Глава 18
КОРИДОРЫ ВЛАСТИ
Британскую двухпартийную систему часто сравнивают с маятником. Когда этот маятник совершает свое очередное качание, то есть когда оппозиция ее величества одерживает победу над правительством ее величества, смена власти в Лондоне напоминает по своей стремительности государственный переворот – правда, вместо танков к министерским особнякам на рассвете стягиваются багажные автофургоны.
Результаты парламентских выборов, которые по традиции происходят в четверг, становятся известными утром в пятницу. В тот же самый день премьер-министр извещает королеву об отставке правительства; лидер победившей партии приглашается в Букингемский дворец и после ритуала целования рук переселяется на Даунинг-стрит, 10, откуда грузчики еще выносят ящики со скарбом его предшественника.
Тот факт, что большинство членов кабинета селятся в правительственных особняках, делает смену власти особенно болезненной: министр разом теряет не только пост, но и кров. Сосед премьера – канцлер казначейства, живущий на Даунинг-стрит, 11, – имеет дом с одной-единственной дверью. Так что любители драматических сцен могут наблюдать с тротуара напротив, как через эту дверь происходит выселение прежнего обитателя и вселение нового.
Смена президента в Белом доме знаменует начало «великого переселения» в коридорах власти Вашингтона, которое затрагивает многие тысячи людей и тянется два месяца – с ноябрьских выборов до январского вступления в должность.
Поражение правящей партии в Британии означает массовое переселение лишь в палате общин, где две главные фракции меняются местами, словно танцоры во время кадрили. Что же касается перемен в лондонских коридорах власти, то они хоть и безотлагательны, но нечувствительны. Новые таблички появляются в Уайтхолле лишь на сотне дверей (правительство обычно состоит примерно из 20 членов кабинета, 30 с лишним некабинетных министров и еще стольких же младших министров, замещающих руководителей ведомств). Весь аппарат каждого из министерств вплоть до его руководящего ядра во главе с постоянным секретарем остается на своих местах.
Когда в разгар Потсдамской конференции 1945 года лейбористы одержали победу над консерваторами и на смену Черчиллю в Потсдам прибыл Эттли, новый премьер не заменил в британской делегации ни единого человека. Это, по его словам, «вызвало большое удивление наших американских союзников». (Поскольку Эттли с первых же дней был окружен советниками Черчилля, стоит ли удивляться, что внешняя политика лейбористов так мало отличалась от курса консерваторов?)
Если двухпартийную систему в Лондоне любят сравнивать с маятником, то гражданской службе или чиновничеству принято отводить роль махового колеса, предназначенного сглаживать момент перехода власти из одних рук в другие. В следующий же понедельник после выборов новый министр уже подписывает бумаги, подготовленные тем же штатом сотрудников, что служили прежнему. Он наследует все, кроме одного. В отличие от постоянного секретаря новый министр не имеет доступа к документам своего предшественника. Секреты предыдущего правительства не должны становиться достоянием соперничающей партии. Существующее на сей счет «джентльменское соглашение» имеет важные последствия. Чиновники знают больше, чем их сменяющиеся шефы – политики, и это накладывает свой отпечаток на их взаимоотношения.
Избрание в палату общин дает политику не только мандат в Вестминстер, но и шанс на путевку в Уайтхолл. В отличие от законодательных органов ряда других стран Запада британский парламент, подобно японскому, имеет монополию на правительственные посты. Их обладателями становятся около ста человек, то есть примерно четверть депутатов победившей партии. Остальные три четверти остаются заднескамеечниками и «слушаются кнута» в надежде когда-нибудь подучить министерский портфель.
Лидер правящей партии поселяется в старинном особняке на Даунинг-стрит, 10, табличка на двери которого гласит: «Первый лорд казначейства». Именно таков официальный титул главы британского правительства, по которому ему выписывается жалованье.
Дважды в неделю здесь собираются члены кабинета. Они обсуждают повестку дня за длинным овальным столом, адресуясь лишь к премьер-министру и именуя друг друга только по должности: «Я не разделяю мнения министра внутренних дел», «Что думает по поводу внесенного предложения министр транспорта?» Эта безличная форма обращения должна напоминать участникам дискуссии, что, хотя премьер-министр формально считается лишь «первым среди равных», именно он назначил присутствующих на занимаемые ими посты и он же вправе в любое время сместить каждого из них.
Помимо раздачи министерских портфелей, лидер правящей партии держит в своих руках и другие важные рычаги политического влияния, в частности награды и почести. Он представляет к присвоению почетных званий, титулов, включая возведение в пэры. Если роль палаты общин в политической жизни Британии на протяжении последнего столетия неуклонно шла на убыль, власть премьер-министра, наоборот, росла, став во многих отношениях президентской.
До середины XIX века государственная служба была безраздельной вотчиной земельной аристократии. Подбор чиновников целиком основывался на принципе личного покровительства. Члены парламента заполняли вакантные должности своими протеже – чаще всего младшими сыновьями знатных лиц, которых требовалось вознаградить или задобрить.
Уайтхолл находился, таким образом, в политической зависимости от Вестминстера. Карьера чиновников, их шансы на продвижение по службе в немалой степени предопределялись составом палаты общин. Смена партии у власти сопровождалась сменой верхушки государственного аппарата.
В своем нынешнем виде гражданская служба существует со времен реформы 1870 года, когда правительство Гладстона заменило практику личных рекомендаций системой конкурсных экзаменов. Одни британские историки превозносят этот шаг как торжество либерализма над консерватизмом. Другие рассматривают его как составную часть исторического компромисса между земельной аристократией и ее новым классовым соперником – промышленной буржуазией. Вторая точка зрения содержит, бесспорно, большую долю истины, хотя и не исчерпывает ее.
Главная цель реформы гражданской службы состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат независимым от сменяющихся у власти политических партий вывести его из-под влияния парламентского большинства и формируемых ям партийных правительств. Принципы реформы были сформулированы в 1853 году в докладе Норткота-Тревельяна, авторы которого, по их собственным словам, были потрясены громовыми раскатами революции 1848 года, доносившимися до Британских островов из-за Ла-Манша.
Развитие капиталистических отношений и политические амбиции промышленной буржуазии, с одной стороны, выход пролетариата на политическую арену и рост требований всеобщего избирательного права, с другой, – вот что побудило титулованную знать стать «аристократией с открытой дверью», пожертвовать своей былой монополией в Вестминстере и Уайтхолле. Однако, сделав уступку времени, земельная аристократия позаботилась о том, чтобы бразды правления оставались в руках людей с угодным ей мировоззрением.
Рекомендации доклада Норткота-Тревельяна не случайно совпали с распространением публичных школ, когда эти «фабрики джентльменов» стали формой приобщения детей промышленников и банкиров к традициям и образу жизни земельной аристократии, чтобы пополнять ими ряды правящей элиты.
Став союзниками, недавние соперники оказались перед вопросом: если уж пришлось дать черни избирательное право, как застраховаться на случай, если она вдруг завладеет парламентом? Главная цель реформы 1870 года как раз и состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат еще более действенным тормозом социальных перемен, чем палата лордов или монархия.
По предложению Чарльза Тревельяна, который четырнадцать лет служил в Индии, в основу реформы гражданской службы был положен опыт колониальной администрации. Чтобы искоренить взяточничество и семейственность, процветавшие во времена Ост-Индской компании, и обеспечить условия для выгодного помещения английских капиталов, для колониальных чиновников была введена система конкурсных экзаменов, раздельных для руководящего состава (для англичан) и технических работников (индийских клерков). С точки зрения имперских интересов, такая система вполне себя оправдала.
Реформа 1870 года подобным же образом разделила, гражданскую службу надвое, возвела барьер между руководителями и исполнителями. Чтобы попасть в «административный класс», открывающий доступ на руководящие посты, стало необходимым сдавать экзамены по классическим дисциплинам в том объеме, в каком они изучаются в публичных школах и университетах Оксфорда и Кембриджа. Ясно, что такой образовательный ценз – нечто вроде экзаменов «одиннадцать плюс» для взрослых – был задуман как форма социального апартеида с целью гарантировать, чтобы к кормилу власти попадали лишь люди с определенным классовым мировоззрением.
Доклад Норткота-Тревельяна являет собой примечательный пример того, как британский господствующий класс использовал опыт, приобретенный в колониях, для усиления государственного механизма в метрополии. (Тенденция эта проявляется и по сей день, когда опыт карательных операций в Кении, Малайе, Омане, на Кипре перенесен на Ольстер, а Ольстер, в свою очередь, стал опытным полем для разработки новой технологии репрессий, предназначенных для самой Британии, о чем подробнее пойдет речь ниже.)
Выведя Уайтхолл из-под зависимости от Вестминстера, британские правящие круги продемонстрировали свое умение всякий раз застраховываться от последствий тех уступок, которые они порой вынуждены делать народным массам, чтобы удержаться в седле. Внешне власть отдана в руки избирателей: парламент формируется на основе всеобщего избирательного права, правительство формируется из членов палаты общин лидером партии парламентского большинства. Практически же страной правят не избранники народа, а чиновники, которых не выбирают, а подбирают.
Коридоры власти, которым посвятил свою одноименную книгу писатель Чарльз Перси Сноу, воплощают собой, разумеется, не всю семисотпятидесятитысячную армию государственных служащих, а лишь ее элиту, лишь те 0,5 процента, что образуют так называемый административный класс – тесно сплоченную, замкнутую касту обладателей «старых школьных галстуков». Эти три с лишним тысячи чиновников значат в механизме власти больше, чем полсотни министров и шесть сотен депутатов.
Будучи заднескамеечником, депутат чувствует, что он бессилен перед мандаринами гражданской службы, что самые каверзные парламентские запросы – не более чем булавочные уколы для этой многоглавой гидры. Министерский портфель представляется ему единственной предпосылкой обрести реальную власть. Однако те его коллеги, кому посчастливилось перебраться на переднюю, правительственную скамью, вынуждены убедиться в иллюзорности обывательского мифа о том, будто «чиновники советуют, а министры решают».
Постоянный секретарь не только лучше оплачивается, чем его сменяющиеся шефы. Он больше знает и больше может. Он неизмеримо превосходит своего начальника компетентностью в отношении проблем и людей, ошибок прошлого и возможностей на будущее. Может ли министр, пришедший в департамент на два-три года, войти в курс дела так же глубоко, как постоянный секретарь? Ведь ему, как говорят в коридорах власти, приходится носить сразу три шляпы: во-первых, возглавлять свое ведомство я в данном качестве представлять его перед общественностью, отвечать на парламентские запросы в палате общин; во-вторых, выполнять депутатские обязанности, регулярно бывать в своем округе, встречаться и переписываться с избирателями: и, наконец, в-третьих, заслышав вечером звук парламентского звонка, мчаться в Вестминстерский дворец, чтобы вместе с другими членами своей партийной фракции слушаться главного кнута правительства.
Если новый министр, не вдаваясь в суть дела, вздумает ознаменовать свой приход какими-то радикальными новшествами, постоянный секретарь почтительно, но твердо докажет, что часть предложенного уже делается, другая планируется, а все остальное практически неосуществимо.
На Уайтхолле шутят, что дело министра – держать ружье, а куда целиться и когда спускать курок – дело постоянного секретаря. Именно чиновники готовят решения, именно они претворяют их в жизнь. Однако первое публичное заявление о новом политическом шаге делается в парламенте именно министром. Одна из функций палаты общин как раз и состоит в том, чтобы служить трибуной для подобных заявлений и дебатов вокруг них.
Нынешний государственный механизм Британии сложился в ту пору, когда политическая жизнь вращалась прежде всего вокруг проблем управления империей. Однако настало время, когда политический консерватизм верхушки гражданской службы, весь ее комплекс мышления, больше обращенный в прошлое, чем в будущее, стал помехой для процесса адаптации Британии к новым историческим условиям, в которых она оказалась после второй мировой войны в результате утраты колониальных владений.
Неспособность государственного аппарата приспособиться к новым потребностям настолько встревожила господствующий класс, что было решено изучить вопрос о новой реформе гражданской службы. В конце 60-х годов комиссия под председательством лорда Фултона опубликовала свои предложения на этот счет.
Доклад Фултона открывался формулировкой, которая доныне бросает в дрожь элиту Уайтхолла. «Гражданская служба, – подчеркивалось в нем, – все еще главным образом основывается на философии любительства. Ныне эта концепция имеет губительные последствия. Культ любителя устарел на всех уровнях и во всех частях гражданской службы».
По мнению авторов доклада, государственный аппарат, запрограммированный для нужд империи, отстал от времени. В изменившихся условиях разительно выявились его органические недостатки, прежде всего его чрезмерная элитарность и недостаточный профессионализм. Социальный апартеид, пронизывающий гражданскую службу, возводит в культ руководителя-джентльмена, то есть просвещенного дилетанта с классическим гуманитарным образованием, доступным лишь узкому общественному слою. Одной из самых радикальных рекомендаций доклада было предложение сломать барьеры, разделяющие государственный аппарат, чтобы открыть доступ на ключевые посты специалистам-профессионалам, лучше вооруженным для решения современных экономических и технологических проблем.
Насколько же успешной оказалась попытка вторично реформировать гражданскую службу? Ровно через десять лет после того, как указанные предложения были внесены, один из их авторов, лорд Кроутер, констатировал: «Гражданская служба выполнила лишь те рекомендации доклада Фултона, которые ей нравились и которые умножали ее власть, и уклонилась от осуществления тех идей, которые сделали бы ее более профессиональной, а также более подотчетной парламенту и общественности».
Доклад Фултона рекомендовал, к примеру, сократить преобладание людей с гуманитарным классическим образованием на руководящих должностях, способствовать выдвижению на них квалифицированных специалистов. Но если сравнить статистику конца 60-х и конца 70-х годов, убеждаешься, что доля выпускников Оксфорда и Кембриджа, слушавших там историю, философию или право, увеличилась на государственной, службе с 62 до 63 процентов. Администратор общего профиля (то есть все тот же джентльмен-дилетант) имеет в 5 раз больше шансов вырасти до помощника постоянного секретаря, чем ученый, и в 8 раз больше, чем инженер или экономист.
Хотя число руководящих постов на государственной службе возросло за последние двадцать лет на одну пятую, обладатели «старого школьного галстука» увеличили свою долю среди них с 59 до 62 процентов. При конкурсах на вакантные должности две трети заявлений поступают от выпускников государственных общеобразовательных школ, однако им достается лишь треть назначений. «Обвинение в том, что гражданская служба в основном формируется из элиты – воспитанников публичных школ и старых университетов, – ныне столь же верно, как и двадцать лет назад. Власть гражданской службы по-прежнему подменяет власть министров и парламентариев», – признает газета «Гардиан».
Уайтхолл с его беспристрастностью и нейтральностью служит в британской политической системе такой же постоянной величиной, как и монархия, и подобно ей олицетворяет собой стабильность и преемственность в мире неустойчивости и перемен, убеждает англичан официальная пропаганда.
Но правомернее было бы другое сопоставление: если королева царствует, но не правит, то обитатели коридоров власти пристрастились поступать наоборот.
Уайтхолл продолжает играть ту роль, для которой этот рычаг государственной машины был в свое время предназначен: роль тормоза социальных перемен. Но пришла пора, когда рычаг этот, на беду его создателей, стал тормозом и в ином смысле – мешая стране (и механизму власти, в частности) прийти в соответствие с изменившейся реальностью.
Легко ли убедить себя в том, что проходит век полковников, которые извечно воплощали собой образ триумфального викторианства, империи, послеобеденного чая, игры в крикет на зеленых лужайках. Когда-то эти полковники – строители империи в 30-х годах прошлого века – уходили в отставку и поселялись в живописных поселках Дорсета и Корнуолла. Они читали воскресные проповеди в приходских церквах. Они имели самые ухоженные сады и получали призы на сельскохозяйственных выставках, выращивая огурцы величиной с тыкву.
Эти полковники олицетворяли собой Британию, которая никогда не менялась: консервативную, уверенную в себе и замкнутую. Если вы не говорили с ними о распаде империи, о безработице, о лейбористской партии, о Бернарде Шоу, о механизации армии – обо всех этих проклятых новшествах, пришедших с континента, – они были милейшими людьми.
Полковники почувствовали, что получили смертельный удар даже не при распаде империи, а уже при механизации армии. Как только начали расформировывать кавалерийские полки, они стали требовать, чтобы офицерам, пересаженным на танки, сохранили хотя бы шпоры. Но техника, пришедшая в армию, нанесла удар по самому главному: по взаимоотношениям любителей и профессионалов.
И вот, по мере того как нарастают волны критики в их адрес, джентльмены и полковники чувствуют, что движутся к вымиранию. Не только длинноволосые интеллигенты, читающие Марселя Пруста и Зигмунда Фрейда, уничижительно высказываются о детищах публичных школ, но все громче раздаются голоса, что «эти вещи гораздо лучше делаются за границей». А под «этими вещами» имеется в виду как раз то, что прежде всегда оставляли джентльменам: управление людьми и делами, проблемы политики и администрации, войны и мира.
Клайв Ирвинг (Англия),
«Подлинный бритт» (1974).
Если присмотреться внимательнее, становится очевидным, кто управляет страной. Это верхушка гражданской службы. Они делают вид, будто являются лишь старшими клерками, администрацией, смиренно и безымянно выполняющей приказы, проводящей в жизнь решения, принятые другими. Они действительно безымянны – они не подотчетны общественности. Возможно, они и вправду смиренны. Но так или иначе они и есть наше правительство. Ибо сама система построена так, что именно они принимают решения по долгосрочным проблемам и определяют политику на будущее, даже если под документом стоит подпись политика, а на телевизионном экране появляется его улыбка.
Возникает вопрос: если государством управляют чиновники, чем же тогда занимаются политические деятели? Подобную деятельность вряд ли можно назвать искусством управления, скорее искусством рекламы. Да, политики занимаются именно этим. Они служат рекламными агентами нашего подлинного скрытого правительства – чиновничества.
Дэвид Фрост и Энтони Джей (Англия),
«Англии – с любовью» (1967).
