Я проиллюстрировал борьбу за представления, восприятие, ощущения в контексте весьма специфических баталий, но наиболее интенсивно баталии раздуваются в поле больших идей. Одна такая битва вовлекает с одной стороны тех, кто верит, что рынки в основном работают хорошо сами по себе и что бо́льшая часть провалов рынка фактически является провалами государства. На другой стороне те, кто менее оптимистичен по поводу рынка, или те, кто спорят о важной роли государства. Эти два лагеря определяют главную идеологическую битву нашего времени. Этоидеологическая борьба, поскольку экономическая наука – и теория, и история – предоставляют достаточно подробный набор ответов.

Эта борьба развертывается в каждой сфере государственной политики. Это влияет на роль, которую государство принимает в поддержании стабильности макроэкономики, в регулировании рынков, в инвестициях в общественные блага, в защите потребителей, инвесторов и окружающей среды, в предоставлении социальной защиты. Наш фокус здесь, однако, более узок: это большая борьба, результат которой скажет многое об эволюции неравенства в Соединенных Штатах, продолжится ли рост или, как это было, начнет уменьшаться.

Центральный тезис второй и третьей главы – тот, что провалы рынка (и провалы государства в их ограничении) играют ключевую роль в объяснении неравенства в Америке. На верхушке находится рента (как монопольная рента); внизу находятся недостаточные инвестиции в человеческий капитал. Скрытые субсидии, которые искажают рынок, и правила игры, дающие контроль верхушке, усложняют проблемы.

Как мы отметили в главе 3, экономическая теория показала, что рынки не существуют абстрактно. В конце концов, существует потребность в государстве для заключения контрактов и предоставления основной законодательной структуры. Нокак правительства делают это, имеет значение – и для эффективности, и для распределения. Правые хотят «правильные» правила игры – те, что дают преимущества богатым за счет остальных. Они пытались управлять дебатами, предложить идею, что существует единственный набор правил, которые будут лучшими для всех. Но сквозь книгу мы увидели, что это просто неправда.

Экономическая теория показала, что рынки работают хорошо, когда частная и общественная прибыли хорошо связаны, и, наоборот, плохо – когда такой связи нет. Провалы рынка распространяются. Экстерналии, например, не ограничены окружающей средой. Наши банки загрязняют глобальную экономику токсичной ипотекой, и их провалы приводят глобальную экономику на грань провала, накладывая огромные издержки на работников и граждан по всему миру. Некоторые из этих провалов рынка для коррекции, в принципе, просты: фирма, которая загрязняет, может быть оштрафована за загрязнения, которые она создает. Но искажения, вызванные несовершенством, и асимметричная информация существуют повсюду и не так просто поддаются корректировке. Менеджеры не всегда действуют в интересах «заинтересованных сторон» (включая акционеров), и те мало что могут с этим поделать. Как мы видели в главе четвертой, стимулирующие выплаты, которые были направлены на акцентирование их интересов, этого не делали; менеджеры получали пользу за счет всех остальных[498].

Но если вы слушали аргументы только правых, вы должны были бы думать, что рынки всегда работают, а государство все время проваливается. Правые тяжело трудятся, создавая эти представления у населения, по большей части просто игнорируя частные провалы рынка и успехи государства. Они пытались игнорировать – и заставить то же делать других – распределительные последствия провалов рынка: кто получает и кто теряет, когда частные вознаграждения и социальная прибыль плохо связаны. Кризис предоставил пример, когда победителей и проигравших очень просто увидеть; но почти в каждом случае, будь то загрязнение окружающей среды или хищническое кредитование, или злоупотребления корпоративного управления, те, кто наверху, – победители, все остальные – проигравшие.

Конечно, не каждое правительственное усилие является успешным или настолько успешным, как того хотелось бы его защитникам. В самом деле, когда правительство предпринимает исследование (или поддерживает новые частные предприятия), здесьдолжны быть какие-либо провалы. Отсутствие провалов означает, что вы предпринимаете недостаточно рисков. Успех случается тогда, когда отдача от этих проектов, которые преуспевают, больше, чем достаточна для покрытия потерь от тех, что терпят поражение. И доказательства в случае государственных исследовательских предприятий однозначны и ошеломляющи. Отдача от государственных инвестиций в технологии в среднем была очень, очень высокой – только подумайте об Интернете, проекте человеческого генома, сверхзвуковых самолетах, браузере, телеграфе, повышении продуктивности в сельском хозяйстве в XIX веке, которая предоставила базу для перехода Соединенных Штатов от фермерства к мануфактуре. Когда я был председателем Совета экономических консультантов, мы оценивали среднюю общественную отдачу от правительственных НИОКР, и вышло, что они превосходят 50 % – куда выше, чем в других областях инвестирования (включая частный сектор НИОКР)[499].

Государство – это человеческий институт и, как и все люди, институты, которые оно создает, тоже могут ошибаться. Существуют провалы государства, так же, как и провалы рынка. Недавняя экономическая теория объяснила, когда каждый из государственных проектов скорее всего провалится, и как государство и рынок (и другие гражданские институты, включая те, что служат надзирателями и для корпораций, и для государства) могут дополнять друг друга и обеспечивать систему сдержек и противовесов. Мы видели тысячи примеров подобного рода комплементарности: правительственная инициатива создала Интернет, но частные фирмы по типу Google построили множество продуктов и приложений, которые поставили сеть в центр человеческих жизней и нашей экономики. Государство могло создать первый в истории веб-браузер, но частный сектор и движение за открытые исходники переопределили его.

То, что существуют успехи и провалы и в государственном, и в частном секторе, абсолютно ясно. Однако многие правые, кажется, думают, что только государство может терпеть неудачу. Часть причины для таких несопоставимых представлений о рынке и государстве имеет корни в теории иллюзии равновесия, описанной ранее. Те, кто верят в рынки, игнорируют информацию о провалах рынка, придавая тем временем высокую важность примерам провалов государства. Они могут запросто назвать примеры проваленных государственных программ, но масштабные провалы нашей финансовой системы в преддверии Великой рецессии оказываются быстро позабыты, описываются как аномалия или сваливаются на правительство.

Дело в том, что не существовало успешной большой экономики, в которой государство не играло важной роли. И в странах с наиболее быстрым ростом (как Китай), и в странах с высочайшими стандартами жизни (как скандинавские)[500]правительство играет очень важную роль. Однако довлеющая идеология правых настолько сильна, что существуют попытки уменьшить роль государства, сокращая государственные услуги и приватизацию и даже противостоя регулированию.

Правые не замечают не только успехи государства, но и провалы рынка. В период после кризиса 2008 года, однако, было сложно игнорировать повторяющиесяфинансовые кризисы, которые отмечали капитализм с самого его рождения[501]. Повторяющиеся спасения банков накладывали высокие издержки на налогоплательщиков. Если мы добавим потери от нерационального использования капитала финансовым сектором перед кризисом и дефицит между потенциальным экономическим результатом и реальным результатом после того, как пузырь лопнул, то мы получим число в триллионах долларов.

После Великой депрессии государство преуспело в регулировании финансового сектора, обеспечив почти четыре десятилетия финансовой стабильности и быстрого роста, с концентрацией банков на кредитовании, предоставлении денег, необходимых для быстрого роста наших предприятий. Государство помогло заставить рынки действовать так, как рынки должны, сокращая возможности для мошенничества и обмана клиентов и улучшая конкуренцию. Но, начиная с президента Рейгана и продолжая с президентом Клинтоном, правительство сделало шаг назад. Отмена регулирования привела к нестабильности; с меньшим надзором было больше мошенничества и меньше конкуренции.

Не сказать, что это единственный пример. Частные страховые медицинские компании куда менее эффективны, чем управляемая государством Medicare[502]. Частные компании по страхованию жизни куда менее эффективны, чем государственная программа социального страхования[503].

Возьмем другой пример: недавнее исследование показало, что в среднем подрядчики «выставляют федеральному правительству счет, более чем в два раза превосходящий сумму, которая платится федеральным работникам» за оказание схожих услуг[504]. Точно так же один из четырех долларов, потраченных на подряды в Ираке и Афганистане, были потрачены впустую или неверно – согласно данным Комиссии по военным подрядам в Ираке и Афганистане[505]. В более раннем исследовании Линда Билмс и я показали, как государство могло сэкономить миллиарды, предоставив возможность вооруженным силам самим осуществлять эти услуги[506]. Но это – как и другие примеры – предполагает, что здесь замешана не только идеология, поддерживающая планы подряда/приватизации: это было рентоориентированное поведение.

Ирония заключается в том, что защитники приватизации (превращения ранее управляемых государством предприятий в частный сектор) и либерализации (отмены регулирования) долго утверждали, что эти стратегии необходимы для сокращения рентоориентированного поведения. Они отмечали коррупцию в государственном секторе, но редко признавали, что на другой стороне каждого государственного служащего, берущего взятку, есть и тот, кто ее дает, и этот кто-то обычно представляет частную сторону. Частный сектор полностью вовлечен в коррупцию. Что хуже в фундаментальном смысле, план приватизации и либерализации сам по себе коррумпирован: он обеспечил бо́льшую ренту тем, кто использовал свое политическое влияние для его продвижения[507].

По всему миру куча примеров провалившихся приватизаций – от мексиканских дорог до железных дорог в Великобритании.

Основная приватизация в Соединенных Штатах последних лет – компании, занимавшейся обогащением урана, используемого для атомных электростанций и производства атомных бомб (USEC, обогатительная корпорация США) – была насыщена критикой нечестной сделки. Пока бывшие государственные чиновники, которые придумали эту приватизацию, и инвестиционный банк, который помог в этом, получали миллионы, компания так и не смогла больше принести прибыль. За более чем полтора десятка лет после приватизации государственные субсидии были в центре их бизнес-модели. Результаты были столь удручающими, что поступили предложения ренационализировать USEC[508].

Но сделай президент Джордж Буш-младший так, как он хотел, приватизация оказалась бы куда большей. В центре его обращения «О положении страны» 2005 года стояла (частичная) приватизация программы социального страхования. Американцы, конечно, сейчас благодарны за то, что его усилия провалились. Если бы он преуспел, американские старики оказались бы в более скверной ситуации, чем они находятся сегодня. Те, что вложили свои деньги в фондовый рынок, увидели бы, что бо́льшая часть их пенсионных накоплений исчезла; те, что вложили свои деньги в безопасные казначейские векселя, боролись бы за выживание, поскольку ФРС снижает процентные ставки по ним практически до нуля. Но даже перед кризисом должно было быть вполне очевидно, что приватизация была плохим шагом для большинства американцев. Мы отмечали прежде, что программа социального страхования более эффективна, чем частные поставщики выплат. Частные страховые компании имеют более высокие транзакционные издержки. Фактически это было центральным пунктом приватизации: для пожилых людей транзакционные издержки – вещь плохая, но для финансового сектора – это очень хорошо. Это источник их дохода. Это то, за счет чего они живут. Их надежда заключалась в том, чтобы получить кусочек от сотен миллиардов долларов[509], которые люди ежегодно вкладывают на свои счета по программе социального страхования[510].

Инициатива по либерализации/дерегулированию имеет смешанную историю, как и приватизация – с наиболее печально известными примерами в виде дерегулирования финансового сектора и либерализации рынка капитала. Для приверженцев правой идеологии эти провалы таинственны. Для более осведомленных с ограничениями рынка они предсказуемы – и часто уже предсказаны. Это также применимо и к другим инициативам по либерализации, включая катастрофическую либерализацию электричества в Калифорнии. Enron, одна из самых больших приверженцев либерализации и откровенная защитница чудес рынка (перед тем, как компания обанкротилась в 2001 году, и, между прочим, самое крупное корпоративное банкротство в истории относится к этому моменту), манипулировала рынком электроэнергии Калифорнии. Компания зарабатывала миллионы и миллионы для себя, переводя деньги от обычных граждан штата к Кену Лею, главе корпорации, и другим своим топ-менеджерам. Чиновники Буша сваливали нехватку, которую организовала Enron, на излишнее регулирование окружающей среды, запрещавшее новое строительство. Реальность была иной: как скоро рыночные манипуляции компании по раздуванию цен были открыты, а регулирование было восстановлено, дефицит исчез.

Противники регулирования всегда жалуются, что оно плохо для бизнеса. Регулирование, которое предотвращает загрязнение, конечно, плохо для бизнеса, который в ином случае загрязнял бы. Правила, которые предотвращают использование детского труда, плохи для бизнеса, который эксплуатировал бы детей. Предписания, запрещающие американским компаниям давать взятки или злоупотреблять правами человека, могут быть плохими для бизнеса, который дает взятки или нарушает права человека. Как мы видели, частные вознаграждения и социальная отдача зачастую разнятся; и когда они это делают, рынки работают плохо. Задача правительства соединить эти два аспекта.

Существует простая причина провала либерализации: когда социальная отдача и частное вознаграждение не соединяются, вся экономическая активность искажается, включая инновации.

Если в самом деле, как утверждают некоторые, новые банковские ограничения задушат инновации, мы должны взвесить пользу от регулирования по отношению к издержкам. Если предписания могут предотвратить еще один около-коллапс банковской системы, польза будет огромной, возможно – в триллионах долларов. Ведь хорошо продуманные предписания преуспели в обеспечении стабильности нашей финансовой системы десятилетиями, так что регулирование может работать. Более того, этот период серьезного финансового регулирования был одним из тех, что показали быстрый экономический рост, периодом, в котором плоды роста были куда более распространены, чем сегодня. Сравните: в период «либерализации» рост стандартного дохода граждан был куда меньше, чем в период регулирования.

Существует простая причина провала либерализации: когда социальная отдача и частное вознаграждение не соединяются, вся экономическая активность искажается, включая инновации. Инновации финансового сектора направляются не на улучшение благосостояния американцев, но на улучшение благосостояния банкиров. По крайней мере, к нынешнему времени они в этом преуспели; но они безжалостно провалились в деле улучшения жизни простого американца или подстегивания роста американской экономики в целом.