При Н. А. Щелокове МВД выдвигало в качестве одной из главенствующих задач — предупреждение преступлений.

Правонарушение лучше предупредить. Задача профилактики заключалась в том, чтобы не дать человеку, особенно молодому, преступить границу закона, уберечь его от неверного шага, помочь ему найти свое место в семье, коллективе, обществе. Эта задача более сложная, чем отдать под суд и отправить в колонию.

«Известно, что преступником человек не рождается. И до тех пор, пока человек еще не стал им, надо все сделать, чтобы помочь ему не отставать, а идти вместе со всем обществом в одном строю. Для этого надо в семье, школе, на предприятии, в любом коллективе требовать от человека и помогать ему стать лучше», — в этом видел одну из основных задач профилактики министр внутренних дел.

К тому времени профилактика стала всеобщей идеей. Во всем мире давно поняли, что проблему борьбы с преступностью нельзя решить путем ужесточения репрессий, выступая с позиции устрашения. Необходимо вести широкое наступление на сами причины и условия преступности, заниматься конкретной работой с лицами, склонными к правонарушениям, еще до того, как они преступили черту закона.

Почти за двадцать лет до того как, в МВД СССР была создана служба профилактики, на I Конгрессе ООН по предупреждению преступности в 1955 году было принято решение о создании отделов по предупреждению преступности в полицейских управлениях. После этого во многих странах в полицейских органах были созданы такие органы профилактики.

Отдел по предупреждению преступности был создан, например, в составе Департамента уголовного сыска главного управления полиции Лондона. В Швеции отдел предупреждения преступности создан в Управлении государственной полиции в 1965 году. Во Франции роль общенационального руководящего и координирующего центра по этим вопросам в соответствии с законом 1966 года возложена на дирекцию судебной полиции генерального секретаря этой полиции, которая призвана разрабатывать основы государственной политики в области предупреждения и пресечения преступности. Планировать конкретные мероприятия в общенациональном масштабе.

В ФРГ специальная служба создана в середине 70-годов, в составе криминальной полиции земель, крупных городов. В отделе криминальной полиции был учрежден секретариат по предупреждению преступности, назначен ответственный за планирование, руководство и координацию профилактической работы на местах.

Полиция профилактики была создана в Японии, в США (в Нью-Йорке, Чикаго, Вашингтоне также созданы отделы по предупреждению преступности), в Италии в корпусе карабинеров создано управление по профилактике. Специальные отделы по предупреждению преступности образованы во всех полицейских управлениях провинций Италии.

В Советском Союзе идея профилактики на протяжении ряда лет оставалась преимущественно пожеланием, в лучшем случае — призывом. Еще с ленинских времен говорили о том, что необходимо предупреждать преступление. Но дальше слов дело не продвигалось. Профилактика не опиралась на прочную организационную основу.

В 1969 году была разработана и введена в действие инструкция по основам организации и тактики предотвращения преступлений органами милиции. В наиболее крупных горрайорганах внутренних дел создавались отделения или группы профилактики преступлений. В своей работе они опирались на те службы, которые носят профилактический характер, а также на общественность: детские комнаты милиции, службу участковых инспекторов, аппараты уголовного розыска, добровольные народные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды, уличные и домовые комитеты, родительские комитеты школ и др.

Так постепенно вырисовывались контуры будущей службы, проводились специальные исследования в этом направлении.

В дальнейшем общие задачи профилактики сводились к следующему:

Новая служба создавалась нелегко. Требовались большие затраты. Даже когда стала очевидной новая структура, некоторые сомневались. В кулуарах министерства шли ожесточенные дискуссии.

Одни предлагали организовать ее в составе наружной службы (административной), основу которой составляли участковые уполномоченные. Были те, кто стоял за то, чтобы службу сделать самостоятельной. «При этом высокие инстанции, которым предстояло утвердить новую службу (или согласиться с ее созданием), не обещали добавить штатную численность или, если и обещали, то в незначительном количестве», — вспоминал И. И. Карпец.

Вопрос изучался всесторонне, всеми Главками, неоднократно обсуждался членами коллегии, рассматривался у министра. Причем, как вспоминал С. М. Крылов: «Все точки зрения министром, его заместителями, членами коллегии были терпеливо, внимательно и всесторонне рассмотрены. Была проявлена терпимость к инакомыслящим, лояльность, демократизм. Все это делалось без особого нажима. Основным методом был метод убеждения, может быть даже слишком затянувшийся. Но так или иначе эта система не была декларирована сверху, она в сущности родилась внизу, это само проявление жизни, это ее властное требование, было рассмотрено на руководстве Министерства и получило нормативное выражение».

Предложение, которое и посчитали правильным, — создать надзорно-профилактическую службу в виде самостоятельных подразделений в составе аппаратов уголовного розыска. В их состав перешли участковые уполномоченные. Щелоков добился увеличения штатной численности и дополнительного финансирования.

При обсуждении последнего предложения против него решительно выступил начальник ГУУР МВД И. И. Карпец. Ему и здесь виделись «козни» начальника штаба С. М. Крылова.

Он вспоминал позднее: «Однако штаб немедленно «рассортировал» всех на «сторонников» и «противников» — неизвестно чьих. В общем, если ты был против позиции штаба, то ты «противник», почти «враг».

Перед обсуждением этого вопроса на коллегии ее членам и начальникам главных управлений было разослано письмо за подписью министра, где недвусмысленно предлагалось лишь одно решение: создать профилактическую службу при уголовном розыске. Представляете, каково было выступить против него!

Начальник ГУУР МВД решил написать записку Н. А. Щелокову с тем, чтобы высказать окончательно свою точку зрения. В ней он подробно объяснил, почему нельзя совмещать профилактическую службу и уголовный розыск, по его мнению, весьма различные по своим функциям виды деятельности.

«(…) Неправильно возлагать на уголовный розыск и общую профилактику. Это вообще невозможно. Общая профилактика — удел всего Министерства; каждой его службе присущи определенные ее формы; следствию — по закону, ГАИ — по-своему профилю, политорганам по-своему и т. д. Причем никакие спец. подразделения тут не нужны. Что же, и эта работа (в том числе и учет ее) должна быть в уголовном розыске? Что же это будет за оперативный аппарат?..», — отмечал Карпец в записке.

Приведу доводы С. М. Крылова: «Как же можно говорить, что уголовный розыск профилактикой заниматься не может, когда он занимался ею и занимается, повторяю, не может не заниматься, ибо он занимается этим во всем мире. Уголовный розыск нужно действительно освободить он несвойственных функций, но его нельзя освободить от профилактики.

(…) Сегодня уголовный розыск вместе с участковыми, и больше ни с кем, раскрывают уже 95 процентов преступлений. Это факты, это цифры, это жизнь. Возникает вопрос, зачем нужно дробить службу, которая решает одну и ту же задачу, работу с одними и теми же лицами, а объединена не только интересами службы, но и территориально. Здесь возникает естественный вопрос: какая служба откажется от многочисленного пополнения, если это пополнение будет действительно помогать в решении ее главной задачи, какой командующий фронтом откажется от лишней дивизии, даже батальона, не говоря уже о корпусах и армий. Почему же уголовный розыск отказывается от участкового инспектора?»

Карпец отстаивал свою позицию. Но его не поддержали. На его стороне был лишь замминистра Б. А. Викторов. Надзорно-профилактическую службу решили создавать при Уголовном розыске. При этом, как пишет И. И. Карпец, «некоторые потирали руки: хорошо, что не у нас, — ответственности меньше».

Начальником новой службы и заместителем начальника ГУУР МВД назначили А. П. Флягина. Ранее он работал заведующим отделом административных органов Московского горкома КПСС. Это был энергичный руководитель.

Структурно профилактическая служба входила в состав уголовного розыска, задачи были у каждой специфические, но коллектив один. Профилактическая служба не была обособлена. При осложнении оперативной обстановки или совершении особо опасного преступления все работали в одной связке.

Подчеркну также, что профилактической деятельностью должны были заниматься все отраслевые службы. ГАИ ведет профилактику дорожных происшествий и никто не должен был делать это вместо нее.

Аппарат БХСС вел профилактику хищений народного добра и раскрывал преступления. Служба противопожарной безопасности профилактировало пожары и тушило их. Уголовный розыск должен был не только раскрывать преступления, изобличать преступников, но и предупреждать преступления.

Усилению профилактической работы способствовало создание в городах, селах и поселках опорных пунктов милиции (позже опорные пункты будут называться общественными пунктами охраны правопорядка). Их образование превратилось в массовое движение. Возможности были огромные. Граждане стали чаще обращаться за помощью и находили поддержку именно в опорных пунктах милиции. Шло их активное создание. Исполкомы Советов выделяли подходящие площади. Из маленьких, неприспособленных комнат, участковые инспектора выбрались в неплохие помещения, где не стыдно было принять граждан.

В опорных пунктах, помимо участковых, работали дружинники, совет общественности, инспекция по делам несовершеннолетних. Они вносили свой вклад в обеспечение общественного порядка в жилых микрорайонах и, особенно, в борьбу с правонарушениями в сфере быта.

У милиции прибавилось немало работы после того, как страна перешла на пятидневную рабочую неделю, когда вместо одного выходного дня появилось два.

В своем дневнике министр Щелоков писал: «Известно, что семейное дело — деликатное. В чужую семью, как в душу, не каждого пустишь, тем более с грубым милицейским «сапогом». Да, это верно, если с грубым. А если с высочайшим тактом, с тактом педагога, наставника, желающего помочь? Почему не придти в семью живущего в микрорайоне опорного пункта общественности, где есть малое дитя в доме, а отец то и дело приходит подвыпивши?

Семейное дело — деликатное дело, но касается оно всех, в том числе милиции, особенно. Когда приходится иметь дело с «трудными» подростками.

Опорный пункт правопорядка — организация общественная, в ней работает Совет из представителей общественности фабрики или завода, школы, милиции, депутатов районного или городского Совета.

И нет вопроса, который, так или иначе, не касался бы совета общественности, будь то конфликт в неустоявшейся семье, или постоянные выпивки в доме, или пятиклассники Петя и Сева вместо школы сели в поезд и собрались уехать на БАМ, в Арктику, или бросил парень школу и теперь не учится, не работает».

С накоплением достаточного опыта служба профилактики создавалась повсеместно по всей стране. В Москве, Московской области и Ленинграде она действовала при ЖЭКах.

На Всесоюзном совещании-семинаре в январе 1973 года Щелоков призывал не придерживаться какой-либо одной жесткой схемы в вопросах профилактики. Он отмечал: «Структура учреждений Жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) сложная и разнообразная. В Российской Федерации наряду с тремя тысячами ЖЭКов имеется почти 13 тысяч ведомственных жилищно-коммунальных учреждений. Около четверти жилого фонда республики находится в личной собственности граждан. С учетом этих специфических особенностей решение вопроса в различных городах и областях может быть неодинаковым. В одном месте целесообразно закрепить за каждым ЖЭКом участкового инспектора; в других случаях (если это крупное жилищно-коммунальное объединение) — нескольких инспекторов; в третьих — закрепить участкового инспектора за домоуправлением. Я думаю, что вы сумеете решить что лучше, исходя из местных особенностей, имея в виду самое главное и принципиальное — центр тяжести профилактической работы должен быть перенесен в жилые массивы».

Кстати, в Грузии опорные пункты правопорядка назывались Советами народных депутатов в микрорайонах.

Возглавлявший УВД Калининградской области Валерий Соболев при создании службы профилактики действовал по-иному.

— Я поставил вопрос перед первым секретарем обкома партии Коноваловым, предложив создать профилактическую службу под руководством партийных органов, а не при ЖЭКах. Он меня поддержал. По месту жительства профилактическую службу возглавил районный комитет партии, на предприятиях партийный комитет… Результаты сразу сказались: преступность по несовершеннолетним снизилась на 25 процентов, вырос показатель раскрываемости, на 30 процентов снизилось число преступлений в области.

После таких результатов и их проверки начальником Штаба С. М. Крыловым был создан фильм «Профилактика — их девиз», который показали по телевидению. Издан приказ о том, чтобы начальники УВД приезжали в Калининград перенимать опыт.

Такая деталь, Щелоков не раз подчеркивал это в своих выступлениях: это не опорные пункты милиции. Эти опорные пункты не должны были быть милицейскими, чем угодно — только не милицейскими.

А то получалось так, что коль они милицейские, то пусть милиция там и работает, а все остальные будут смотреть на их деятельность. Но милиция, конечно, там должна была присутствовать. Руководство МВД добивалось закона, по которому были бы определены права и обязанности народно-депутатских групп, местных профсоюзных организаций, и школ, и головных партийных организаций, и трудовых коллективов по работе на этих опорных пунктах.

Щелоков твердо проводил линию на повышение роли участковых инспекторов. С 1974 по 1983 годы они находились в составе профилактической службы. До него их должность называлась иначе — «участковый уполномоченный». Но с тем, чтобы придать авторитет сотрудникам в глазах общественности, их переименовали в инспекторов.

Министр даже издевался над прежним названием: «Упал намоченный и не высох!».

Введена должность «участковый инспектор профилактики».

При этом Щелоков добился того, что участковый инспектор от органов местной власти получал квартиру непосредственно на участке обслуживания, жилье должно быть поблизости от служебного кабинета. Телефонизация — бесплатная. Это было закреплено законодательно. Руководителям органов внутренних дел на местах запрещалось в течение 10 лет перемещать участковых с участка на участок, переводить их в другие службы, за исключением повышения по службе.

В профилактической службе на уровне областного управления было три группы: группа общей профилактики, группа по предупреждению преступлений несовершеннолетних и группа по организации индивидуальной профилактики и руководству участковыми инспекторами.

Обязанности участкового инспектора были многогранны и разнообразны. На их плечах лежала ответственная работа по предупреждению противоправного поведения со стороны криминогенной среды: дебоширов, пьяниц, ранее судимых лиц, хулиганов. Актуальной в то время была борьба с бродяжничеством и тунеядством. Подчас на участковых возлагались и совсем уж парадоксальные задачи, к примеру, обязанности по организации розыска венерических больных или борьбе с бродячими собаками, выявление случаев скармливаемого домашним животным хлеба.

Как пример участковым инспекторам Щелоков часто приводил главного героя повести Виля Липатова «Деревенский детектив» Федора Анискина, который «почти сорок лет милиционером служит». Он хорошо знает всех жителей села, чем они живут и как живут. «Я тебя с пеленок знаю, — говорит он трактористу Сторожевому. «Участковый знал каждого человека наизусть и мог сказать, что варят на ужин в доме под пятью скворечниками», — замечает автор повести.

Основное внимание в своей работе Анискин уделял именно профилактике правонарушений. На общем собрании колхозников, где он завел разговор о создании народной дружины, участковый объясняет: «Партия и правительство, товарищи, обращают наше внимание также на то, что задачей органов милиции являются не только методы пресечения и карания, а также, товарищи, и воспитательная работа». По существу повесть «Деревенский детектив» ведет рассказ о мудром и авторитетном в селе милицейском воспитателе.

Анискину до всего есть дело. Он интересуется дисциплиной колхозников, ходом уборочной кампании, состоянием колхозного стада и другими делами, казалось бы, не имеющими отношения к его прямым милицейским обязанностям. Про себя он рассуждает: «Если хлебороб не уберет хлеб вовремя, то с ним, как пить дать, надо беседу проводить».

Добавлю, что только по личной просьбе Н. А. Щелокова, народный артист СССР Михаил Жаров согласился создать образ и исполнить роль участкового Анискина в популярном фильме по этой повести. А в ноябре 1968 года было проведено первое Всесоюзное совещание работников литературы, искусства и органов МВД по проблемам профилактики правонарушений.

Участковый в доме — это всегда желанный человек. Причем, особо ревниво к посещению участкового на дому относились люди пожилого возраста. Если участковый длительное время не посещал кого-то из них, человека уже брали сомнения, а почему это он обходит мой дом, за что он обиделся.

Со слов полковника А. С. Масалыкина приведу один, о многом говорящий эпизод, свидетелем которого он был. В один из дней начальнику пятигорского ОВД позвонили по межгороду: «Говорит Москва, с Вами будет говорить представитель Министерства иностранных дел страны».

Начальник быстро поднялся, и я слышу: «У вас есть участковый Нижник Федор Карпович?». Начальник отвечает дрогнувшим голосом: «Да, есть. А что он натворил?». Из трубки голос: «Да ничего он не натворил, но нам позвонил из Нью-Йорка наш постоянный представитель при ООН, у него мама живет у вас в Пятигорске на ул. Власова, 47. Когда сын позвонил матери в Пятигорск, мать ему пожаловалась, что вот Федор Карпович, их участковый, уже две недели к ней не заходит, и она очень волнуется, не обидела ли она чем-нибудь Федора Карповича?». Говоривший из Москвы сотрудник МИДа просил начальника милиции разобраться и наладить отношения между участковым и матерью представителя при ООН.

Добавлю, что население участка знало своего участкового и всегда по всем вопросам обращалось только к нему. При этом каждый участковый обладал таким количеством доверенных людей, что он постоянно был в курсе жизни на обслуживаемом участке.

К 1980 году становление службы профилактики завершилось. Многие вопросы предупреждения преступлений уже не могли решаться без деятельного участия этой службы. Практически каждое заседание, будь то коллегия МВД или коллегия УВД (области, края), не проходило без обсуждения вопросов, касающихся профилактики. Это рецидивная преступность, борьба с пьянством и наркоманией, выявление неработающих и их трудоустройство, преступность несовершеннолетних, предупреждение краж, работа общественных пунктов охраны правопорядка и др.

Сошлюсь на данные полковника милиции А. П. Пирагиса, работавшего в профилактической службе УВД Камчатки. «…Хотя нас и заедала повседневная текучка, будничная и, казалось, бестолковая работа, но результаты деятельности были налицо. Почувствовали вкус к работе и участковые инспектора милиции. Стал создаваться свой профессиональный костяк, уменьшилась текучесть кадров. С 1976 по 1980 годы число участковых, проработавших на административном участке три года и более, увеличилось с 25,7 % до 33 %. Возрос их качественный состав: количество участковых с высшим и средним специальным образованием увеличилось за этот период с 72,8 % до 83 %. Среди инспекторов профилактики 76 % имели высшее образование. Такой потенциал имела профилактическая служба в начале 1980-х годов.

Не вдаваясь во все статистические подробности деятельности службы, на некоторых остановлюсь подробнее.

…Неработающие, пьяницы и алкоголики всегда создавали негативную обстановку в сфере семейно-бытовых отношений. Изоляция этой категории лиц в лечебно-трудовом профилактории положительно повлияла на оздоровление быта. Так, количество жалоб и заявлений, рассматриваемых участковыми инспекторами, сократилось за этот период с 5114 до 3654.

Активизация работы с пьяницами и тунеядцами сказалась и на показателях преступности по линии уголовного розыска. Число неработающих лиц, совершивших преступление, уменьшилось с 29,9 % до 21,5, а совершивших преступление в состоянии опьянения — с 63,5 % до 58,8. Об улучшении деятельности органов внутренних дел в целом, и профилактики в частности, говорит и такой значительный факт: число преступлений по линии уголовного розыска за это время возросло только на 6,8 %, в то время как население области увеличилось на 11,4 %.

Когда-нибудь ученые-криминологи вернутся к тем годам и будут анализировать то далекое прошлое, о котором мною написано, и, возможно, вновь «откроют Америку». Новое — хорошо забытое старое».

Добавлю, что когда решался вопрос о службе профилактики в составе уголовного розыска, имелось в виду, что участковые инспектора и инспектора уголовного розыска будут освобождены от ряда несвойственных им функций.

В одной из записок министра Щелокова предусматривалось, что участковые будут освобождены от санитарных функций, и за счет местного бюджета будет создана специальная санитарная милиция. Предполагалось также освободить участковых от административной практики, создав в составе административной службы специальное отделение. Также предусматривалось создание службы дознания, освобождение от этих функций участковых инспекторов и инспекторов уголовного розыска.

Правда, эти непростые задачи решены сразу не были. МВД проявило осторожность и не спешило с их решением, накапливался, анализировался и изучался опыт.

С чрезвычайно сложной, нетрадиционной службой профилактики руководство союзного МВД связывало большие надежды. И, как у всех первопроходцев, здесь были свои недочеты, некоторые из первоначальных идей не получили организационного завершения, система управления службой являлась несовершенной. Но все эти вопросы были разрешимы, требовалось только время.

Весь ход событий поставил на повестку дня вопрос о совершенно новой фигуре участкового инспектора. Ведь служба профилактики — это прежде всего педагогическая, психологическая служба. Вести профилактику могут только люди просвещенные, образованные, способные быть одновременно и педагогами, и психологами, «лекарями» социальных болезней, агитаторами и пропагандистами.

Естественно, таких было не пруд пруди.

— Мы не можем ориентироваться, — говорил министр Щелоков, — на участкового инспектора со средним образованием вообще и, тем более, когда мы ориентируем его на профилактику.

Руководство МВД понимало необходимость решительного совершенствования службы: поднимать положение участкового инспектора, «образовывать» его, готовить по вопросам профилактики кадры в специальных учебных заведениях. Министр в 1973 году ставил задачу создать такие высшие учебные заведения, чтобы выпускать ежегодно 2 тысячи участковых инспекторов.

В союзном МВД планировали пересмотреть критерии оценки эффективности профилактической службы. Главным критерием эффективности должно было быть снижение количества преступлений. А не количество прочитанных лекций, выступлений, опубликованных статей, призывов. Должны были разгрузить службу профилактики от канцелярии, от бумаготворчества. Приводилась в пример работа МВД Карельской АССР, где совместно с Академией МВД были разработаны автоматизированные информационно-поисковые системы (сотрудникам не нужно было «тонуть» в справках, были разработаны формализованные отчетные документы).

При Щелокове зарождалось широкое использование ЭВМ для автоматизации процесса управления, сбора, обработки информации на исполнительском уровне в горрайорганах. Внедрялись ЭВМ в оперативную практику.

Министр неоднократно в своих докладах и выступлениях подчеркивал, что все вопросы профилактики необходимо решать комплексно. В Штабе МВД готовился специальный документ — «Закон о профилактике. Основы законодательства по вопросам профилактики». О его необходимости говорил и С. М. Крылов: «Пока в законодательном порядке не будут регламентированы права и обязанности трудовых коллективов, семьи и школы по вопросам предотвращения антиобщественного поведения, мы не будем иметь правовой основы для осуществления широкого комплекса глубоких социальных мер, наступательной борьбы со всеми негативными антисоциальными проявлениями. Пока мы эту идею внедряем в сознание людей, пока мы за нее агитируем, уже многие страны используют эту идею, издали у себя такие законы. Тысячу раз обидно по этому поводу. Это же правильная идея, сейчас ее признают практики и ученые, как говорят, и верхи и низы».

Кстати, тут же Сергей Михайлович говорит и о необходимости Закона о проступке: «Мы используем тяжелую артиллерию и в борьбе с наиболее опасными преступлениями, и с мелкими хулиганами, и дебоширами семейными и скандалистами. Во всем мире есть закон о профилактике. Еще Маркс в 1864 году по поводу порубки леса говорил: нельзя путать преступление с уголовным проступком. Все знают, к чему это приводит. Если в 1972 году мы рассматривали 1,5 млн. заявлений граждан о правонарушениях, то сейчас рассматриваем 3 млн. 400 тыс., 1 млн. 550 тыс. мы отказываем. Аппарат участкового инспектора, кончая уголовным розыском, загружен огромной массой этих материалов. Мы возбуждаем огромное количество уголовных дел, а потом прекращаем их за отсутствием состава и события преступления. В ГДР созданы специальные колонии для лиц, совершивших проступок. Как они далеко пошли. Это неотложный вопрос, он способен оздоровить всю нашу карательную политику. Он развяжет руки многим работникам, он разгрузит уголовный розыск, участковых, следователей».

Говорю я об этом так подробно, потому что в наше время все эти вопросы по-прежнему актуальны. Безусловно, спектр наказаний, не связанных с лишением свободы, может и должен применяться более широко за менее опасные уголовные преступления.

Службу профилактики ликвидировали весной 1983 года, вскоре после того, как Н. А. Щелоков был снят с поста министра внутренних дел.

В наше время приходится возвращаться к целесообразным мерам профилактики правонарушений, но процесс этот проходит сложно.