Законодательная власть

Я отнюдь не ставил перед собой задачу описать в этой книге политическую структуру США и политический процесс принятия законов или решений, но все же без небольшой сухой информации по данному вопросу нам, мне кажется, не обойтись. Законодательная ветвь федеральной власти сконцентрирована в Конгрессе США, который состоит из двух палат – Палаты представителей и Сената. Конгресс является единственным органом власти в Америке, имеющим право принимать законы, объявлять войну, утверждать или отвергать кандидатуры, предложенные президентом, и проводить любые расследования. Палата представителей состоит сегодня из 435 депутатов, избранных из 50 штатов прямым голосованием в пропорции к общей численности населения в том или ином штате. Сюда входят также шесть депутатов, не имеющих права голосовать, включая представителей столицы страны города Вашингтона, Содружества Пуэрто-Рико, а также четырех других территорий США. О том, почему столичные жители лишены возможности иметь полноценное представительство в Конгрессе США, я уже писал в предыдущей книге.

В свое время отцы-основатели Соединенных Штатов четко разделили процесс принятия внутриполитических и внешнеполитических решений, сделав внутреннюю политику не только приоритетом, но и основой внешней. По этой логике национальные интересы США в мире в первую очередь заключаются в удовлетворении ежедневных потребностей и нужд граждан страны – от бытовых и образовательных до оборонных и медицинских. Это и есть приоритет американского государства, которое, заметим, никогда не провозглашало себя «социальным» или «социально ориентированным», как многие другие.

Отвлекусь ненадолго от темы. После выхода первых моих книг про жизнь в Америке мне много раз задавали вопросы, касающиеся стоимости медицинского обслуживания в США. Слов нет, часто оно бывает высоким, даже очень высоким. Как, впрочем, и качество самой американской медицины. Что делать со своим здоровьем – здесь вопрос личной ответственности каждого. Именно поэтому огромное количество американцев протестовало против реформы здравоохранения, предлагаемой Бараком Обамой, которая подразумевала обязательность приобретения медицинской страховки всеми гражданами страны.

Как я уже писал, ничто не раздражает американца больше, чем «обязательность», да еще со стороны государства. Однако медицинских проблем никому еще не удалось избежать. Раньше я рассказывал, как решается эта проблема в отношении бедных жителей самой богатой страны мира, которые совершенно не в состоянии оплатить дорогостоящее лечение. Но приведу еще одну цитату из Вадима Гущина, русского доктора, работающего в США: «Я живу в Балтиморе, одном из самых бедных городов Америки, с большими социальными проблемами: очень много неработающих, наркоманов, бывших заключенных. Но в лечении в нашем госпитале никому не отказывают, даже если у человека нет страховки. Практически всегда мы находим какие-то фонды для оплаты, или они лечатся бесплатно. Не помню ни одного случая, чтобы кто-то умер из-за того, что нет денег. Более того, сначала оказывается помощь, а потом смотрится финансовая составляющая». Не идеальное решение, но все же…

Государство здесь не ставит перед собой задачу обеспечить всех граждан всем необходимым, ибо это уничтожит свободу людей от государства и его чиновников, но американское правительство ставит задачу создать наилучшие условия для того, чтобы нужды и потребности граждан были удовлетворены. То есть государство отвечает за политическую и экономическую систему, а решение конкретных внутренних проблем лежит на плечах самих граждан и созданных ими институтов. Судите сами. В СССР «нас учили, что врач – высокое гуманистическое звание, – это опять из интервью доктора Гущина. – Но прежде всего это – профессия… Каждый участник медицинского бизнеса в Америке понимает: пациенты – единственная причина, по которой врачи вообще существуют. В Америке медицина – это сервис. Мы не спасаем жизни, мы не делаем людей счастливее, мы им служим».

Поэтому же, например, именно спикер Палаты представителей в Конгрессе США является вторым после вице-президента «наследником» президентских полномочий, если что-то неожиданно случится с главой государства. Сама Палата представителей является самым важным и влиятельным институтом в американской политической иерархии. Именно она является самым главным – и успешным – фактором, удерживающим и президента с его аппаратом исполнительной власти, и сенаторов с их полномочиями от имени штатов, и сами штаты, и местные власти от излишнего рвения политиков, от сползания в преследование своих интересов. В значительной степени эта Палата делает Америку республикой на деле, а не просто на бумаге. Постоянная ротация, которая в ней происходит, как считается здесь, является условием ее эффективности.

Палата представителей имеет несколько исключительных прав, в том числе право инициировать проверку бюджета, право отправлять в отставку федеральных руководителей, право выбирать президента страны, если голоса выборщиков от штатов разделились поровну и т.д. В свою очередь, Сенат имеет исключительное право на утверждение (отклонение) высокопоставленных чиновников по представлению президента страны, право ратифицировать международные соглашения и т.д. Есть два исключения из этого правила. Так, кадровые назначения, сделанные вице-президентом, должны также пройти через Палату представителей. Кроме того, через утверждение в палате должны предварительно пройти любые международные договоры, в которых речь идет о торговле с другими странами.

В Сенате США сегодня заседают 100 сенаторов, то есть по два сенатора от каждого штата. До 1913 года, когда была принята 17-я Поправка к Конституции США, сенаторы избирались местными законодателями, теперь – всеобщим голосованием жителей штата. Сенаторы избираются на срок в шесть лет, однако их выборы сдвинуты по времени, в результате чего каждые два года обязательно переизбирается одна треть Сената. Таким образом, как считают американцы, сохраняется преемственность этой ветви власти, но в условиях постоянной кадровой ротации. Традиционно возглавляет Сенат вице-президент страны, чей голос является решающим в случае, если голоса сенаторов разделились поровну. Кстати, если президент вотирует какой-либо закон, который уже прошел одобрение в Конгрессе, и отказывается его подписать, Конгресс имеет возможность заставить президента подписать его, если вторично за этот закон проголосуют минимум две трети сенаторов и депутатов Палаты представителей. Это, надо отметить, случается гораздо чаще, чем хотелось бы любому американскому президенту.

Надо сказать, что подавляющее большинство наблюдателей со стороны относятся к Конгрессу относительно равнодушно, если не сказать скептически. Однако в реальности американский Конгресс – настоящий клубок политических страстей, схваток, договоренностей и противостояния. Это крайне серьезный политический институт, способный на равных противостоять и Белому дому, с одной стороны, и общественному мнению, с другой. Если внимательно и беспристрастно всмотреться в его деятельность, то приходишь к пониманию, что это настоящий «институт компромисса». Причем компромисса со всеми – от президента и политических конкурентов до себя самого и своих избирателей. Для любого президента США одна из самых главных головных болей – договориться с Конгрессом. Хорошо, когда твоя партия там в большинстве, но как трудно это сделать, когда в большинстве партия-конкурент! А ведь именно так и происходит большую часть времени.

История сохранила шутку, которую отпустил президент Дуайт Эйзенхауэр, когда министр финансов Джордж Хамфри информировал его, что национальный долг вот-вот превысит установленный лимит: «Если это произойдет, – спросил 33-й президент США, – нам придется отправиться в тюрьму?» «Нет, – ответил Хамфри, – нам придется идти в Конгресс». «О, – воскликнул Эйзенхауэр, – это гораздо хуже». Действительно, без Конгресса президент США как без рук, ибо только через Конгресс проходят решения о тратах и приоритетах государственного бюджета. Американцы считают, что в целом противостояние Белого дома и Конгресса – вещь весьма полезная для страны, и периоды такого противостояния являются самыми продуктивными с точки зрения количества, а главное – качества принимаемых законов.

Коротко, для понимания дела, опишу, как проходит процесс принятия федеральных законов в США. Законопроект может предложить любой человек, но представить его в Конгресс может только член Конгресса. Затем этот законопроект направляется на экспертизу в соответствующий комитет. Количество комитетов в Конгрессе США варьируется в зависимости от необходимости и желания конгрессменов. Обычно в Сенате страны работает около 20 комитетов и около 70 подкомитетов. В Палате представителей работает чуть большее количество своих комитетов и подкомитетов. Количество комитетов и подкомитетов, а тем более их состав меняются после каждых выборов. Любой законопроект рассматривается в подкомитете, где он может быть одобрен, отклонен или дополнен и отредактирован. После этого законопроект выдвигается на рассмотрение всего состава комитета Конгресса, который организует соответствующие слушания. Это очень важный этап для прохождения любого законопроекта. Именно на этом этапе представители противоположной партии или Белого дома пытаются его провалить. Президент часто встречается с членами того или иного комитета и пытается их уговорить отклонить законопроект или по крайней мере изменить его в соответствии с пожеланиями исполнительной власти. Но успеха добивается сравнительно редко.

На этом этапе особенно активно в дело включаются крупные лоббистские структуры, представляющие разные стороны того или иного вопроса. Америка, как известно, – не только страна докторов и адвокатов, но и страна лоббистов. Без лоббистов трудно представить себе политический процесс в США. Отношение к ним в обществе различное. С одной стороны, они занимаются «продавливанием» тех или иных законов или решений исполнительной власти, причем делают это за деньги откровенно заинтересованных заказчиков. Однако, с другой стороны, они обязаны делать это прозрачно, соблюдая определенные правила и законы, отчитываясь о своих клиентах и заработках. Им запрещено под страхом уголовного преследования использовать любые «материальные стимулы» для того, чтобы повлиять на мнение того или иного законодателя, хотя такие случаи периодически становятся достоянием общественности. Это, если хотите, «неизбежное зло» американской политики. Противники системы лоббизма называют ее «узаконенной коррупцией», что является, конечно, преувеличением. Но, если честно, не таким уж фантастическим. Другое дело, что у противников принятия того или иного закона или решения тоже есть возможность нанять своих лоббистов, которые будут пытаться оспорить аргументы сторонников в глазах законодателей.

По сути, политический процесс в США часто сводится к борьбе гражданских групп и лоббистских структур друг с другом за более убедительное, аргументированное обоснование интересов своих клиентов в глазах политиков. Особенно часто услугами лоббистов пользуются те или иные иностранные клиенты – от целых государств до бизнесов, от политических организаций до структур гражданского общества. Очень многие крупные российские компании пользовались и пользуются до сих пор услугами крупных лоббистских фирм в США. Так, например, в 2016 году правительство России наняло американское агентство Burson-Marsteller, чтобы сгладить допинговый скандал с российскими спортсменами и обеспечить поддержку России при подготовке к Олимпиаде в Рио-де-Жанейро. Я уж не говорю про американскую фирму Ketchum Inc., до середины 2016 года много лет лоббировавшую интересы правительства России в США и в мире. И таких российских примеров работы с лоббистами США можно привести много…

Нередко лоббисты получают заказ на продвижение в американском общественном мнении и элите того или иного иностранного политика или, скажем, иностранный фильм с тем, чтобы он получил какой-нибудь престижный американский приз и т.д. Собственно, в этом нет ничего плохого, кроме одного: если у вас нет денег, значит, как правило, нет и возможности нанять лоббистскую фирму, и вам гораздо труднее провести свой законопроект или свою концепцию в жизнь. В таких случаях многие организации используют в США общественное мнение, средства массовой информации и другие способы давления на чувствительных к таким вещам местных законодателей. Надо сказать, что американские лоббисты работают крайне эффективно, но отнюдь не гарантируют успеха. Может оказаться, что ваш контракт с ними явился пустой тратой денег. Этот урок Россия тоже получила.

Но вернемся к законодательному процессу. Если профильный комитет Конгресса все же поддерживает законопроект, то этот законопроект предлагается на рассмотрение всему составу Палаты представителей или Сената США. Однако лидер большинства решает, когда и как предложить законопроект на рассмотрение. Некоторые законопроекты, кстати, могут вообще никогда не быть поставлены в расписание слушаний Конгресса на текущую или следующую сессию – в этом проявляется, если хотите, личная власть лидера политического большинства в законодательном органе США. Если законопроект попадает на рассмотрение, то неизбежно начинаются дебаты в Сенате или Палате представителей. Интересно, но правила обсуждения в двух палатах отличаются. Если в Палате представителей депутат имеет несколько минут на выступление и количество обсуждаемых поправок ограниченно, то в Сенате таких ограничений нет. Сенатор может говорить сколько угодно и не обязательно по рассматриваемому вопросу. Количество поправок в Сенате тоже не ограниченно. Сенаторы могут реально затормозить утверждение того или иного законопроекта путем беспрерывных дискуссий по любым темам. Однако решением 60 сенаторов бесконечные дебаты до недавнего времени могли быть прекращены в любой момент. После этого простым большинством законопроект может быть утвержден.

Вообще, как я уже неоднократно писал и говорил, сенатор США является, наверное, самым свободным человеком в Америке, а то и в мире. Он может ездить куда хочет и когда хочет, поднимать любые вопросы, придумывать любые законопроекты и т.д. Отношение к сенаторам в США – сугубо уважительное. Кстати, поскольку они избираются напрямую жителями штатов (по два сенатора от каждого штата), то являются полностью независимыми от Белого дома. Более того, зачастую Белый дом чувствует свою зависимость от них, заигрывает перед ними, ибо сенаторы от какого-то штата и губернатор этого штата (который, заметим в скобках, тоже напрямую избирается жителями штата) представляют местные интересы, и их задача заключается в том, чтобы эти интересы защитить и продвинуть в федеральной власти. В отличие от России, они не являются представителями центральной власти в регионе и никак не зависят от нее. К слову, в каждом штате есть свой Сенат, члены которого, как правило, работают по совместительству, то есть у них есть основная работа, за которую они получают зарплату. Иначе говоря, они также независимы, но теперь и от центральной власти своего штата, то есть губернатора и его кабинета.

Повторюсь: забавно, что одна из таких неотъемлемых свобод американского сенатора – свобода забалтывания. «Забалтывание» законопроекта существует здесь с начала американских политических времен и исторически является прерогативой любого сенатора США и популярной тактикой в Сенате. Это называется «филибастер». Забалтывание также может быть осуществлено путем внесения огромного количества несущественных поправок. Эта традиция имеет еще античные корни и была известна в самых ранних законодательных демократических учреждениях в истории как эффективная тактика меньшинства. Кстати, президент Барак Обама, его администрация и партия, бывшая в то время большинством в Сенате, стали серьезной жертвой политики филибастера, когда большинство назначений, предложенных президентом, оказались замороженными. Именно поэтому Обама и предложил принять проект, позволяющий заканчивать дебаты по законопроектам и назначениям большинством не в 60 сенаторов, а простым большинством в 51 голос. В 2013 году демократам удалось добиться такого изменения процедуры филибастера.

Наконец, если законопроект успешно проходит через обе палаты Конгресса, он поступает на подпись к президенту страны. Однако закон требует, чтобы тексты, принятые в Сенате и в Палате представителей, были идентичными, что, естественно, бывает крайне редко – ведь поправки везде вносятся свои и варианты текста пишутся разными законодателями и юристами. Поэтому создается согласительная комиссия из представителей обеих палат и процедурных сотрудников Конгресса. Они составляют окончательный текст, который подписывают спикер Палаты представителей и председатель Сената, после чего его отправляют на подпись президенту. Президент имеет право подписать закон или наложить на него вето. Конгресс, в свою очередь, имеет право преодолеть президентское вето двумя третями голосов каждой палаты. У президента есть две возможности в такой ситуации. Если он ничего не делает в течение 10 дней, а Конгресс находится на сессии, то законопроект становится законом автоматически. Если Конгресс закончит свою работу раньше, чем истекут 10 дней, а президент не предпримет никаких шагов, то законопроект считается не принятым. Эта политическая тонкость называется в США «карманным вето». При этом, если Конгресс захочет все же принять данный закон, ему надо будет начинать всю процедуру с самого начала. Такие случаи тоже бывали… В любом случае закон официально вступает в силу только после публикации его официального текста.

Те, кто знаком с формальной стороной законодательного процесса в России, могут оценить, насколько точно в свое время он был скопирован с американских процедур. Хорошо это или плохо – вопрос не для этой книги. Я полагаю, что дело вообще не в формальной процедуре, а в ее реальном политическом содержании. В свое время американцы надеялись, что, если создать в России все внешние атрибуты демократического государства – институты, процедуры, принципы и т.д., – в стране начнет укрепляться демократия. Мол, политическое бытие определяет политическое сознание. Но этот их сугубо материалистический, я бы даже сказал, «вульгарный дарвинистский подход» разбился о загадочный идеализм российской реальности.