9

Приватизацию сдерживали не только идеология, но и несколько чисто практических причин. Во-первых, главным сдерживающим фактором была угроза массовой безработицы и ее страшных социально-политических последствий. На протяжении 1980-х и в начале 1990-х годов в Китае не было функционирующего рынка труда, который смог обеспечить занятость или переподготовку работников, уволенных в результате приватизации госпредприятий. Как следствие, китайское правительство запретило государственным предприятиям увольнять кадры при реструктуризации. На конференции, состоявшейся в Пекине в 1994 году, вице-премьер Чжу Жунцзи предложил присутствовавшим в зале китайским и зарубежным экономистам (их было около 10 человек) разработать стратегию реформирования госпредприятий без массовых увольнений. Любой, кто предложит решение, вне всякого сомнения заслужит Нобелевскую премию, сказал Чжу. Поставив перед собой цель во что бы то ни стало сохранить социальную стабильность, Китай, принявший свой первый закон о банкротстве в конце 1986 года, в течение следующих пяти лет допустил банкротство всего 27 предприятий (Peng Shen, Chen Li 2008: 460). Неудивительно, что малые и средние государственные предприятия чаще всего приватизировались путем продажи их акций руководителям и служащим; в этом случае никого не увольняли или же увольняли крайне незначительное число работников. По сути, то же самое происходило на предыдущем витке реформы госпредприятий, когда их превращали в акционерные общества. К концу 1991 года в Китае было свыше 3200 холдинговых компаний в форме акционерного общества, из них более 85 % были созданы при значительном участии сотрудников. Эта форма приватизации позволила избежать массовых увольнений и частично решить проблему стимулирования трудящихся, которая давно беспокоила государственные предприятия. Тем не менее она имела свои недостатки.

Во-вторых, государственные предприятия обеспечивали рабочим «железную чашку риса», что означало пожизненную занятость, а также дополнительные выплаты сверх заработной платы – жилье, детский сад и школу для детей, медицинское обслуживание и пенсии. Пенсионеры даже передавали право на работу своим взрослым детям. Кроме того, государственное предприятие занимало центральное место в общественной и политической жизни работника. Неудивительно, что сотрудники государственных предприятий, особенно больших, были сильно привязаны к работодателю и идентифицировали себя с ним. Система «железной чашки риса» привязывала китайских рабочих к одному работодателю с самого начала службы и до конца дней. Рабочие на китайских госпредприятиях чувствовали свою принадлежность – в буквальном смысле – к трудовому коллективу. Поэтому разлучить рабочих с государственным предприятием было крайне сложно. В то же время после введения системы подрядной ответственности руководителей рабочие имели ограниченные возможности озвучить волнующие их вопросы или уволиться.

Для того чтобы государственные предприятия превратились в современные корпорации, китайское правительство приняло ряд мер по формированию рынка труда, на котором уволенные работники государственных предприятий смогли бы найти себе работу. Кроме того, оно создало систему социальной защиты для пенсионеров и тех рабочих, которые находились в поиске нового места. Для этого в первую очередь требовалось страхование на случай безработицы, и оно было введено в 1993 году (Ibid.). Процесс создания системы соцзащиты упростился после того, как в 1994 году Китай официально признал существование безработицы, отказавшись от специфической формулировки «ожидающие трудоустройства» (Ibid., 463). К 1995-му более 70 % государственных служащих были охвачены системой страхования по безработице. В то же время работодатели постепенно перестали выплачивать пенсии государственным служащим: эту обязанность взял на себя государственный пенсионный фонд. Жилищная реформа, которая также началась в 1994 году, в общих чертах завершилась к концу 1990-х. Государственное жилье продавалось жильцам по цене ниже рыночной, чтобы госслужащие больше не зависели от своих работодателей. Служащие государственных предприятий отныне могли менять место работы без потери жилья.

На XV Всекитайском съезде КПК в 1997 году негосударственный сектор был признан «важной составляющей» социалистической рыночной экономики. Акционерные общества получили официальное признание. Приватизацию перестали считать попыткой подорвать социализм. После этого государственные предприятия прошли через процесс реструктуризации и сокращения, повлекший за собой массовые увольнения. Как только Пекин ослабил ограничения, решающую роль стали играть инициативы на местах – как и на предыдущих этапах реформы предприятий. На этот раз, уже в новом тысячелетии, в центре внимания всей страны оказался эксперимент в городе Чанша, столице провинции Хунань.

После официального разрешения приватизации в 1997 году чиновники столкнулись с проблемой реструктуризации государственных активов (многие из которых имели небольшую или даже отрицательную рыночную стоимость), сопряженной с трудоустройством миллионов работников госпредприятий. В городе Чанша власти использовали метод «двойного замещения» – одновременного изменения структуры собственности и трудовых отношений. Во-первых, государство отказалось от роли единственного владельца государственных предприятий и стало миноритарным акционером, пригласив сторонних инвесторов и/ или сотрудников в мажоритарные акционеры. Во-вторых, сотрудники государственных предприятий отказались от «железной чашки риса» в обмен на крупную денежную сумму, которая определялась в основном их трудовым стажем. Проведенный в городе Чанша эксперимент ценен тем, что показал, как можно успешно решить две взаимосвязанные проблемы – проблемы государственной собственности и безработицы, ставшие камнем преткновения на предыдущих этапах реформы госпредприятий.

Важнейшим фактором успеха было то, что муниципальные власти объединили государственные активы с рыночной стоимостью и имущество (значительно выросшее в цене) госпредприятий в один общий фонд; таким образом даже нерентабельные государственные предприятия и их сотрудники остались при льготах и пособиях. Размер компенсации, которую получали бюджетники, был одинаков для различных госпредприятий, что признавалось справедливым и с готовностью принималось работниками. Объединение всех государственных активов в единый фонд также способствовало созданию рынка госсобственности, упростив передачу активов. После успешной апробации в городе Чанша «двойное замещение» стало главным методом реформирования государственных предприятий по всему Китаю (Zhang Wenkui, Dongmmg Yuan 2008: 132–138).

Новое тысячелетие принесло с собой заслуживающий особого внимания метод реформирования предприятий – использование первичного публичного размещения акций (IPO). Некоторые государственные предприятия были реорганизованы для первичных размещений акций на китайском фондовом рынке (Шанхайской и Шэньчжэньской фондовых биржах), а также на зарубежных площадках, самой популярной из которых стала Гонконгская фондовая биржа. Предприятия получили новый инструмент привлечения капитала, а китайские фондовые рынки – стимул для развития. О момента своего основания в 1992 году Комиссия по регулированию ценных бумаг считала фондовый рынок привилегией государственных предприятий, позволяющей тем напрямую привлекать средства населения. Подавляющее большинство публичных компаний представляли собой либо государственные предприятия, либо фирмы с государственными предприятиями в качестве мажоритарных акционеров. Первое китайское частное предприятие было зарегистрировано на фондовом рынке только в 1998 году. Даже сегодня, проработав 20 лет, китайский фондовый рынок все еще недостаточно развит; как рыночный институт он имеет не так много возможностей дисциплинировать руководство публичных компаний и в результате играет несущественную роль на быстро растущем рынке капитала в Китае.

После 2000 года реструктуризация государственных предприятий вступила в новую, более активную фазу. О 2001 по 2004 год количество государственных предприятий сократилось почти наполовину. Кроме того, в марте 2003-го Государственный совет внедрил метод, разработанный в Шанхае более чем за 10 лет до того, и создал новый орган на уровне министерства – Комиссию по управлению и надзору за государственными активами, которой было поручено управлять 196 государственными предприятиями, оставшимися в собственности центрального правительства (по состоянию на 3 февраля 2012 года их число сократилось до 117). Провинциальные и муниципальные органы власти, которые до сих пор управляли государственными предприятиями, сформировали аналогичные комиссии на более низких административных уровнях. В результате проведенной реструктуризации все государственные предприятия оказались под контролем единого надзорного органа, что значительно упрощает отношения между правительством и государственными предприятиями; при этом последние сохранили множество особых, недоступных частным фирмам привилегий, таких как, например, монопольный доступ к некоторым секторам. После Третьего пленума ЦК КПК 16-го созыва в октябре 2003 года реформу предприятий перестали называть «центральным звеном» китайских экономических реформ (Ma Jiantang 2008: 356).

Последний этап реформы предприятий начался в 1992–1993 годах, когда местные органы власти прибегли к приватизации в отчаянной попытке спасти местные финансы, и завершился с предсказуемым успехом в 2003-м, когда была создана Комиссия по управлению и надзору за государственными активами. Реформаторам удалось консолидировать государственный сектор ж оздоровить финансовое состояние всех оставшихся государственных предприятий. Это было отчасти связано со снижением затрат и повышением производительности труда, отчасти – с сохранившимися у госпредприятий монопольной властью и политическим влиянием. В течение этого периода меры по реформированию государственных предприятий были продиктованы тем, что китайское правительство считало главной проблемой госсобственности отсутствие заинтересованности руководства и рядовых сотрудников госпредприятий в результатах своего труда. Акцент на системе стимулирования отражает тот факт, что правительство объясняло успех аграрной реформы введением системы ответственности крестьянских хозяйств; частное фермерство прижилось в китайской деревне и показало прекрасные результаты, потому что свойственная ему система стимулирования была более справедливой. Однако причины несостоятельности государственных предприятий лежали гораздо глубже.

Отсутствие стимулов было лишь одной из причин. Не менее важными являются как минимум еще два фактора. Первый: в условиях рынка фирмы постоянно проходят рыночный отбор; не выдержавшие испытание рынком вынуждены прекратить деятельность и высвободить капитал и трудовые ресурсы для того, чтобы тем нашлось иное применение на рынке. Тайного рецепта, позволяющего фирмам добиваться успеха, не существует. Дарвиновский отбор является единственным механизмом, позволяющим передать экономические ресурсы в хорошие руки при банкротстве фирм, не выживших в условиях рыночной конкуренции. Государство может помочь только тем, что упростит создание новых фирм; это заставит уже существующие фирмы повысить свою конкурентоспособность или смириться с поражением. Государство может также облегчить ликвидацию обанкротившихся фирм, чтобы оставшиеся ресурсы высвободились и нашли себе лучшее применение. Но государственные предприятия Китая редко ликвидировались. Неудивительно, что в отсутствие угрозы банкротства государственный сектор был не в состоянии конкурировать с волостными и поселковыми предприятиями, а также с частными компаниями, приученными к рыночной дисциплине. Более того, поскольку существующие фирмы трудно было закрыть, создание новых фирм строго контролировалось. Обычного, но крайне важного процесса, лежащего в основе рыночной экономики, – постоянного создания новых фирм и уничтожения старых – в социалистическом Китае просто не было, и уж точно не было его в государственном секторе. Не вызывает никаких сомнений, что плохое управление являлось одной из причин того, что государственные предприятия добивались худших результатов. Второй фактор – это незаконный вывод активов инсайдерами, в том числе руководителями и сотрудниками контролирующих органов. Вез внешнего контроля некоторые директора создавали свой собственный бизнес, чтобы перекачивать туда средства государственных предприятий. Активный вывод активов с государственных предприятий, разумеется, был связан с государственной формой собственности. Государственная собственность не позволяла закрыть эти предприятия. Но оба этих фактора не связаны со стимулированием труда.

Традиционный аргумент в пользу частной собственности – ее способность решить проблему стимулирования труда. Безусловно, это является ключевым преимуществом частной формы собственности. После того как государственное предприятие было приватизировано и выкуплено его бывшим руководством, директор превращается в частного собственника и претендует на доходы фирмы. Как следствие, его заинтересованность в увеличении прибыли возрастает. Возможно, он станет больше работать и принимать здравые решения по ведению бизнеса. Хотя усовершенствование системы стимулирования обычно приводит к повышению производительности, эта система – далеко не единственное и даже не главное преимущество частной собственности. Положительный эффект от частной собственности и приватизации гораздо больше, чем повышение заинтересованности в результатах труда.

Во-первых, частная собственность способствует эффективному распределению ресурсов и таким образом повышает производительность труда. Спецификация прав собственности позволяет передать экономические ресурсы тем экономическим акторам, которые воспользуются ими с наибольшей выгодой. Следовательно, о результатах приватизации можно судить по тому, насколько удалось направить экономические ресурсы на свободный рынок активов. Вез хорошо функционирующего рынка активов приватизация не может быть надежным инструментом решения экономических проблем, связанных с государственной собственностью. Однако это условие редко соблюдается в экономиках, переживающих переход от централизованного планирования к рынку. В большинстве случаев приватизация служила средством демонтажа централизованного планирования и создания рынка. Но без функционирующего рынка, направляющего ресурсы туда, где они будут использованы наилучшим образом, экономические выгоды от приватизации невелики.

Во-вторых, распределение ресурсов в рыночной экономике является процессом открытия, по словам Хайека. Не существует волшебного способа разместить все ресурсы так, чтобы их использовали с наибольшей выгодой; эффективное использование ресурсов не является изначально заданным в любой экономике. Предпринимателям не остается ничего другого, кроме как методом проб и ошибок вычислять, куда направить ресурсы; в постоянной погоне за прибылью они невольно перемещают ресурсы туда, где те дают самый высокий доход. Таким образом, распределение ресурсов в реальном мире коренным образом отличается от хрестоматийной проблемы выбора, описанного в учебниках экономики как распределение ограниченных средств для достижения намеченных целей. Предприниматель всегда стремится идти дальше поставленных целей и опробовать новые средства. Другими словами, распределение ресурсов неизбежно связано с их использованием в непрерывно меняющейся экономике. Этот процесс предполагает эксперименты с новыми продуктами и создание новых фирм, а также вытеснение с рынка старых (Йозеф Шумпетер назвал его «непрерывным штормом созидательного разрушения» [Schumpeter 1942: 84]).

При социализме факторы производства принадлежат государству, их распределение в экономике осуществляется посредством планирования, поэтому важным шагом на пути к рыночной экономике является становление рынка факторов производства, который заменит централизованное планирование в деле распределения ресурсов. При переводе китайской экономики на рыночные рельсы этот процесс начался на местном уровне, что привело к региональной конкуренции при активном участии местных органов власти. Стивен Чунг считал, что ключом к пониманию чудесного подъема китайской экономики является конкуренция между «сянями» – уездными властями (Cheung 2009). Региональная конкуренция не сводится к соревнованию уездов. Она охватывала все уровни – от провинциального до поселкового. Но за что именно конкурировали между собой местные власти? Ответ на этот вопрос поможет нам понять природу рыночных преобразований в Китае.