Долгий путь

Критики долгового бремени были, естественно, немного разочарованы скромными масштабами инициативы ХИПК относительно величины всего не выплаченного долга Третьего мира. Но они думали, что могут полагаться, по крайней мере, на то, что БВУ обеспечат быстрое уменьшение долгового бремени. Между тем, даже для утвержденных стран путь к облегчению долга оказался очень долгим. Всемирный банк и МВФ навязали странам, участвующим в ХИПК, извилистый, длительный путь к некоторому сокращению долга, обусловив его длинным списком своих излюбленных неолиберальных реформ, включающих приватизацию, снижение таможенных тарифов и сбалансированный бюджет.

Эти требования было особенно трудно обосновать, поскольку страны из окончательного списка, утвержденные для участия в программе ХИПК, вряд ли были основными потенциальными клиентами банков, подрядчиков или поставщиков оборудования Первого мира. Ровно в половине утвержденных стран населения было меньше, чем в Нью-Джерси, с доходом на человека в среднем менее 1,100 долларов и средней продолжительностью жизни всего лишь 49 лет. Предложение этой группе стран сократить долговое бремя не означало создания опасного прецедента «морального риска».

Тем не менее, по первоначальному плану ХИПК I 1996 года ожидалось, что все эти утвержденные страны будут три года проводить реформы под пристальным наблюдением БВУ, прежде чем достигнут «момента принятия решения». После этого будет составлено соглашение по облегчению долгового бремени и, наконец, утверждено очень умеренное по объему сокращение долга. Предполагалось, что и после этого страны будут продолжать вести себя «хорошо» в последующие три года, пока не достигнут «момента завершения», когда они дождутся, наконец, значительного уменьшения обслуживания долга. Но даже в этом случае долги данных стран не будут списаны полностью, им будет предоставлена лишь частичная субсидия, снижающая обслуживание долга до уровня, который БВУ посчитают «устойчивым» относительно намеченных доходов от экспорта. Параллельно ожидалось, что данные страны разработают «Документ с изложением стратегии сокращения бедности», одобренный БВУ, обсудят условия «сокращения бедности и обеспечения экономического роста» и привлекут МВФ и Всемирный банк к систематическим, довольно назойливым «Программам контроля персонала».

До некоторой степени весь этот политический патернализм оправдывался тем, что, как мы видели, многие эти страны были нестабильными, плохо управляемыми и потрепанными войной. В этом случае проявилась давняя проблема «уходящей, как вода в песок» иностранной помощи – те государства, которые больше всего нуждались в поддержке, часто были неспособны мудро распорядиться ею. Более того, под воздействием неолиберальной политики государственные институты многих из этих стран еще больше ослабли.

Тем не менее, с точки зрения своевременности предоставления облегчения долгового бремени, структуры БВУ явно перешли все границы. Технократы БВУ заняли в своем роде справедливую, почти кредиторскую позицию по отношению к странам, утвержденным для участия в ХИПК, – возможно, потому, что БВУ, несмотря ни на что, являются основными кредиторами. Медленное распределение ручейка сокращения долгового бремени также сохраняет их контроль. Все вытекающие из этого требования и промедления стали плохим заменителем более конструктивной нейтральной роли, которую, например, арбитражный управляющий обычно играет в судопроизводстве по делам о банкротстве.

В сочетании с отсталостью стран кредиторский и в то же время неолиберально-реформаторский менталитет БВУ имел предсказуемые результаты. Если целью программы ХИПК действительно было уклонение от предоставления значительного облегчения долгового бремени, то она почти преуспела. К 2000 году только шесть стран – Боливия, Буркина-Фасо, Гайана, Мали, Мозамбик и Уганда – смогли достичь «момента завершения» и поделили между собой ничтожное сокращение долгового бремени. В конечном счете ХИПК I предоставила в общей сумме 3,7 миллиарда долларов на уменьшение долгового бремени этим шести государствам. Но в большинстве случаев даже эти жалкие гроши не были распределены сразу же, а оказались растянуты на десятилетия. Например, сокращение обслуживания долга Уганды, предоставленное Всемирным банком, затянулось на 23 года, а Мозамбика – больше чем на 31 год. Гайана и в 2050 году будет по-прежнему собирать миллион долларов!

Вот если бы кредиторы Первого мира и БВУ с той же осторожностью предоставляли кредиты развивающимся странам, с какой содействовали облегчению долгового бремени!

ХИПК II: тотализатор ХИПК

В июне 1999 года после масштабных митингов акции «Отменить долги» на майских встречах «Большой восьмерки» в 1998 году в Бирмингеме Всемирный банк и МВФ запустили программу ХИПК II, которая задумывалась как более быстрая и щедрая версия ХИПК I. Тем не менее, это продолжение также оказалось постыдно вялым. К 2006 году из 38 стран, утвержденных для участия в программе ХИПК по старому списку 1996 года, только 18 достигли «момента завершения».

Еще 11 стран достигли «момента принятия решения» после ожидания в подвешенном состоянии в течение 49 месяцев, при этом пять из них сообщали о «медленном прогрессе». Что касается еще девяти стран, только одна из них была готова подать заявку на участие в программе и проявляла заинтересованность в ней. Для того чтобы пополнить ряды участников, в 2006 году БВУ выбрали еще шесть стран с низким уровнем доходов, которые могли успеть подать заявку на получение облегчения долгового бремени по программе ХИПК до окончания регистрации в декабре 2006 года. Между тем, только две страны проявили и готовность, и желание попытаться успеть до этого срока.

Если сравнить все вышесказанное с первоначальной целевой группой стран, то окажется, что ХИПК смогла обеспечить сокращение долгового бремени государствам, на которые приходилось только 18 % всего невыплаченного долга стран с низким уровнем доходов и 13 % населения этих стран.

Те страны, которые смогли преодолеть все преграды ХИПК, получили в итоге некоторое облегчение долгового бремени – общее снижение обслуживания долга в размере 832 миллиона долларов в год в течение 2001–2006 годов по сравнению с их платежами по долгу в 1998–1999 годы. Эта сумма была распределена между 27 странами, которые достигли «момента завершения» или «принятия решения».

Некоторые страны преуспели гораздо больше остальных. Например, Гайана, страна со средним уровнем доходов, быстро выполнила программу, получив право на облегчение долгового бремени в размере 937 долларов на человека по инициативам ХИПК I и II. Для сравнения, облегчение, предоставляемое ХИПК, составляло только 75 долларов на душу населения. В действительности Гайана стала в некотором роде профессионалом в облегчении долгового бремени: к 2006 году она получила рекордную сумму в 2,971 доллара на каждого из своих жителей по всем программам облегчения долгового бремени. Сан-Томе, Никарагуа, Республика Конго, Гвинея-Бисау, Замбия, Мавритания, Боливия, Бурунди, Демократическая Республика Конго, Сьерра-Леоне, Мозамбик и Гана также достигли сравнительно неплохих результатов в пересчете на душу населения, получив более 100 долларов на человека по программе ХИПК.

Исходя из размеров реализованного в рамках программы ХИПК сокращения долгового бремени, явным победителем стала Демократическая Республика Конго, старая истоптанная земля Мобуту, которая получила в свое распоряжение поразительные 18,2 % от помощи по инициативе ХИПК и почти 8 % от общей суммы, предоставленной Первым миром на уменьшение долгов странам с низким уровнем доходов до настоящего времени. Среди других победителей – Никарагуа, Замбия, Эфиопия, Гана, Танзания, Боливия и Мозамбик. На самом деле Мозамбик, любимчик неолибералов из Всемирного банка, один поглотил 55 % от 3,7 миллиарда долларов общих льгот, предоставленных по инициативе ХИПК I.

По сравнению с нашим первоначальным списком «потрепанных войной жестоких-прежестоких диктатур» наблюдается поразительное совпадение с хит-парадом сокращения долгов: на десять ведущих заемщиков с низким уровнем доходов в 1980–1986 годы приходилось более половины помощи в рамках инициативы ХИПК и всего облегчения долга, предоставленного Первым миром с 1988 по 2006 год. Многие другие страны-должники с низким уровнем доходов получили гораздо меньшее облегчение долгового бремени как на душу населения, так и в абсолютном исчислении.

Данный анализ облегчения долгового бремени, рассчитанного на страну и на душу населения, представленный здесь впервые, акцентирует некоторые наиболее серьезные проблемы, используя показатель облегчения долгового бремени вместо помощи в целях развития.

Во-первых, трудно гарантировать, что уменьшение бремени обслуживания долга (или рост заимствований, который может произойти вследствие снижения долга) в действительности пойдет на стоящее дело – «проблема контроля».

Во-вторых, объемы облегчения долгового бремени в разных странах значительно разнятся из-за факторов, имеющих мало общего с потребностями развития – «проблема корреляции».

БВУ, ответственные за инициативу ХИПК, попытались сгладить проблему контроля, настойчиво требуя от стран разработать программы по сокращению бедности, провести политические реформы и контролировать правительственные расходы. Сработал ли этот прием – довольно спорный вопрос; существуют веские доводы в пользу того, что подобная обусловленность оказалась неэффективной. Несомненен лишь тот факт, что данные требования преуспели в замедлении распространения облегчения долгового бремени.

Тем не менее, инициатива ХИПК ничего не смогла сделать с проблемой «корреляции» – отсутствием соразмерности облегчения долгового бремени потребностям развития. Другими словами, если полностью полагаться на облегчение долгового бремени, вместо того чтобы финансировать развитие, то некоторые из наиболее расточительных стран с самым плохим управлением в мире получат самое большое вознаграждение.