Либерия: вы принесли деньги?

Накануне вечером я прилетел в Монровию рейсом авиакомпании Pan-Am, который показался мне бесконечно долгим. А сейчас, когда мы поднимались по ступеням мэрии в лучах теплого утреннего солнца, уровень адреналина у меня в крови подскочил, так как я начинал осознавать реальность происходящего. Стоял ноябрь 1983 года, и я участвовал в своей первой «полевой миссии» для Всемирного банка. Я жаждал приступить к работе, поскольку после нескольких лет обивания порогов, налаживания связей и такой жизни, при которой я сам начал уставать от себя, нашелся мудрый и достаточно смелый человек, чтобы предоставить мне работу. У меня не было связей в международном банковском деле, не было и экономического образования, зато имелся некоторый опыт работы с иностранными проектами и техническая подготовка, а в Всемирном банке, как оказалось, подобные сотрудники были нужны. Спустя несколько дней, подписав контракт на оказание консультационных услуг сроком на один год с Западно-Африканским отделением Всемирного банка, я оказался здесь, в Монровии, столице Либерии, маленькой Западно-Африканской страны, управляемой в то время Сэмюелем Доу с его жестоким, коррумпированным и неэффективным режимом.

Разбитые ступени из белого камня с недостающими пролетами балюстрады носили следы запустения. Когда мы вошли в вестибюль мэрии, я, увидев еще большее обветшание и разруху, представил себе, как он мог бы выглядеть прежде. Он был хорошо спланирован и напоминал о старых временах, но, к сожалению, плохое управление, коррумпированное правительство, грязная политика и Бог знает, что еще, превратили его в жалкое зрелище. В последующие годы я увижу много подобных мест, вид которых всегда будет пробуждать во мне чувство горечи из-за тщетности попыток добиться каких-либо результатов от проектов, финансируемых Всемирным банком в Африке. Я буду много размышлять о неспособности наших африканских партнеров и исполненного благих намерений западного общества, предоставляющего финансирование, нормализовать ситуацию на африканском континенте.

Мы прогуливались по пустому вестибюлю с Бенни ди Зитти и двумя консультантами, когда кто-то позвал нас с балкона на втором этаже. Бенни, «предводитель миссии», мой руководитель и наставник, который станет для меня хорошим другом на многие годы. К счастью для меня, он обладал большим опытом в этом бизнесе, поскольку я, нанятый лишь несколько дней назад без какого-либо инструктажа относительно сути операций Всемирного банка или самой его миссии, очень нервничал. Бенни, гражданин Канады итальянского происхождения, выросший в Уганде и говоривший на английском, французском и суахили в дополнение к своему родному итальянскому, чувствовал себя как дома в любом окружении и обладал чудесной способностью выполнять необходимую работу спокойно и без излишнего ажиотажа. В Всемирном банке были и другие люди, подобные Бенни, преданные делу и трудолюбивые сотрудники, которые изо всех сил старались что-то сделать в крайне тяжелых условиях. К сожалению, я вскоре узнал, что старание и упорный труд далеко не всегда преобразуются в положительные результаты для финансируемых банком проектов в Африке.

Мы прибыли туда, чтобы контролировать реализацию проекта городского развития Монровии, который финансировался Международной ассоциацией развития, кредитным подразделением Всемирного банка, предоставляющим беспроцентные кредиты беднейшим странам мира. Этот конкретный кредит на сумму 10 миллионов долларов был предоставлен правительству Либерии на улучшение условий жизни бедняков, населяющих Монровию и пригород. У местного населения не было доступа к чистой воде, многие дороги были просто непроходимыми, очистных сооружений и канализации просто не существовало, а по всему городу лежали кучи мусора. В результате реализации этого проекта предполагалось хотя бы отчасти изменить ситуацию к лучшему, а в мою задачу входила помощь местным властям в разработке программ обучения персонала, которые научили бы местных руководителей и рядовых работников эффективно выполнять свои обязанности.

Мы поднялись на балкон второго этажа и миновали ряд кабинетов. Везде было необычно тихо, проходя мимо кабинетов, я видел сотрудников, пребывавших в состоянии летаргии разной степени. Казалось, что спать за столами или слушать музыку по радио было их единственным занятием. В конце коридора находился кабинет мэра, куда нас провели. Каким-то образом я оказался впереди нашей маленькой процессии.

Как только мы вошли, мэр вышел из-за своего стола. Низкого роста, полноватый, он был одет в хорошо отутюженную солдатскую форму со знаком отличия на воротнике, свидетельствующим о полковничьем звании, а на боку у него висел револьвер с отделкой из жемчуга в ковбойском стиле. С серьезным видом он подошел ко мне, уставившемуся на револьвер. Внезапно он протянул руки вперед, расплылся в широкой улыбке и сказал: «Всемирный банк, Всемирный банк, добро пожаловать, добро пожаловать». Когда он схватил меня за плечи, его лицо снова стало серьезным. Он пристально взглянул на наши кожаные чемоданы, набитые документами по проекту, и произнес: «Вы привезли деньги? Где деньги?»

Я стал сбивчиво объяснять, что у нас есть только аванс на командировочные расходы, но, к счастью, Бенни пришел мне на помощь. Он спокойно объяснил, что Всемирный банк оплачивает затраты на реализацию проекта непосредственно подрядчикам, как только они появляются, поэтому мы не привезли с собой наличные. Мэр, явно разочарованный, безучастно смотрел на нас несколько секунд, прежде чем предложил присесть. Затем мы уселись, чтобы обсудить наши планы на период выполнения миссии, и я сконцентрировался на предстоящей работе.

За некоторыми редкими исключениями, все финансируемые Всемирным банком проекты в Африке предусматривают обучение сотрудников местного правительства всех уровней, для того чтобы они должным образом выполняли свои функции. Моя работа заключалась в том, чтобы с помощью программ тренингов обеспечить достижение этой цели, но очень скоро я понял, что все не так просто, как кажется. В последующие годы я узнал, что истинным стимулом к обучению у чиновников, особенно за границей, была высокая стипендия и другие пособия от приглашающей организации, поскольку эти выплаты значительно превышали их зарплату. Было обычной практикой выплачивать тысячи долларов на оплату обучения и стипендию правительственному чиновнику с ежемесячным окладом в 300 долларов, причем никто никогда не требовал отчета о том, как они были потрачены. А выплаты самым высокопоставленным чиновникам достигали десятков тысяч долларов.

Позже тем же утром совместно с руководителем проекта от Либерии мы посетили Департамент коммунальных служб, чтобы посмотреть, как продвигаются дела. Проходя через несколько разных офисов, я заметил такую же летаргию, охватившую работников департамента, как и в мэрии. Они даже не пытались делать вид, что работают, – одни спали за своими столами либо растянулись на скамьях, тогда как другие просто лениво развалились за столами. Я также обратил внимание на отталкивающую обстановку: плохое освещение, выбитые стекла, сломанную мебель и явно неработающую офисную технику. Затем мы посетили автопарк или, точнее, кладбище автомобилей, где ощущалась та же неприкрытая апатия в такой же ужасающей обстановке. Рабочие спали или болтали, собравшись небольшими группами, лишь изредка можно было увидеть, как кто-то обучал молодого ученика починке шин, смазке моторов или другой не очень высококвалифицированной работе в мастерской.

Для реализации проектов, касающихся ремонта дорог, канализации и уборки мусора, требовались грузовики, грейдеры, трактора и другая техника в хорошем рабочем состоянии. Однако весь транспорт находился в нерабочем состоянии. Автопарк состоял из нескольких автомобилей: одни стояли без колес, другие – без моторов, а третьи требовали разного рода ремонта.

Мы поговорили с местным управляющим, который отыскал кучу причин, препятствующих продвижению работ. У них не было средств на эксплуатационные расходы. У них не было запасных частей. Местному поставщику топлива давно уже не платили, поэтому он не даст им топливо в кредит. Рабочие несколько месяцев не получали зарплату. Те несколько автомобилей, которые были на ходу, «позаимствовал» министр. И так далее. Несмотря на то что предоставленные банком средства на реализацию проекта предусматривали среди прочего приобретение запасных деталей, до сих пор ничего не было заказано; дополнительное финансирование ежедневных эксплуатационных расходов, которое должно было обеспечить правительство, тоже не предвиделось. В результате – абсолютное бездействие.

Постепенно я осознал, что бездействие было лишь частью проблемы, когда я вернулся в Либерию четыре месяца спустя для заключительной оценки Второго проекта по развитию системы водоснабжения. До сих пор еще не освоившись и все еще благоговея перед деятельностью Всемирного банка в Африке, я медленно учился «читать между строк», чтобы научиться видеть разницу между сказанным и написанным и реально сделанным. Либерийская корпорация водоснабжения и канализации (ЛКВК) в 1978 году получила от Международной ассоциации развития кредит на 8 миллионов долларов, а сейчас Всемирный банк готовился одобрить второй кредит примерно на 5 миллионов долларов. Моя работа опять заключалась в том, чтобы обеспечить эффективное использование средств, которые будут предоставлены на обучение персонала. Но с чего начинать? Несмотря на помощь банка и других спонсоров предыдущего проекта, внутренние проблемы ЛКВК казались непреодолимыми.

Либерийская корпорация водоснабжения и канализации была государственным предприятием, которое должно было существовать за счет оплаты услуг населением, то есть предприятию следовало работать на коммерческой основе. Однако это явно не соответствовало реальному положению дел, и наша группа обнаружила серьезные проблемы в части взимания платы за услуги. Несмотря на то что счета от ЛКВК регулярно получают около 13 тысяч частных потребителей, фактически оплачивают их только три тысячи. К счастью, крупнейшие частные потребители платят довольно исправно. Таким образом, взимается приблизительно 50 % от сумм, предъявляемых к оплате частным потребителям.

Одной из причин таких больших неплатежей ЛКВК является отсутствие достоверных сведений о дебиторской задолженности. Сервисное бюро ЛКВК составляет отчет по дебиторской задолженности, но в нем упоминается около 22 тысяч счетов, тогда как сегодня число активных потребителей оценивается в 13 тысяч. Более того, в этом отчете новые долги постоянно прибавляются к старой задолженности, которая в совокупности составляет свыше 17 миллионов долларов США.

Задолженность потребителей перед Либерий ской корпорацией водоснабжения и канализации в три раза превышала сумму нового кредита, который планировал предоставить банк этому предприятию. В данной сумме задолженности еще не учитывали приблизительно 4,6 миллиона долларов долга правительства за услуги, оказанные различным министерствам и муниципальным предприятиям. Кроме того, в нашем отчете отмечалось, что тяжелое финансовое положение ЛКВК отчасти вызвано неэффективной организационной структурой предприятия. В основном перерасход бюджетных средств обусловил раздутый штат, но были и другие причины:

а) неточное измерение дозировки химикатов, приводящее к их перерасходу;

б) при определении уровня подачи воды не учитывалось уменьшение ее потребления в ночное время, что приводило к чрезмерным затратам и расточительству;

в) неповоротливая громоздкая система снабжения, из-за чего ремонт транспортных средств и оборудования растягивался на долгий срок;

г) непомерная закупочная цена на химикаты (столь высокая отчасти из-за возможных рисков неплатежей);

д) использование транспорта в личных целях.

Сейчас меня удивляет, как мы могли в то время ожидать, что ЛКВК приведет свои дела в порядок. Почему мы давали этому предприятию новый кредит, если оно не могло собрать со своих клиентов то, что ему причиталось? И каким образом этот новый кредит мог помочь им, когда предыдущий кредит привел к фиаско? Но в то время я был новичком в этих делах и решил держать свои сомнения при себе, поскольку эти проблемы не имели ничего общего с обучающими программами, за которые я отвечал.

Кредит, естественно, был предоставлен. Через три года я приехал в Либерию, чтобы провести оценку проекта, и обнаружил, что ЛКВК работает еще хуже, чем прежде. Если часть проблем можно было объяснить ухудшением политической ситуации в стране, то большинство из них было вызвано некомпетентностью и коррупцией внутри организации – тем обстоятельством, которое банк продолжал игнорировать.

Мой годовой контракт был продлен еще на три года, и я продолжил работу над проектами в Либерии. В июне 1985 года меня попросили оценить успехи Центра профессионального обучения Монровии (ЦПОМ), финансирование которого проходило в рамках Четвертого образовательного проекта. Этот проект стоимостью в 12,6 миллиона долларов был последним из ряда образовательных кредитов на общую сумму 30 миллионов долларов, предоставленных с 1972 по 1988 год на совершенствование профессионального обучения.

Встретившись с руководителем проекта от Министерства образования Либерии, мы отправились с ним в ЦПОМ, располагавшийся на окраине города. Он размещался в здании школы, которая была построена на большом участке земли и находилась в довольно хорошем состоянии. После встречи с руководством центра и преподавателями, на которой мы обсудили усовершенствование учебных планов, программ преподавания, приобретение оборудования и отношения в коллективе, я обошел помещения, чтобы проверить, как сделан ремонт здания и какие улучшения осуществлены на средства проекта. В начале своей карьеры я работал в строительной отрасли, поэтому мне было интересно посмотреть, как были выполнены работы и какими оказались затраты на строительство здесь, на месте.

Работа по установке средств защиты на дверях и окнах, а также сооружение забора вокруг территории центра выполнялась по двум отдельным контрактам. Я решил осмотреть эти объекты, потому что они казались мне гораздо менее важными, чем другие, на которые уже не хватило средств. Кроме того, стоимость этих двух контрактов показалась мне слишком высокой по сравнению с многими другими.

Стоимость подряда на установку средств защиты превышала 60 тысяч долларов – и это на установку стальных решеток на все двери и окна первого этажа. По словам руководителя проекта, это было необходимо для предотвращения краж оборудования центра. Многолетние наблюдения убедили меня в том, что в Западной Африке, где так усердно устанавливают решетки и другие средства защиты на общественных зданиях, мародерством обычно занимаются те, кто там находится.

Осмотрев стальные решетки на окнах и дверях и прикинув, сколько материала пошло на их сооружение, я отправился на местные предприятия, занимающиеся металлообработкой, для того чтобы сравнить стоимость работ. Представившись эмигрантом, переезжающим в эту местность вместе с частной фирмой, я выяснил стоимость деталей, идентичных тем, которые были установлены в ЦПОМ. Узнав цены на «улице», я, к своему удивлению, обнаружил, что работу в ЦПОМ можно было сделать меньше, чем за 15 тысяч долларов, то есть потратить примерно одну четверть реально израсходованных денег. Конечно, в Европе или в США это стоило бы еще дороже, чем заплатил ЦПОМ. Но когда я обсудил все это с руководителем проекта, он, улыбнувшись, заверил меня, что администрация дала подряд фирме, предложившей самые низкие цены. Но поскольку правительство любит затягивать выплаты, подрядные организации повысили цены, чтобы компенсировать задержку платежей.

Это не соответствовало действительности: в документах по проекту было указано, что подрядной организации заплатили сразу после выставления ею счета-фактуры. Когда я указал на этот факт, руководитель слабо улыбнулся и ничего не ответил. Куда подевались еще 45 тысяч долларов, знают только Бог, подрядчик и несколько государственных чиновников.

Подряд на сооружение забора оказался еще интереснее. ЦПОМ располагался вдоль дороги, ведущей из Монровии, и занимал несколько гектаров земли, покрытой низкорослым кустарником, которая, за исключением самих зданий, пустовала. За территорией центра стояло несколько хибар. По неким необъяснимым причинам было решено оградить забором территорию центра, для того чтобы местные жители не выходили к дороге по владениям центра, а их скот не пасся на пустоши.

Бетонный забор высотой около 2 метров дополняли установленные через каждые 12 метров прожекторы. Такой забор обошелся более чем в 250000 долларов. Сам забор был сделан некачественно, а работы по установке прожекторов так и не были закончены. Несмотря на это, в бухгалтерских документах по проекту указывалось, что подрядчику заплатили немедленно и в полном объеме, как только он выставил счет. Когда я поделился своими наблюдениями с руководителем проекта, он не придал значения тому, что меня обеспокоило, сказав, что не видит проблемы – он вернет подрядчика, чтобы тот закончил работу.

Я снова провел собственное расследование, проконсультировавшись у местного поставщика строительных материалов и поговорив с местными каменщиками. Мне опять назвали цены, значительно меньшие, чем у подрядчика, выбранного для проекта и сделавшего «предложение по самой низкой цене». Узнав реальные цены, я подсчитал, что стоимость контракта на самом деле должна была составить около 75 тысяч долларов, выявив необъяснимую разницу приблизительно в 175 тысяч долларов. Но больше всего меня поразило то, что подрядчик оставил десятиметровую брешь в стене в том месте, где пролегала тропинка, по которой местные жители ходили через территорию центра к дороге. По-видимому, если бы тропу перекрыли, в этой болотистой местности людям не осталось бы выхода к дороге. Поэтому местное население продолжало все так же свободно ходить по территории центра, а скот – пастись. Это стало одним из уроков в моем непрекращающемся изучении экономического развития Африки.

Последняя, четвертая моя миссия в Либерию пришлась на сентябрь 1987 года, когда условия в стране ухудшились до такой степени, что Всемирный банк перестал кредитовать правительство Доу. Я так и не смог понять, почему руководству банка потребовалось столько времени, чтобы понять бессмысленность ведения дел с этим коррумпированным режимом. Чем было вызвано прекращение предоставления кредитов: этим озарением, снизошедшим на руководство банка, или неспособностью правительства выполнить некие бюрократические требования, я не знаю. Будучи все еще новичком во Всемирном банке, я был уверен, что мы занимались полезным делом, стараясь изменить ситуацию, и надеялся, что в результате нашей работы получится что-то хорошее. Я верил, что мои коллеги, чиновники и политики, с которыми мы работали, пытались сделать все, что могли, в тех чрезвычайно тяжелых обстоятельствах, а случаи мошенничества и коррупции, которые я заметил в проектах Всемирного банка, были лишь исключением, но не правилом. В последующие годы я приду к пониманию, что в большинстве случаев, если внимательно присмотреться к проектам банка, то окажется, что они в большей степени предполагали личное обогащение государственных чиновников, чем снижение уровня бедности и улучшение плачевных условий жизни среднего африканского жителя. Эти фрагменты из моих ранних наблюдений и постижения деятельности Всемирного банка в Либерии обнажают огромную пропасть между яркими картинками, рисуемыми банком при описании его усилий в области развития Африки, и существующими в действительности хаосом и коррупцией. Даже если будут все признаки того, что кредитные операции Всемирного банка не достигают результатов, банк никогда не признает этого. Он никогда не согласится с тем, что, возможно, его деньги были потрачены впустую из-за несостоятельной политики, некомпетентности или коррупции, но, скорее всего, по причине всех этих трех факторов вместе взятых. И несмотря на постоянный рост долгового бремени, взваленного на плечи населения Африки, Всемирный банк никогда не сократит объемы предоставляемых кредитов, даже имея неопровержимые доказательства того, что вышеупомянутые негативные факторы сведут на нет все благие усилия по обеспечению экономического прогресса. В эту игру будут играть и дальше, год за годом, в одной стране за другой.