, но приносит большую пользу – снижает уровень коррупции, улучшает качество работы и облегчает обмен опытом.
Повышение прозрачности и подотчетности может помочь победить коррупцию, фаворитизм и некомпетентное управление государственными ресурсами. Высокая прозрачность государственных закупок обеспечивает существенную экономию средств, предоставляя возможность различным правительственным органам сравнить методы организации государственных закупок и способствовать их оптимизации. К примеру, исследование, проведенное Счетной палатой Великобритании, позволило сделать вывод, что Национальная служба здравоохранения этой страны могла бы сэкономить более 500 млн ф. cт. (около 800 млн долларов США) в год за счет оптимизации своих закупок.
Участие в международных рейтингах также может стать движущей силой реформ. Например, рейтинг Международной программы ОЭСР по оценке образовательных достижений учащихся, который позволяет оценить эффективность систем образования, пользуется большим доверием и является важным стимулом реформ на национальном уровне.
Среди лидеров в этой области – Объединенные Арабские Эмираты, которые анонсировали новую правительственную инициативу по повышению прозрачности и подотчетности в работе правительства в начале 2014 года. Согласно Программе высших стандартов для государственных услуг ОАЭ, результатам деятельности каждого органа власти ежегодно присуждаются звезды по шкале от двух до семи. Получение рейтинга «семь звезд» означает, что орган власти наладил открытый обмен информацией о практике предоставления услуг и получает высокий балл удовлетворенности качеством услуг по опросам сотрудников и клиентов.
В случае неудовлетворительных результатов министерствам отводится год на исправление недоработок; в конце года объявляются финальные рейтинги. После того как министерство проходит оценку, его соответствие полученному рейтингу в течение длительного периода проверяется «тайными покупателями» через случайно выбранные промежутки времени. Повторная оценка проводится через три года после присвоения начального рейтинга или раньше, если это необходимо.
Меры по усилению прозрачности и подотчетности правительства делятся на две широкие категории. Первая категория – отчетность перед обществом. Меры, относящиеся к данной категории, позволяют гражданам непосредственно или косвенно требовать отчета от правительства. Примеры этого – предоставление гражданам возможности участвовать в формировании государственной политики, а также контроль над оказанием государственных услуг, контроль государственных расходов и реализации бизнес-планов.
Другая категория – свободный доступ к информации. Многие правительства разрешили доступ к информации и данным, которые прежде были недоступны. Инициативы, направленные на развитие свободы информации (Freedom of Information – FOI), включают изменения законодательства, кампании за «право знать», схемы добровольного раскрытия информации и другие механизмы.
В большинстве стран ОЭСР законы о свободе информации предусматривают вертикальное распространение информации по всем уровням управления, в половине стран ОЭСР – горизонтальное по всем структурам центрального правительства. (Тем не менее для таких законов часто существуют исключения; из сферы их действия могут быть изъяты некоторые виды информации, представляющие собой государственную тайну или способные причинить ущерб либо вред.)
Одним из движущих факторов большей прозрачности и подотчетности является стремление к снижению коррупции. Для этого следует применять сравнительный анализ государственных закупок на основе стандартов, признанных международными организациями, такими как Всемирная торговая организация (ВТО) и Азиатский банк развития. Соглашение о честном поведении (Integrity Pact), разработанное международной организацией Transparency International, – письменный договор между правительством и участниками тендеров об отказе от взяточничества и коррупции – широко использовалось для повышения прозрачности государственных закупок. Германия, Индия, Индонезия, Италия и Мексика использовали соглашения о честном поведении для создания свободного доступа к информации и укрепления доверия к принятию решений на государственном уровне.
В странах ОЭСР также распространена практика, согласно которой лица, ответственные за принятие ключевых решений, должны публиковать заявления о наличии конфликта интересов. Как правило, это законодательное требование, но в некоторых случаях должностные лица добровольно информируют о наличии сторонних интересов. Более чем в 80 % стран ОЭСР государственные служащие, занимающие высокие должности, обязаны раскрывать свои доходы, а более чем в половине стран ОЭСР – сведения об оплачиваемой работе по совместительству. Должностные лица, работающие в сферах, где существует риск коррупции, например таможня, государственные закупки или сбор налогов, все чаще обязаны сообщать о подарках и о должностях, занимаемых ими по совместительству. Правда, общедоступная публикация этой информации требуется лишь в немногих странах.
В последние годы получили широкое распространение инициативы, связанные со свободным доступом к информации. В 1990 году только 13 стран приняли национальные законы о праве на свободный доступ к информации. Сегодня такие законы приняты более чем в 85 странах. Привычными стали правительственные интернет-сайты, публикующие информацию из центрального правительственного портала. Согласно отчету Международного экономического форума, в настоящее время не менее 10 стран имеют порталы открытых данных, где правительственная информация раскрывается в доступной для использования гражданами форме.
Поскольку возможность повышения прозрачности очень часто зависит от технологий, для правительств важно сосредоточить усилия на обеспечении достаточного уровня знакомства граждан с новыми технологиями, наличия скоростных интернет-каналов и помощи гражданам в формировании навыков доступа к предоставляемым данным.
Поскольку всё бóльшие объемы информации перемещаются на государственные порталы, технологическая инфраструктура должна обеспечивать хранение информации и удовлетворять запросы граждан. Также, для того чтобы прозрачность способствовала эффективности, статистические данные должны быть точны и надежны. Страны ОЭСР отличает от многих развивающихся стран прежде всего способность предоставлять точные статистические данные, на основании которых формируется запрос на повышение эффективности и на другие изменения. Кроме того, на перспективы повышения прозрачности влияет политическая ситуация.
Усиление безопасности и надежности
Правительства вынуждены повышать свою открытость и прозрачность, расширять доступ к данным, взаимодействовать с гражданами и бизнесом в рамках открытых инноваций. Сетевой подход к государственному управлению означает возрастающую значимость надежности и безопасности.
Обратная сторона такой активной позиции правительства – усложнение проблем безопасности.
Хакерские атаки на корпорации и правительственные учреждения стали обычным делом. По мере возрастания интенсивности применения новых технологий в таких областях, как сетевое управление, государственные учреждения оказываются все более уязвимыми.
В 2007 году Эстония стала, вероятно, первой страной – жертвой кибервойны, пережив трехнедельные DDoS-атаки (атака, ведущая к отказу работы системы). Они были направлены на офис президента страны, парламент, министерства, коммуникации, банки, новостные агентства и политические партии. Оказались парализованы интернет-сайты, были блокированы контакты правительства с гражданами.
Существует немало других примеров хакерских атак на государственном уровне. Государственные органы Пакистана и Индии подверглись таким атакам в 2010 году. Канадское правительство отключило основные экономические ведомства от интернета после кибервторжения в 2011 году. Некоторое время спустя в Южной Корее компьютеры пострадали от вредоносной программы DarkSeoul.
Сегодня кибербезопасность является одной из основных составляющих национальной безопасности. Если правительство стремится расширить диалог с подрядчиками и гражданами, оно должно гарантировать безопасность киберпространства.
В мире, все более зависимом от цифровых и сетевых технологий, усиление кибербезопасности не менее важно, чем традиционных видов безопасности. Кибератаки могут привести к огромным потерям. Если на определенном уровне последствия кибератак можно смягчить, то неспособность защитить киберпространство целой страны может оказаться губительной для национальной безопасности.
Для защиты от кибератак и эффективного развития кибербезопасности правительство должно обладать инструментами более совершенными, чем у хакеров, – в частности, доступом к передовым технологиям и опыту. Нелегко найти экспертов, способных сформулировать ответ на существующие угрозы, а также отслеживать новые угрозы и готовиться к их отражению.
Например, в 2010 году Джим Гослер, директор и основатель Тайного отдела информационных технологий ЦРУ, заявил, что Соединенным Штатам
Америки требуется 20 000–30 000 специалистов по киберзащите, но в то время их насчитывалось только 1000 человек.
Рисунок 6. Виды и частота кибератак за 12-месячный период (2009/2010) для выборки из 45 организаций США, в %
Примечание: частота в процентах определяет категорию атаки, которой наиболее часто подвергались организации
Источник: Ponemon Institute
Чтобы нанять на работу высококвалифицированных специалистов или наладить совместную работу по обеспечению безопасности, государственным органам, ответственным за кибербезопасность, требуются тесные связи с частным бизнесом и научными сообществами. Специальные образовательные программы позволяют повысить общественную осведомленность об этих проблемах. Правительства должны уметь различать и выявлять угрозы, но при этом не следует вводить ненужные ограничения на новые технологии.
Государства сформировали два вида учреждений, ответственных за киберзащиту, – на практике они могут пересекаться и взаимодействовать. Специализированные департаменты или подразделения в составе военных или разведывательных служб используются для защиты вооруженных сил и стратегически важной национальной инфраструктуры; гражданские учреждения укрепляют безопасность внутри страны, осуществляют защиту предпринимателей и граждан, являющихся активными пользователями интернета. Принимая во внимание природу современных цифровых сетей, эти специализированные учреждения выполняют не только охранные, но и координирующие функции для государственных и частных пользователей и участвуют в образовательных и информационных программах.
Преобразования в действии: испанский план AVANZAПлан Avanza – испанская правительственная инициатива, действовавшая с 2006 по 2010 год, направленная на расширение использования в Испании информационных и коммуникационных технологий и повышение доверия к сетевой безопасности. Меры, предпринятые для достижения конфиденциальности в секторе электронных средств связи, включали:• информационные кампании;• создание сети центров безопасности и групп реагирования на нарушения компьютерной защиты;• усовершенствование технологий защиты;• обеспечение стимулов для применения технологии цифровой идентификации личности и электронной подписи;• создание Комитета по информационной безопасности с участием национальных и местных органов власти и частного сектора для обсуждения и координации действий;• разработку системы измерений и методологий для оценки показателей конфиденциальности;• исследование использования технологий защиты в различных сегментах общества.Согласно данным ОЭСР, план Avanza был успешно реализован, способствуя усилению кибербезопасности Испании. С тех пор Испания осуществляет план Avanza II, который включает дополнительные цели безопасности, такие как распространение надежных технологий среди населения, охрана тайны частной жизни и защита детей, предотвращение мошенничества.
Резюме: формирование гибкого государственного аппарата
В условиях чрезмерного государственного долга и ужесточения бюджетных ограничений от правительств во всем мире ожидается бóльшая результативность с меньшими затратами, бóльшая гибкость и быстрое реагирование на новые потребности общества.
Правительства стремятся быстро отвечать на любые вызовы и решать любые встающие перед ними проблемы, но им предстоит стать еще динамичнее. Они должны приспособиться к изменениям и научиться с относительной легкостью удовлетворять возникающие потребности. Правительствам приходится постоянно исследовать внешнюю и внутреннюю среду, оценивать потребности граждан и следить за их удовлетворением. Оно перемещает ресурсы между различными приоритетными областями и способно понять, когда существующие структуры и процессы утрачивают свою необходимость.
Такая динамичность достигается благодаря гибким сетевым структурам, прозрачному и подотчетному управлению, политике экономии и финансовой эффективности. Гибкое правительство характеризуется также целостным подходом к инновациям, позволяющим выявлять, оценивать, испытывать, распространять и вознаграждать инновационные идеи, которые могут исходить от общественности или от сотрудников гражданской службы, коммерческих компаний, неправительственных организаций и научных сообществ.
Для внедрения инноваций как в пределах одного органа власти, так и на межведомственном уровне важна культура коллективной сетевой работы. Прозрачность и подотчетность, которые должны стать обязательными для открытого сетевого правительства, требуют кибербезопасности самого высокого уровня – это одна из нескольких областей, где правительства будут конкурировать в будущем.
Назад: Глава 4 Упрощение и целевая ориентация регулирования
Дальше: Глава 6 Инновационные способы оказания услуг
