История 13
Злоупотребления на местах. Регулирование строительного бизнеса

Составители настоящего сборника не были до конца уверены, стоит ли рассказывать об административных барьерах в сфере строительства.

Дело в том, что формально с юридической точки зрения регулирование строительного бизнеса не содержит особых проблем. Нормативные правовые акты федерального уровня не содержат положений, существенно затрудняющих коммерческую деятельность. Действующий в настоящее время Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает довольно внятные и в принципе обоснованные бюрократические процедуры. Особо стоит отметить прогрессивное положение Кодекса о разработке и принятии правил землепользования и застройки, которые должны существенно облегчить инвестиции в строительство.

Имеющиеся в этой сфере злоупотребления относятся скорее не к системным проблемам в законодательстве, а к низовой коррупции и чиновничьей халатности, то есть к злоупотреблениям на местах.

Кроме того, состояние указанной сферы во многом зависит от региональной, а чаще даже от муниципальной власти. Ведь именно она в большинстве случаев распределяет земельные участки, определяет вид их разрешенного использования, выдает ключевые документы в сфере строительства: разрешение на строительство, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Поэтому количество административных барьеров и трудоемкость их преодоления существенно отличаются от одного субъекта Российской Федерации к другому.

Однако этот раздел все-таки оказался в сборнике. Почему?

Во-первых, очень часто приходится сталкиваться с проявлениями крайних случаев волокиты и злоупотреблений на местах, когда, казалось бы, привлекательный для региона инвестиционный проект по непонятным причинам тормозится.

Во-вторых, мы наблюдаем повсеместную практику начала фактических строительных работ еще до завершения всех необходимых разрешительных процедур. При этом приступают к работам на стройплощадке до проведения государственной экспертизы проектной документации, до выдачи разрешения на строительство не только и не столько частные инвесторы. Этим грешат и подрядчики на объектах, строительство которых осуществляется с государственным участием.

Например, таким образом строятся отдельные станции Московского метрополитена. Завершение оформления всех разрешительных документов осуществляется уже по ходу строительства, а то и по его окончании. Этот факт свидетельствует о том, что процедуры, которые необходимо пройти, в реальности настолько сложны, что с ними не справляются даже государственные заказчики, которые в принципе не должны встречать противодействия в согласующих организациях.

Наталкивает на размышления заявление мэра Москвы С. С. Собянина, сделанное им в рамках интервью газете «Ведомости»:

В-третьих, мы не могли обойти вниманием тот факт, что в самом известном бизнес-рейтинге Doing Business Россия по критерию «Получение разрешения на строительство» занимает 178-е место из 185.

По указанным причинам авторы решили дать сначала общие комментарии о проблеме избыточных административных барьеров в строительстве в целом, а в отдельной главе детально описать имеющиеся трудности на конкретном примере: получение разрешений на земляные работы.

Наиболее острые проблемы в сфере строительства связаны со следующими действиями чиновников на местах:

• получением земельного участка в аренду для строительства;

• согласованием проектно-сметной документации (ПСД);

• присоединением объекта строительства к инженерным сетям.

Получение участка в аренду для строительства чаще всего сопряжено со следующими проблемами:

• отказ в приеме документов по формальным признакам;

• умышленная «потеря» в ведомстве уже принятых документов;

• срыв аукциона;

• недостаток информации о проводимых аукционах;

• недостаток информации о земельном участке, выставляемом на аукцион;

• бойкотирование проведения земельных аукционов органами местного самоуправления, а также использование нетиповых нормативных механизмов для распределения земельных участков под строительство;

• затягивание подписания договора аренды земельного участка с победителем аукциона под формальными предлогами.

До недавнего времени была распространена проблема так называемых «коротких аукционов». На аукционы выставляли не сформированные до конца земельные участки. Фактически земельный участок был только поставлен на кадастровый учет. Градостроительными документами и техническими условиями на присоединение участка к инженерным сетям такие аукционы не обеспечивались. Фактически участникам предлагалось купить «кота в мешке». Без проведенных инженерных изысканий могло получиться так, что на приобретенном участке вообще нельзя было строить: или грунт не позволял построить здание необходимой этажности, или цена подсоединения к инженерным сетям оказывалась настолько велика, что проект переставал быть рентабельным.

Особенно часто с проблемой «коротких аукционов» сталкивались застройщики Санкт-Петербурга. Из-за обилия плывунов в грунте участники очень сильно рисковали, участвуя в городских земельных аукционах.

В законодательстве России о разработке проектно-сметной документации сказано мало. Указано, что проектная документация должна пройти государственную экспертизу. Однако, как это часто бывает, на практике все оказывается сложнее.

Процедуры, которые необходимо пройти, чтобы согласовать проектную документацию, принято называть вторичными процессами. В различных регионах их число отличается. Довольно показательным примером является перечень организаций, участвующих в согласовании проектно-сметной документации в Москве.

Прохождение вторичных процессов занимает в Москве у застройщиков значительное количество времени и часто сопряжено с административными издержками. В зависимости от месторасположения строящегося объекта необходимо получить согласование до 25 организаций (таких, как МОЭК, Мосводоканал, Мосводосток, Москоллектор, Моссвет, Московский метрополитен, МГТС, Мосгортранс и прочее).

Наиболее острой проблемой для застройщиков является подсоединение к инженерным сетям строящихся объектов. Причины трудностей застройщиков могут быть разнообразны:

• ресурсоснабжающие организации не выполняют своих обязательств в рамках выданных технических условий (не модернизируют сети, распределительные пункты, не прокладывают оплаченные участки коммуникаций);

• застройщика обязывают за свой счет реконструировать или оплатить реконструкцию близлежащих инженерных сетей и инфраструктуры, не имеющую отношения к строящемуся объекту (под страхом отказа в выдаче технических условий);

• застройщику отказывают в выдаче технических условий на подсоединение к инженерным сетям по причине «отсутствия мощностей» (обоснованность данной причины застройщики не могут проверить);

• затягивание на неопределенные сроки выдачи технических условий.

Нередкой является ситуация торга между застройщиком и ресурсоснабжающей организацией. Помимо обеспечения самого объекта строительства необходимыми коммуникациями застройщику «вменяется в обязанность» реконструкция близлежащих инженерных сетей до «объекта» и прокладка новых сетей с последующей передачей их организациям – сетедержателям на безвозмездной основе. После предварительного озвучивания технических условий начинается торг для сокращения объема работ по выполнению технических условий. Заказчик вынужден либо платить взятки, либо рассчитываться квартирами во вновь построенном доме с лицами, ответственными за принятие данных решений.

Как отмечают эксперты Института экономики города, для возведения 200-квартирного дома высотой 5–9 этажей и площадью 10–12 тысяч квадратных метров в 2011 году застройщик должен был пройти в среднем 98 административных процедур, на что требовалось 946 дней (то есть более 2,5 года) и около 25 миллионов рублей (около 10 % от стоимости реализации проекта).

Указанные значения почти в 2,5–3 раза превышают нормативные. Если рассматривать такие же условия строительства, но учитывать только те процедуры, которые установлены на федеральном уровне, то застройщику нужно пройти всего лишь 35 процедур (в 2,8 раза меньше, чем сейчас на практике), что займет 367 дней (в 2,6 раза меньше, чем на данный момент в России).

При этом «высота» административных барьеров сильно зависит от места строительства. Так, в Москве для получения разрешения на строительство необходимо осуществить 47 процедур, потратив на это 392 дня и 171,5 % от среднего дохода на душу населения, в то время как в Сургуте для этого нужно лишь 17 процедур, 150 дней и 106,2 % от среднего дохода на душу населения.

История строительства торгового центра «Мега» в Самаре.

Российское подразделение шведской компании IKEA – «ИКЕА МОС (Торговля и недвижимость)» – получило разрешение на ввод в эксплуатацию торгового центра «Мега» в Самаре в 2011 году. Строительство этого здания было окончено в 2007 году.

Чтобы добиться выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, совету директоров группы компаний ИКЕА по России пришлось даже сделать жесткое заявление, что инвестиционная программа ИКЕА в России вряд ли будет продолжена в связи с непредсказуемым характером административных процедур в ряде регионов. Об этом в марте 2009 года сказал Пер Кауфман, генеральный директор ИКЕА в России, директор региона Центральная и Восточная Европа.

В итоге ИКЕА удалось получить разрешение на ввод в эксплуатацию торгового центра «Мега» в Самаре, но только с девятой попытки.

Строительство гипермаркета «Мега-Самара» площадью 130 тысяч квадратных метров в пригороде областного центра началось в августе 2006 года, после того как было получено свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок, прилегающий к совхозу «Красный пахарь» в Красноглинском районе Самары. К осени 2007 года здание первоначальной стоимостью 4 миллиарда рублей было готово.

Однако после окончания строительства местные власти и разрешительные органы предъявили компании значительное количество претензий, начиная с того, что стройка началась без получения разрешения на строительство и без согласованной в установленном порядке проектной документации, и заканчивая тем, что уже выстроенное здание не соответствует нормам ветровой устойчивости. Управление ГО и ЧС по Самарской области посчитало, что здание ТРК «Мега» выдерживает давление ветрового напора в 31 кгс/м², тогда как для условий лесостепных зон и резко-континентального климата этот показатель должен составлять не менее 38 кгс/м². Поэтому в каркас мегакомплекса должны быть введены дополнительные силовые элементы.

По данным журнала «Эксперт», вложения компании в этот объект с момента окончания строительства и до получения разрешения на ввод в эксплуатацию увеличились в 2 раза, до 8 миллиардов рублей, в связи с необходимостью устранения замечаний приемочной комиссии.

Строительство торгового центра ИКЕА в Самаре, видимо, действительно началось без разрешения на строительство, как это часто бывает в России. Длительность согласования проектной документации, прохождения ею государственной экспертизы вынуждает инвесторов рисковать, надеясь на устные заверения государственных служащих о благоприятном исходе дела. Преждевременное начало строительства продиктовано обоснованным стремлением инвесторов скорее вернуть вложенные средства. В случае со строительством МЕГА в Самаре, видимо, первоначальные договоренности были нарушены из-за смены одних ответственных лиц другими.

Если идти по формальному пути и не начинать строительство до получения всех необходимых разрешений и согласований, существует риск, что строительство может вообще не начаться. Дело в том, что, когда объект уже построен в значительной своей части, мало кто решится инициировать снос самовольной постройки и приведение земельного участка к первоначальному положению. Если же строительство еще не началось, инвестор такого преимущества в диалоге с чиновниками не имеет.

Много нареканий ранее вызывала деятельность ОАО «Ленэнерго». Срок получения технических условий на присоединение к электрическим сетям в ОАО «Ленэнерго» не соблюдался. Данная компания практиковала формирование дорогостоящих технических условий. Их выполнение на практике позволяло подключить к новым электросетям не только объект застройщика, но и несколько других объектов. Сложившаяся ситуация вызывала негодование у застройщиков, которые отмечали, что электросетевым компаниям выделяются из бюджетов всех уровней деньги на модернизацию. Однако сетевые компании, пользуясь своим монопольным положением, обязывают застройщика за свой счет построить подстанцию и подарить ее сетевой компании.

Из-за невыполнения обязательств Ленэнерго в 2010 году в Санкт-Петербурге были новостройки с временной генерацией электроэнергии для жильцов с помощью мобильных дизельных электростанций. В результате в новостройках был свет, но не работали лифты.

Дополнительные барьеры при строительстве возникают, если стройплощадка находится в местах наблюдения ФСО (например, строительство вдоль правительственных трасс). Так, застройщик из Санкт-Петербурга на этапе завершения строительства при оформлении фасада цокольного этажа дома, возведенного на правительственной трассе, для получения согласования ГИБДД на установку строительных лесов вынужден был принять условия по оплате 40 тысяч рублей в день в течение двух недель за дежурство перед стройплощадкой машины ГИБДД.

Застройщик, полностью выполнивший технические условия по присоединению к канализации, столкнулся с отказом мэрии выдать разрешение на ввод построенного дома в эксплуатацию до тех пор, пока во внебюджетный фонд развития инженерных сетей Волгограда не будет перечислено 6 миллионов рублей.

Руководитель Аппарата Национального объединения проектировщиков Александр Першин «Сегодня административные барьеры существенно влияют на удорожание строительства. Так, уже на этапе подготовки строительной площадки практикующийся сегодня алгоритм получения согласований и разрешений обуславливает чрезмерные затраты. Имею в виду этап получения разрешения на строительство, выделения земли под застройку, подключения к инженерным сетям (газ, отопление, электричество, канализация, связь). Взять, к примеру, получение заказчиками строительства технических условий для подключения к инженерным сетям. По идее, их нужно было бы получать от муниципалитетов, но на практике они „отходят в сторону“, и дело, как правило, приходится иметь с представителями инженерных сетей, которые, пользуясь своим монопольным положением, выдвигают зачастую необоснованно завышенные требования, ведущие в конечном итоге к общему удорожанию строительства».

Президент Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) Ефим Басин «В большинстве регионов страны действуют 140 процедур, которые должны пройти инвесторы или девелоперы, чтобы начать строительство, для сдачи в эксплуатацию и для оформления в собственность. Только 30 из них соответствуют федеральному законодательству».