Окончательное утверждение личной диктатуры Сталина выражалось не только в кардинальных изменениях его взаимоотношений с соратниками, но и в разрушении прежней и создании новой системы принятия решений. Прежде всего логическое завершение в годы «большого террора» получил наметившийся ранее процесс фактической ликвидации Политбюро как коллективного органа власти. Вскоре после февральско-мартовского пленума ЦК, 14 апреля 1937 г., Политбюро по инициативе Сталина опросом приняло важное постановление «О подготовке вопросов для Политбюро ЦК ВКП(б)»:

«1. В целях подготовки для Политбюро, а в случае особой срочности и для разрешения вопросов секретного характера, в том числе и вопросов внешней политики, создать при Политбюро ЦК ВКП(б) постоянную комиссию в составе тт. Сталина, Молотова, Ворошилова, Кагановича Л. и Ежова.

2. В целях успешной подготовки для Политбюро срочных текущих вопросов хозяйственного характера создать при Политбюро ЦК ВКП(б) постоянную комиссию в составе тт. Молотова, Сталина, Чубаря, Микояна и Кагановича Л.».

Это решение имело принципиальное значение. Фактически речь шла о формальном закреплении реальной практики ограничения прав Политбюро в пользу узкой группы, состоящей из Сталина и его ближайших соратников. Сталин счел необходимым дать подробную мотивировку своего предложения. Под его диктовку Поскребышев записал следующее обращение к членам Политбюро: «Вопросы секретного характера, в том числе вопросы внешней политики должны подготавливаться [для] Политбюро по правилу секретариатом ЦК ВКП(б). Так как секретари ЦК, за исключением гов. Сталина, обычно работают вне Москвы (Жданов) либо в других ведомствах, где они серьезно перегружены работой (Каганович, Ежов), а секретарь ЦК т. Андреев бывает часто по необходимости в разъездах, между тем как количество секретных вопросов все более и более нарастает, секретариат ЦК в целом не в состоянии выполнять вышеуказанные задачи. Кроме того, ясно само собой, что подготовка секретных вопросов внешней политики абсолютно невозможна без участия т. Молотова и Ворошилова, которые не состоят членами секретариата ЦК». Таким образом, Сталин постарался представить дело таким образом, будто речь шла о замене постоянными комиссиями при Политбюро Секретариата ЦК в качестве подготовительной инстанции. На самом деле, предоставленное комиссиям право не только готовить, но и решать («в случае особой срочности») вопросы означало, что они фактически заменяли собой и Секретариат, и Политбюро. При этом формально Ежов, включенный в комиссию даже не входил в Политбюро. Лишь в октябре 1937 г. его утвердили кандидатом в члены Политбюро.

Поскольку особая документация, отражающая работу «пятерок», не велась, реальный порядок их деятельности установить практически невозможно. Некоторые косвенные данные позволяют судить о том, что «пятерки» (по крайней мере, первая из них) действительно работали. Как свидетельствуют журналы посещений кабинета Сталина, в 1937 и большую часть 1938 г. Молотов, Ворошилов, Каганович и Ежов вместе регулярно собирались в кабинете у Сталина. С начала июля 1937 г. инициирующие тот или иное решение записки руководства Наркомата иностранных дел, посылаемые в Политбюро, адресовались Сталину и в копиях остальным четырем членам «пятерки» К «пятерке» по вопросам НКВД адресовался также Ежов. Так, 22 июня 1937 г. он направил членам комиссии по рассмотрению секретных вопросов документы с просьбой о создании внесудебной «тройки» в Западной Сибири, что, как уже говорилось, положило началу непосредственной подготовке массовых операций 1937–1938 гг. На шифротелеграмме начальника политотдела Дальневосточной железной дороги от 18 октября 1937 г. сохранилась резолюция Сталина с предложением решения, адресованная «секретной пятерке». На документе расписались члены первой комиссии, образованной в апреле — Сталин, Молотов, Ворошилов, Кагановича и Ежов. Решение по данному вопросу было оформлено как решение Политбюро от 20 октября под грифом «особая папка» Как следует из журнала регистрации посещений кабинета Сталина, 18 и 19 октября никаких встреч в его кабинете не было, а 20 октября была короткая встреча с секретарем ЦК А. А. Андреевым и первым секретарем ЦК компартии Узбекистана У. Ю. Юсуповым. Между тем за 20 октября 1937 г. в протоколе заседаний Политбюро оформлено 45 решений, в том числе 13 с грифом «особая папка». Скорее всего, «пятерка» собиралась 20 октября в зале заседаний Политбюро в Кремле.

В связи с устранением сначала Чубаря, а затем Ежова состав постоянных комиссий Политбюро менялся. Каких-либо специальных решений на этот счет, однако, принято не было. Лишь по отдельным признакам в оформлении документации Политбюро можно предполагать направление эволюции комиссий. Так, 27 ноября 1938 г., через несколько дней после снятия Ежова с поста наркома внутренних дел, нарком иностранных дел М. М. Литвинов направил очередную инициирующую записку для решения в Политбюро в привычные адреса — Сталину, копии Молотову, Кагановичу, Ворошилову, Ежову. Однако при проведении голосования Ежова (хотя он оставался кандидатом в члены Политбюро и формально членом постоянной комиссии Политбюро) уже не опрашивали. Как следовало из помет заведующего особым сектором А. Н. Поскребышева, опросом по данному решению проголосовали Сталин, Молотов, Микоян, Ворошилов, Каганович. Появление в этом списке Микояна, как показали последующие события, не было случайностью. 13 декабря очередная записка Литвинова была направлена именно по этим адресам. Хотя записка Литвинова от 4 января 1939 г. предназначалась Сталину, Молотову, Ворошилову и Кагановичу, т. е. укороченной «пятерке». Нельзя исключить, что включение Микояна в «пятерку» происходило постепенно в процессе работы. В 1939 г. Микоян в несколько раз чаще бывал в кабинете Сталина, чем в 1938 г., что также свидетельствовало о его включении в руководящую группу Политбюро.

Сохранилось также прямое указание на то, что «пятерка» продолжала свое существование в 1939 г. и включала в себя Микояна. В конце 1939 г. Сталин получил докладную записку начальника Управления государственных резервов при СНК СССР М. В. Данченко, в которой говорилось о большом отпуске из мобилизационных запасов цветных металлов и каучука. Резолюция Сталина гласила: «Членам ПБ (пятерке) предлагаю воспретить выпуск цветных металлов и каучука из госрезервов без согласия Политбюро ПК ВКП(б) Копию решения Политбюро, если оно будет принято, вручить т-щу Данченко и Вознесенскому, поручив последнему контроль за этим делом». Соответствующее решение (полностью в сталинской формулировке) было оформлено как постановление Политбюро от 16 декабря 1939 г. На докладной Данченко под резолюцией Сталина расписались Молотов, Ворошилов, Микоян, Каганович. Запись в журнале регистрации посещений кабинета Сталина зафиксировала, что из членов Политбюро 16 декабря 1939 г. в кабинете Сталина собиралась только эта четверка. Видимо, во время этой встречи и было принято решение о государственных резервах, а также другие решения, зафиксированные затем как постановления Политбюро. Важно подчеркнуть, что в своей резолюции по документу Данченко Сталин полностью отождествил Политбюро и «пятерку», что, несомненно, отражало реальное положение дел. Молотов, Ворошилов, Каганович и Микоян в 1939 г. намного чаще, чем другие члены советского руководства, посещали кабинет Сталина, где, вероятно, и происходили заседания «пятерки». Именно эти члены Политбюро чаще всего визировали решения Политбюро.

Таким образом, к началу 1939 г. состав «пятерки», скорее всего, определился в результате слияния двух комиссий, созданных в апреле 1937 г. После расстрела Чубаря, а затем снятия Ежова в «секретную пятерку» (первую комиссию) вошел член второй комиссии Микоян. Остальные четыре члена «пятерки» (Сталин, Молотов, Ворошилов и Каганович) изначально были членами обеих комиссий.

О прекращении обычной деятельности Политбюро в полном составе свидетельствовало также оформление протоколов Политбюро. С июня 1937 г. до начала войны в июне 1941 г. в протоколах зафиксировано проведение всего десяти регулярных заседаний Политбюро в присутствии почти всех членов и кандидатов в члены Политбюро, а также группы членов ЦК. Большинство принятых постановлений фиксировались в рубрике «решения Политбюро», а с 1939 г., послеХУШ съезда партии, под этой рубрикой записывались все постановления Политбюро. Было ликвидировано даже прежнее выделение решений, принятых опросом. Несомненно, новый порядок оформления протоколов отражал реальное положение дел: вытеснение регулярных заседаний Политбюро разного рода собраниями узких групп.

Вместе с тем утверждение «пятерки» даже в качестве регулярно действующего органа (на самом деле, мы не знаем, в какой мере это было так) не означало, что в высших эшелонах власти произошло возвращение к механизмам «коллективного руководства», хотя бы и в ограниченном виде. «Пятерка» была не более чем совещательным органом при диктаторе. Помимо решений «пятерки», многие вопросы согласовывались в рабочем порядке Сталиным и теми членами Политбюро, которых Сталин считал необходимым привлекать к обсуждению. Значительная часть таких встреч, как свидетельствуют журналы записи посетителей, проводились в кабинете Сталина. Кроме того, они могли происходить в зале заседаний Политбюро или на даче Сталина. Так, в опубликованных записях Молотова, составленных перед его поездкой в Берлин в ноябре 1940 г., и представляющих собой, по существу, директивы Сталина к ведению переговоров, присутствует пункт: «Если спросят о наших отношениях с Англией, то сказать в духе обмена мнений на даче Ст[алина]». Решения, принятые на таких встречах далеко не всегда фиксировались формально. Поэтому в протоколах заседаний Политбюро отсутствуют какие-либо резолюции по поводу заключения пакта между СССР и Германией в августе 1939 г., упомянутых директив Молотову перед поездкой в Берлин, а также по другим важнейшим вопросам.

Прямым следствием таких изменений в порядке работы Политбюро было существенное уменьшение количества решений, оформленных от имени Политбюро в 1938–1940 гг. по сравнению с предыдущим периодом. Что касается содержания протоколов, то в предвоенные годы Политбюро в значительной мере сосредоточилось на утверждении решений Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б) по кадровым вопросам, а также на идеологических вопросах. Эту более ярко выраженную специализацию Политбюро — кадровые и идеологические проблемы — подчеркивала реорганизация аппарата ЦК ВКП(б). В 1939 г. были созданы два ключевых управления ЦК, ведавших кадрами и пропагандой. Соответственно, упразднялись прежние отраслевые отделы. Управление кадров возглавил Маленков, а управление пропаганды Жданов. Именно эти две структуры, и соответственно, Маленков и Жданов, фактически готовили решения по партийным и кадровым вопросам, которые затем согласовывались со Сталиным и оформлялись от имени Политбюро. 17 января 1941 г. на одном из заседаний сам Сталин так объяснил суть этого нового упрощенного порядка принятия решений: «Вот мы в ЦК уже 4–5 месяцев не собирали Политбюро. Все вопросы подготовляют Жданов, Маленков и др. в порядке отдельных совещаний со знающими товарищами, и дело руководства от этого не ухудшилось, а улучшилось».

Еще одну значительную группу решений, внесенных в протоколы заседаний Политбюро, составляли постановления СНК или совместные постановления ЦК ВКП(б) и СНК СССР, утверждаемые Политбюро согласно практике, сложившейся в 1930-е годы. Как обычно, эти постановления СНК касались в основном хозяйственных и оборонных вопросов. Однако в отличие от предыдущих периодов, когда для разработки постановлений СНК или совместных постановлений ЦК и СНК создавались комиссии Политбюро, теперь они готовились в правительственном аппарате. Функции и структура аппарата СНК усложнялись, что отражало растущее значение правительства в системе высшей власти и оперативного управления страной.