Ликвидировав в 1801 г. Тайную экспедицию, вскоре Александр I и его ближайшее окружение поняли, что без органа государственной безопасности власть существовать не может. Основная угроза на этот раз исходила не столько изнутри страны, сколько извне: ставший императором Франции Наполеон явно рвался к мировому господству. После сокрушительного разгрома Австрии и Пруссии на пути к нему перед великим завоевателем оставалось только два препятствия – Англия и Россия. Французская разведка в тот период являлась одной из лучших в мире и проявляла большой интерес к делам и замыслам своих действительных или потенциальных противников. В русских документах за 1810–1812 гг. упоминается более 60 разыскиваемых французских лазутчиков и шпионов. Несмотря на все попытки противодействия им (так, перед самым началом Отечественной войны 1812 г. русская военная разведка под руководством М.Б. Барклая де Толли через Д. Савана сумела подбросить французам дезинформацию о планах русского командования ведения боевых действий), далеко не все усилия наполеоновской разведки оказались тщетными. Французский офицер Домберг, участник наполеоновского похода в Россию, вспоминал:

«Москва, несмотря на громадное протяжение и обезлюдение, царствовавшие в ней, не представляла для французов никакого затруднения относительно распознавания местности, что обыкновенно случается в незнакомом городе. Самые положительные сведения, мельчайшие топографические подробности доставлены были еще до начала войны нашим консулом Дорфланом. Он находился тут же при армии, так что указания его переходили ко всем, начиная с офицеров и до последнего солдата».

Первоначально Александр I попытался решить проблему государственной безопасности без создания единого специализированного органа. На учрежденное 8 сентября 1802 г. Министерство внутренних дел были возложены многочисленные функции управления страной, в том числе «попечение о повсеместном благосостоянии народа, о спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Вторая экспедиция министерства, которая ведала «делами благочиния», наряду с руководством земской и городской полицией занималась вопросами политического сыска и цензуры. Одновременно при петербургском военном губернаторе на строго конспиративных началах стала действовать Тайная полицейская экспедиция. Согласно секретной инструкции в круг ее обязанностей входили:

«...все предметы, деяния и речи, клонящиеея к разрушению самодержавной власти и безопасности правления, как-то: словесные и письменные возмущения, заговоры, дерзкие или возжигательные речи, измены, тайные скопища толкователей законов, учреждениев, как мер, принимаемых правительством, разглашателей новостей важных, как предосудительных правительству и управляющим, осмеяний, пасквилесочинителей, вообще все то, что относиться может до государя лично, как правление его». Тайная полицейская экспедиция также должна была ведать «о всех приезжих иностранных людях, где они жительствуют, их связи, дела, сообщества, образ жизни, и бдение иметь о поведении оных»

Однако обе структуры работали неэффективно и, отправляясь в 1805 г. в действующую армию на войну с Наполеоном, Александр I сказал графу Е.Ф. Комаровскому:

«Я поручаю столицу Вязмитинову, а тебя назначаю к нему в помощники; сверх того, я желаю, чтобы учреждена была секретная полиция, которой мы еще не имеем и которая необходима в теперешних обстоятельствах. Для составления правил оной назначен будет комитет из князя Лопухина, графа Кочубея и тебя...».

Первой попыткой претворения в жизнь монаршей воли было образование 5 сентября 1805 г. «Комитета для совещания по делам, относящимся к высшей полиции». В него вошли министр внутренних дел В.П. Кочубей, министр юстиции П.В. Лопухин и военный министр С.К. Вязмитинов, одновременно являвшийся военным губернатором Петербурга (Е.Ф. Комаровский к работе в комитете, несмотря на разговор с императором, не был привлечен). В составленной графом Н.Н. Новосильцевым инструкции определялись две функции этого межведомственного учреждения:

«а) сохранение общественного спокойствия и тишины;

б) отвращение недостатков продовольствия и жизненных припасов в столице».

Для достижения этих целей Комитет высшей полиции должен был «немедленно и исправно» получать информацию от столичного обер-полицмейстера (о подозрительных лицах, приезжих, слухах, «скопищах и собраниях», состоянии продовольствия), министра внутренних дел (о слухах, поступающих из губерний через местных начальников), директора почт (о подозрительной переписке) и доводить эту информацию до сведения Комитета министров и самого императора. Не только деятельность, но и само существование этого органа было окружено завесой строжайшей секретности.

Однако в целом этот опыт был признан неудачным, и по предложению графа Н.Н. Новосильцева, одного из ближайших друзей царя, 13 января 1807 г. был образован Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия (Комитет общей безопасности).

Царский указ, объявлявший об учреждении нового органа государственной безопасности, прямо указывал на внешнюю угрозу – со стороны Франции – как непосредственную причину его образования и предусматривал «меры предосторожности в рассуждении проживающих в России французских подданных», пресечение «удобности к совершению замыслов внешних врагов государства через зловредные переписки, подсматривания (шпионство) и разглашения». Вместе с тем в документе подчеркивалась необходимость «при самом открытии злого намерения и измены сохранить строжайший порядок и благоразумную осторожность в производстве следствия по сему роду дел, где малейшая погрешность обратиться может или к притеснению невинности, или к закрытию преступления...» В соответствии с указом императора комитет должен был состоять «из министра юстиции князя Лопухина и сенаторов, тайных советников Макарова и Новосильцева, и в случае нужды назначая присутствовать в оном главнокомандующему в столице, министру военных сухопутных сил Вязмитинову и министру внутренних дел действительному тайному советнику графу Кочубею...» Как легко заметить, костяк нового Комитета был точно такой же, как и предыдущего. Когда у Вязмитинова после выхода этого указа возник закономерный вопрос: что же делать с Комитетом 1805 г., Александр I ответил ему: «За учреждением Комитета 13 января 1807 года первый существовать уже не может, а вместе с тем и секретное наставление, данное тому Комитету, повелено было хранить в новом Комитете».

Весьма симптоматично появление в составе Комитета общей безопасности А.С. Макарова – ученика и преемника С.И. Шешковского на посту фактического руководителя Тайной экспедиции при Сенате. Тем самым устанавливалась определенная преемственность между прежним и новым органом политического сыска. Помимо указанных выше лиц, в работе Комитета 1807 г. позднее принимали участие фельдмаршал Н.И. Салтыков, министр полиции А.Д. Балашов и с 1814 г. – А.А. Аракчеев.

Интересно, что Н. Новосильцев, бывший инициатором создания Комитета общей безопасности, в составленной им для этого органа секретной инструкции указывал несколько иной перечень врагов Российской империи, нежели в официальном указе:

«Коварное правительство Франции, достигая всеми средствами пагубной цели своей – повсеместных разрушений и дезорганизации, между прочим, как известно, покровительствует рассеянным во всех землях остаткам тайных обществ под названием иллюминатов, мартинистов и других тому подобных, и через то имеет во всех европейских государствах, исключая тех зловредных людей, которые прямо на сей конец им посылаются и содержатся, и таких еще тайных сообщников, которые, так сказать, побочным образом содействуют французскому правительству и посредством коих преуспевает оно в своих злонамерениях».

Итак, новый орган госбезопасности Российской империи создавался не только для противодействия французскому шпионажу, но и для борьбы с масонскими тайными обществами – иллюминатами и мартинистами. В принадлежности к иллюминатам подозревали автора проекта крупномасштабных реформ М.М. Сперанского, бывшего одно время одним из наиболее близких советников Александра I. Входивший в состав комитета 1807 г. А.Д. Балашов вместе со своим помощником Я.И. де Сангленом обвинил инициатора реформ в государственной измене, тайных связях с Наполеоном и поляками и добился от царя согласия на арест и ссылку Сперанского. Однако торжество представителей Комитета общей безопасности было временным – спустя некоторое время оба инициатора отставки Сперанского были сначала фактически, а затем и официально отстранены от власти, а сам реформатор возвращен из ссылки.

Опубликованный императорский указ от 13 января 1807 г. определял следующую схему работы вновь созданного комитета. При открытии дел по важным преступлениям местные власти должны были немедленно через петербургскую полицию и военного губернатора передавать их в Комитет общей безопасности, который согласно с обстоятельствами предпишет им порядок следствия и будет наблюдать за его ходом вплоть до завершения. Результаты расследования губернское начальство затем направляло на ревизию в комитет. Министрам следовало информировать этот орган о том, кого они намерены выслать за пределы страны, а кого задержать. Все государственные учреждения и должностные лица обязаны были предоставлять комитету необходимые сведения и выполнять его предписания. Упомянутая выше секретная же инструкция Новосильцева для этого органа госбезопасности требовала «предусматривать все то, что могут произвести враги государства, принимать сообразные меры к открытию лиц, посредством коих могут они завести внутри государства вредные связи и отвращать или искоренять благовременно такое зло». Каналы информации были те же самые, что и предусматривались для Комитета 1805 г. Штат Особенной канцелярии Комитета общей безопасности по указу от 13 января 1807 г. был определен в 23 человека. С образованием канцелярии комитет окончательно оформился как центральный следственно-судебный орган по политическим делам империи. Администрации и полиции на местах вменялось предварительное дознание или краткое следствие дел, и они поступали затем для более глубокого расследования в Комитет общей безопасности, решения которого утверждались лично царем. Большинство рассмотренных этим органом дел тем или иным образом было связано с наблюдением за лицами, подозревавшимися в работе на французскую разведку или состоящими в масонских ложах, за распространителями слухов и пасквилей. Основная работа организации сыска легла на плечи обер-полицмейстера, будущего министра полиции А.Д. Балашова, который представил на утверждение императору «Примерное положение полицейской экспедиции», где конкретно определялись штат, жалованье, «необходимые свойства» служащих и их должности. Будущие сотрудники должны были «слышать, выведывать, проникать в образ мыслей всех и каждого».

Комитет общей безопасности просуществовал до начала 1829 г., однако наиболее интенсивно он работал в первые годы, когда его члены собирались на заседания регулярно раз в неделю. Так, если с 1807 по 1810 г. состоялось 170 заседаний комитета, то в период с 1811 по 1829 г. – лишь 195. Соответственно в первые четыре года в комитет поступило 94 дела, из которых он рассмотрел 57, а в последующие 19 лет – 57 дел, из которых было рассмотрено 36. Столь резкое снижение активности Комитета общей безопасности объясняется тем, что в 1810 г. Александром I было образовано Министерство полиции, повлекшее за собой существенное перераспределение полномочий. Инициатором создания нового министерства был М.М. Сперанский.

Хотя комитет 1807 г. являлся центральным органом политического сыска в стране, параллельно с ним в Петербурге (при генерал-губернаторе) и Москве (при обер-полицмейстере) существовала особая секретная полиция, подчинявшаяся одновременно и Министерству внутренних дел. «Долг сего таинственного отделения полиции, – указывалось в секретном предписании московскому обер-полицмейстеру от 8 января 1807 г., – главней состоять будет в том, чтоб получать и ежедневно доносить вам все распространяющиеся в народе слухи, молвы, вольнодумства, нерасположение и ропот, проникать в секретные сходбища... Допустить к сему делу людей разного состояния и различных наций, но сколько возможно благонадежнейших, обязывая их при вступлении в должность строжайшими, значимость гражданской и духовной присяги имеющими реверсами о беспристрастном донесении самой истины и охранения в высочайшей степени тайны... Они должны будут, одеваясь по приличию и надобностям, находиться во всех стечениях народных между крестьян и господских слуг; в питейных и кофейных домах, трактирах, клубах, на рынках, на горах, на гуляньях, на картечных играх, где и сами играть могут, также между читающими газеты – словом, везде, где примечания делать, поступки видеть, слушать, выведывать и в образ мыслей проникать возможно».

Секретная экспедиция при московской полиции состояла из 27 человек, и денег на ее содержание отпускалось гораздо больше, чем на канцелярию Комитета общей безопасности. Стремление создавать дублирующие и в силу этого неизбежно конкурирующие друг с другом структуры политического сыска было характерно для Александра I, этого «настоящего византийца», как отозвался о русском царе имевший с ним дело Наполеон. Результаты подобной «византийской политики» довольно быстро привели к абсурдному положению дел, описанному военным историком генерал-лейтенантом А.И. Михайловским-Данилевским:

«В Петербурге была тайная полиция: одна в Министерстве внутренних дел, другая у военного генерал-губернатора, а третья у графа Аракчеева. (...) В армиях было шпионство тоже очень велико: говорят, что примечали за нами, генералами, что знали, чем мы занимаемся, играем ли в карты и тому подобный вздор».

Бестолковая организация сыска помножалась при этом на низкие профессиональные качества занимавшихся им агентов, по поводу которой со знанием дела впоследствии писал декабрист Г.С. Батеньков:

«Разнородные полиции были крайне деятельны, но агенты их вовсе не понимали, что надо разуметь под словами карбонарии и либералы, и не могли понимать разговора людей образованных. Они занимались преимущественно только сплетнями, собирали и тащили всякую дрянь, разорванные и замаранные бумажки, их доносы обрабатывали, как приходило в голову».

Неудивительно, что при подобном положении дел Александр I так и не получил той секретной полиции, о которой мечтал. Опасаясь чрезмерного, по его мнению, сосредоточения власти в каком-либо одном органе, император с подачи М.М. Сперанского в 1810 г. создает особое Министерство полиции. При этом Комитет общей безопасности (просуществовавший до 1829 г.) и обе столичные «сокровенные полиции» не были упразднены, а взаимоотношения всех четырех органов политического сыска друг с другом никогда не определены.