Почему так сложно управлять затратами в государственном секторе
Управлять затратами в государственном секторе очень и очень сложно. Почему, как и насколько сложно, зависит от того, о какой конкретно статье расходов идет речь.
Трансферты и субсидии
На их долю в Великобритании приходится 30 % всех госрасходов: системы социальной защиты, пособия по безработице и нетрудоспособности, поддержка детей и престарелых и т. д. Как гражданин я могу иметь собственное мнение по поводу того, кто и сколько должен получать, в течение какого времени, на каких условиях, с какими проверками и процессами. Я могу иметь свою точку зрения на то, что должно делать справедливое общество. У других людей могут быть другие мнения, и все мы выражаем свою позицию, когда опускаем бюллетени в урну для голосования.
Но после того, как демократическая дискуссия и голосование привели к некому результату, каким бы несовершенным он ни был, я снова могу надеть свою шляпу менеджера по управлению затратами. Я хочу, чтобы государство эффективно направляло денежные потоки на цели, о которых мы договорились, и не желаю, чтобы деньги шли на цели, о которых мы не договаривались, и еще я хочу, чтобы на всю эту деятельность тратилось как можно меньше денег.
Например, в Великобритании вы можете получать обычное пособие по безработице или пособие по нетрудоспособности (в случае болезни, травмы или инвалидности). Начиная с 1980-х гг. числиться в категории нетрудоспособных было гораздо выгоднее: размер пособия больше, его проще получить и дольше выплачивают. Поэтому неудивительно, что рынок получателей социальных пособий отреагировал массовой миграцией из «безработных» в «нетрудоспособные».
• В середине 1980-х гг. число безработных в Великобритании составляло 3 млн человек и еще 1,1 млн получали пособие по нетрудоспособности – всего 4,1 млн человек.
• В 2005 г. число безработных сократилось до 0,9 млн, а число постоянно или временно нетрудоспособных выросло до 2,7 млн – всего 3,6 млн человек.
В некоторых экономически депрессивных городах Уэльса и на севере страны доля нетрудоспособного местного населения достигла такого уровня, что ООН забила тревогу и направила туда медицинскую помощь. Недавно британское правительство запоздало призналось в обмане и ужесточило контроль за соблюдением правил в рамках реформы системы соцобеспечения, проводимой под лозунгом «право войти в мир работающих людей».
Реальность в сфере социального обеспечения такова, что только четкая прагматичная политика и жесткий контроль могут дать результаты. В последние годы правительства многих стран мира активно движутся в этом направлении.
В США система социального обеспечения за последние 15 лет подверглась радикальной перестройке, которая началась с приходом к власти Билла Клинтона. Процесс реформирования разворачивался на уровне штатов и опирался на опыт реформ в таких штатах-первопроходцах, как Висконсин. Поначалу высказывались опасения, что ревизия может привести к разрушению отлаженной системы соцобеспечения, больно ударив по малоимущим и безработным, и особенно по матерям-одиночкам. Но на деле введение новых стимулов к поиску работы дало успешные результаты: многие люди вернулись к работе, открыв перед собой новые перспективы, а государство смогло сократить расходы на соцобеспечение.
Таким образом, несмотря на сложность и высокую степень политической чувствительности, этой областью государственных расходов управлять можно и нужно.
Госслужащие
В главе 4 я назвал четыре основные причины, по которым управление затратами на персонал вызывает столько проблем:
• вязкость – когда люди числятся в штате, избавиться от них очень трудно, даже если они откровенно плохие работники. Никто не хочет быть плохим парнем, который увольняет людей;
• постоянный рост затрат – в большинстве стран зарплаты растут быстрее инфляции на 1–2 % в год, в сфере услуг оплата труда персонала составляют львиную долю всех затрат;
• размер – реальные затраты на персонал всегда больше, чем кажется, особенно если включить все прочие связанные с персоналом затраты, в том числе долгосрочные, такие как пенсионные обязательства;
• увеличение численности персонала – вы нанимаете одного человека, а три месяца спустя обнаруживаете, что тот нанял себе целый отдел помощников.
Эти проблемы еще серьезнее в государственном секторе. Отсутствие императива получения прибыли приводит к тому, что трудные решения, связанные с персоналом, игнорируются и откладываются в долгий ящик. Людей тасуют, перемещают на формальные должности, но не увольняют.
В отсутствие критерия прибыли статус руководителя, как в стародавние времена, часто определяется количеством подчиненных, и увеличение численности персонала рассматривается как признак успеха. Требования к эффективности и производительности в государственном секторе на порядок слабее, чем в частном.
Гораздо хуже обстоит ситуация со скрытыми затратами на персонал. Долгосрочные обязательства по пенсионному обеспечению и медицинскому обслуживанию после выхода на пенсию никогда не отражаются должным образом в отчетности госорганов. Если бы они учитывались, общая сумма затрат на госслужащего в год выросла бы на 20 %, а размеры государственного долга увеличились на баснословную сумму. Например, в Великобритании такие неучтенные и необеспеченные пенсионные обязательства перед госслужащими достигают по разным оценкам от 50 до 100 % ВВП. Если бы частная компания попробовала прибегнуть к подобному бухгалтерскому трюку, это привело бы к грандиозному скандалу.
Наконец, львиная доля государственной деятельности может быть квалифицирована как услуги, а в сфере услуг добиться роста производительности на порядок сложнее, чем в производстве.
Наряду со стандартными проблемами в управлении затратами на персонал госсектор сталкивается со своими специфическими трудностями.
В большинстве видов услуг государство является монополистом. В отсутствие акционеров дополнительные монополистические прибыли распределяются только среди рабочей силы в виде зарплат выше среднерыночного уровня и лучшей защиты занятости. Как менеджер, управляющий средствами налогоплательщиков, государство вынуждено постоянно бороться с такой тенденцией, однако по своей эффективности его усилия никогда не сравнятся с настоящей конкуренцией.
Отношение государства к контролю роста зарплат в госсекторе осложняется дилеммой «клиент-избиратель». Учитывая, что 20–30 % трудоспособных британцев работают на государство, весомая доля голосующей публики кровно заинтересована в защите своего настоящего и будущего материального благосостояния. Выгоды для остальных 70–80 % налогоплательщиков более абстрактны и отдаленны, поэтому не являются сильным мотивирующим фактором при голосовании.
Иногда смешивают цели оказания услуг и цели государственной политики. Например, целью политики министерства труда является снижение уровня безработицы, поэтому министерство может отказаться от сокращения собственного персонала ради более эффективного оказания услуг.
Учитывая вышесказанное, рабочие места в госсекторе сегодня стали куда более доходными и теплыми, чем в частном, и изменить сложившееся положение дел очень сложно. Вот немного показательной статистики от Мэтью Эллиотта и Ли Ротерема из их замечательной, наполненной язвительным сарказмом «Большой книги о правительственных расходах» (The Bumper Book of Government Waste).
• В 2005 г. средняя зарплата, которая предлагалась в объявлениях о вакансиях в госсекторе Великобритании, составляла £35 500 ($71 000), что на £10 000 ($20 000) выше среднего уровня зарплат в частном секторе.
• Сравнительные данные по государственному и частному сектору: количество прогулов в год – 11 и 8 дней соответственно; количество рабочих часов в неделю – 37,6 и 40,5 часа; возраст выхода на пенсию – 60 и 65 лет; доля пенсионных планов «по последней зарплате» – 88 и 16 % соответственно.
• Было бы смешно, если бы не было так грустно: один из самых высоких показателей «невыхода на работу по болезни» демонстрирует Министерство труда и пенсионного обеспечения – почти 13 дней в году.
• Один член Европарламента обходится британским налогоплательщикам в £2,4 млн ($4,8 млн) в год! (Да-да, это не опечатка.)
По мнению авторов, «подлинная причина, по которой сегодня государство тратит так много, кроется в формальных рабочих местах, прогулах и щедрых пенсиях – короче говоря, в неправильной политике госсектора в отношении своей рабочей силы». Я бы добавил сюда также производительность труда, нарастание затрат, монополию и проблему «клиент-избиратель». Однако основная мысль абсолютно верна: ключевой задачей в управлении государственными расходами является управление расходами на рабочую силу.
Закупка товаров и услуг
Государство является крупнейшим покупателем товаров и услуг: продовольственное снабжение больниц, уборка и вывоз мусора, лекарства рецептурного отпуска, военная техника, ИТ-контракты и гигантские инфраструктурные проекты, такие как дороги и аэропорты.
КАК НЕ УПРАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ
Лейбористское правительство, возглавляемое Тони Блэром, во второй срок пребывания у власти продемонстрировало один из наиболее наглядных примеров того, как привести в беспорядок управление государственными расходами.
Лейбористы пришли к власти в 1997 г. после 18 лет пребывания в оппозиции с решимостью доказать свою компетентность в управлении экономикой, которая традиционно была их ахиллесовой пятой. Поэтому в первые годы государственные расходы находились под еще более жестким контролем, чем при тори: близкий к нулю реальный рост госрасходов привел к небольшому, но стабильному сокращению их доли в ВВП. Тогдашний канцлер казначейства (министр финансов) Гордон Браун заработал себе репутацию «мистер Рассудительность».
Но после переизбрания на второй срок произошла резкая смена курса. Лейбористы объявили о четырехлетней волне «инвестиций» (т. е. широкомасштабном увеличении расходов) в госсекторе, с крупными вливаниями в Национальную службу здравоохранения и чуть более скромными в большинство остальных департаментов. С 2001 по 2005 г. государственные расходы росли на 6 % в год, с соответствующим увеличением их доли в ВВП на 5 % или на 1 % в год. Еще хуже с точки зрения последствий для будущих поколений налогоплательщиков было изменение тенденции в области занятости в госсекторе. Число госслужащих достигло пика в 1979 г., на момент прихода к власти Маргарет Тэтчер, составив 7,4 млн человек, и постепенно сократилось до 5 млн к 1998 г. Но в 2007 г. вновь выросло до 6 млн.
После четырех лет курса «Вновь настали счастливые дни» последовал еще один разворот. В 2008 г. страна вступила в новый период замораживания государственных расходов, когда новый премьер-министр Гордон Браун объявил о сокращении их роста до 2 % в год, т. е. практически до нуля в реальном исчислении, в том числе о снижении темпов роста зарплат до уровня ниже инфляции. Профсоюзы кричат о шоке и предательстве и собирают забастовочные комитеты. После стольких лет щедрой раздачи денег лейбористам будет трудно вернуть страну на путь экономии и бережливости.
В этой истории есть два момента. Во-первых, вышеописанный подход к госрасходам идет вразрез со здравым смыслом – непонятно, как государство планирует впоследствии выходить из столь масштабных инвестиций, – а также с общим курсом на экономию, объявленным самим Гордоном Брауном. Даже если вам действительно нужно увеличить госрасходы, то быстрый переход «бум-спад», пожалуй, наихудший способ это сделать. На фазе бума крайне трудно эффективно управлять ростом и расходованием средств. Бóльшая часть денег просто разбазаривается. Немалая часть, определенно больше половины, уходит на повышение зарплат существующего персонала. Все знают, что в следующем бюджете правительство может перекрыть кран инвестиций, поэтому каждый стремится уже сегодня урвать свой кусок пирога, даже если не в состоянии эффективно распорядиться им. На фазе спада все разочарованы и демотивированы, поскольку планка ожиданий поднята высоко. Поэтому небольшое, но стабильное пошаговое увеличение расходов – более простой и надежный способ получить желаемые результаты.
Во-вторых, сегодня почти все развитые страны, особенно в континентальной Европе, стремятся сократить долю расходов государства в ВВП после болезненных уроков прошлых десятилетий – и такое изменение курса пользуется широкой поддержкой общественности. Если сравнить ситуации в двух странах – Великобритании и Германии, складывается поразительная картина. Примерно в 2000 г. Германия столкнулась с низкими темпами роста, высокой безработицей и снижением конкурентоспособности, а уровень госрасходов приблизился к 50 % ВВП. Великобритания была гораздо успешнее по всем перечисленным показателям, а доля госрасходов в ВВП не превышала 40 %. Шесть лет спустя обе страны начали движение в противоположных направлениях (с точки зрения государственных расходов). По последним данным ОЭСР в Германии доля госрасходов сократилась до 45 %, а в Великобритании выросла до 46 %. Сегодня мы видим, как Германия делает первые шаги к восстановлению экономической активности – пока не оздоровление, но отход от нескольких лет рецессии. Великобритания пока не стоит на пороге стагнации, но путь, который она избрала, довольно сомнителен.
Государство может и должно быть эффективным покупателем. Во-первых, при его масштабах закупок оно может добиваться максимально выгодных условий. Во-вторых, для поставщиков государство представляет нулевой кредитный риск. В-третьих, для финансирования закупок оно может привлекать средства дешевле, чем организации частного сектора. Поэтому та ужасающая несостоятельность в закупках, которую мы наблюдаем сегодня в государственном секторе, – это вопрос исполнения, а не фундаментальных противоречий и трудностей (как в случае управления занятостью).
Печально, но несостоятельность в закупках мы видим везде и повсюду. Раз за разом оказывается, что есть масса потенциальных возможностей для улучшения этого аспекта экономической деятельности госсектора.
• Военные заказы являются излюбленной темой шуток и анекдотов со времен Наполеона. Рассказы о болтах по $1000 за штуку не редкость, а обман Пентагона всегда был популярной игрой. Недавно производитель мелких комплектующих C&D Distributors поставил в Ирак три крепежных винта стоимостью $1,31 каждый, предъявил военному ведомству счет на $455 000 за доставку – и ему заплатили!
• Местным властям рекомендуется более широко использовать аутсорсинг, например, в сфере кейтеринга. Однако их персоналу зачастую не хватает навыков проведения закупок, в том числе обычной коммерческой сноровки, чтобы извлекать максимум пользы из конкуренции. Вспомните о 25-летних контрактах на поставку школьных обедов, о которых я говорил в главе 5.
• Крупные инвестиционные проекты в сфере строительства и инфраструктуры – о господи! Одно только объявление о запуске очередного такого проекта способно вызвать массовую депрессию. Строительство нового здания Шотландского парламента в Эдинбурге обошлось государству в £400 млн ($800 млн), что было в 10 раз выше запланированных £40 млн ($80 млн). Затраты на строительство автострады Big Dig в Бостоне превысили первоначальную смету на $11 млрд. Строительство Олимпийского стадиона в Монреале и Олимпийского парка в Сиднее также закончилось значительным перерасходом бюджета, и сегодня лондонцы имеют возможность наблюдать за эскалацией расходов на Олимпийские игры 2012 г.
• Консалтинговые проекты и ИТ-проекты в госсекторе – почти всегда непродуманны, неудачны и стоят кучу денег.
Структурные проблемы: здравоохранение и пенсионное обеспечение
Этими двумя крупными статьями государственных расходов управлять очень сложно, все равно что пытаться обратить реки вспять.
Государственные пенсии получили широкое распространение после Второй мировой войны, когда среднестатистический работающий мужчина уходил на пенсию в 65 лет и умирал два года спустя. Женщины жили дольше, но они составляли лишь небольшую долю имеющей право на пенсию рабочей силы.
В прошедшие с тех пор десятилетия продолжительность жизни постоянно увеличивалась, примерно на два года каждые 10 лет (и эта тенденция сохраняется). Поэтому прежние два года счастливой пенсии после 65 сегодня превратились в 10, 15, 20 и даже больше лет. Даже при неизменном годовом размере пенсии общие расходы государства на пенсионера выросли во много раз и будут еще расти, пока государство не «реформирует» пенсионную систему такими непопулярными мерами, как повышение пенсионного возраста, уменьшение пенсионных выплат или увеличение размеров пенсионных взносов в течение трудовой жизни.
Вот почему большинство государств прибегают к своего рода мошенничеству с отчетностью или сознательно занижают цифры, но суммы таковы, что следующее поколение молодых налогоплательщиков может взбунтоваться против растущего бремени налогов и отчислений. (Хорошо, если они подождут с бунтом, пока я не получу всего, что мне причитается.)
Здравоохранение – еще один ненасытный монстр. Доля расходов на здравоохранение в ВВП движется по бесконечной восходящей спирали, и даже в США (где расходы на медицинское обслуживание оплачиваются не из государственного кармана) выросла с 7 % в 1970 г. до более чем 16 % сегодня, а к 2020 г. должна достичь 20 % и больше. Расходы на уровне 20 % ВВП – это один из каждых пяти заработанных долларов! В других странах уровень ниже, но тенденция аналогична.
Это результат постоянно растущего спроса на инновационные и очень дорогие методы лечения – лекарства, хирургические вмешательства, генетическую диагностику, долгосрочную медицинскую помощь. Увеличение продолжительности жизни, хотя и оказало определенное влияние на здравоохранение, не было главной причиной роста расходов: в среднем бо́льшая часть расходов на медицинское обслуживание приходится на последний год жизни человека – неважно, в каком возрасте он наступает, в 65 или 85 лет.
Когда государство берет на себя роль основного поставщика медицинских услуг с намерением обеспечить всеобщий доступ к качественному базовому медицинскому обслуживанию независимо от материального положения – как в большинстве стран Западной Европы и Канаде, – оно неизбежно сталкивается с бесконечной и неразрешимой проблемой роста затрат.
Другие внутренние проблемы управления затратами в госсекторе
Госсектору не хватает тех механизмов, которые стимулируют эффективность и инновации в частном секторе: императива получения прибыли и конкуренции. Предлагает ли компания конкурентоспособные продукты или услуги по конкурентоспособным ценам, с конкурентоспособными затратами? Если нет, это быстро отражается на ее финансовых результатах, а клиенты уходят к более эффективным и экономным конкурентам. В госсекторе нет такого простого индикатора успеха, как прибыль, а его клиентам, как правило, некуда больше идти. Поэтому госсектор должен целенаправленно стимулировать рост производительности и эффективности косвенными методами, например через постановку целей по объемам и качеству или создание внутренней конкуренции, такой как лиги больниц или школ. Такие псевдорынки лучше, чем ничего, однако из-за проблем, связанных с их философией и функционированием, они далеко не так эффективны, как настоящие.
Или взять механизмы обратной связи. Клиенты частного сектора могут «голосовать ногами», быстро меняя не удовлетворяющих их поставщиков. Компании непрерывно следят за своей прибыльностью и отчитываются перед акционерами каждый квартал. Ухудшение результатов деятельности обычно влечет за собой мгновенную серьезную реакцию. Организационные барьеры, скажем между генеральным директором крупной розничной сети и директором магазина, невысоки. Обратная связь действует быстро и прямо, основана на фактах и очень наглядна.
МЕСЬЕ ТЭТЧЕР?
Станет ли Николя Саркози, новый президент Франции с 2007 г., французским аналогом Маргарет Тэтчер? Половина населения Франции надеется, что да, другая половина бросает дротики в его фото и готовится к манифестациям и забастовкам. Уже через пару дней после спокойного старта в сентябре 2007 г. Саркози начал атаку на раздутый французский госсектор: реформы «трудового социального обеспечения» в американском стиле, отмена пенсионных льгот, сокращение численности госслужащих, внедрение системы оплаты по результатам. Профсоюзы назвали программу Саркози «объявлением войны».
В зависимости от ваших взглядов реформирование французского госсектора может быть самой увлекательной или самой отвратительной работой на свете. Как сказал президент банка BNP-Paribas, «на протяжении последних 25 лет всякий раз, когда возникала какая-либо проблема, наша страна отвечала на нее увеличением государственных расходов». Один лишь пример: за последние 20 лет число занятых в сельском хозяйстве во Франции сократилось наполовину, а число служащих в Министерстве сельского хозяйства Франции выросло!
В госсекторе требуется гораздо больше времени, чтобы узнать, что происходит, и внести или потребовать внести изменения. Клиенты могут голосовать лишь раз в четыре года, причем проголосовать за какую-то отдельно взятую область, например за качество управления системой образования, нельзя – вы должны сразу выразить свою точку зрения и на войну в Ираке, и на глобальное изменение климата, и на аборты, и на многое другое. Отчетности о результатах деятельности либо вообще не существует, либо она сильно запаздывает, противоречива, политически ангажирована. Политики предпочитают работать с очень длительными временны́ми горизонтами – пяти– и даже десятилетними программами, реализацию и результат которых очень сложно отследить сквозь туман времени. Решение фундаментальных проблем эффективности откладывается в долгий ящик – как правило, до наступления настоящего кризиса. И наконец, существуют ужасающие барьеры между уровнями, где принимаются решения и выделяется финансирование, и уровнями, где эти решения воплощаются в жизнь, между политиками и их советниками и главами местных органов власти.
Тони Блэр, много говоривший о реформе за десятилетие пребывания на посту премьер-министра, но добившийся (по собственной оценке) очень немногого, в интервью журналу The Economist сформулировал на основе своего опыта четыре ключевых аспекта повышения эффективности госсектора.
• Чтобы низы постоянно подталкивали верхи к улучшению, необходимо дать потребителям услуг либо выбор, либо (если речь идет о политике) «голос».
• Обязательно наличие стимула в виде конкуренции: потребители услуг должны иметь возможность выбирать между конкурирующими поставщиками.
• Госсектор должен постоянно искать новые возможности и формы работы вроде института семейных врачей, осуществляющих диагностику и небольшие хирургические операции, которые раньше проводились в больницах.
• Опасно навязывать слишком много целей сверху, но некоторые элементы централизованного управления результативностью необходимы, в том числе введение минимальных стандартов и внедрение системы оценки эффективности. Прямые вмешательства необходимы в крайних случаях, например для решения проблемы несостоятельных школ.
