Приказ № 00447 был представлен на утверждение Политбюро 30 июля 1937 г. заместителем Ежова по НКВД М. П. Фриновским, назначенным ответственным за проведение операции. В зависимости от региона, операцию предписывалось начать с 5-15 августа и закончить в четырехмесячный срок. Прежде всего в приказе определялись «контингенты, подлежащие репрессии». Фактически речь шла обо всех, кто в разное время боролся с советской властью или был жертвой предыдущих репрессий: кулаки, отбывшие срок или бежавшие из ссылки, бывшие члены противостоящих большевикам партий (эсеров, грузинских меньшевиков, муссаватистов, дашнаков и т. д.), бывшие белогвардейцы, уцелевшие царские чиновники, арестованные, проходившие по делам о терроризме и шпионско-диверсионной деятельности, политические заключенные, содержащиеся в лагерях и ссыльные, ведущие в местах заключения и ссылки «активную антисоветскую подрывную работу» т. д. На одном из последних мест в этом списке шли уголовники.

Все репрессируемые разбивались на две категории: первая — подлежащие немедленному аресту и расстрелу, вторая — подлежащие заключению в лагеря или в тюрьмы на срок от 8 до 10 лет. Всем областям, краям и республикам в приказе доводились лимиты на репрессии по каждой из двух категорий. Всего было предписано арестовать 268 950 человек, из них 72 950 расстрелять (в том числе 10 тыс. заключенных в лагерях). При этом важно подчеркнуть, что в приказе был заложен механизм эскалации террора, так как предусматривалось, что местные руководители имели право запрашивать у Москвы дополнительные лимиты на аресты и расстрелы. Выносить приговоры в рамках утвержденных в Москве лимитов должны были специальные «тройки». Как правило, в их число входили нарком или начальник управления НКВД, секретарь соответствующей региональной партийной организации и прокурор республики, области или края. «Тройки» получили чрезвычайные права: бесконтрольно выносили приговоры и отдавали приказ о приведении их в исполнение, включая расстрел.

9 августа 1937 г., Политбюро утвердило еще один приказ НКВД СССР — «О ликвидации польских диверсионно-шпионских групп». Этот приказ определял порядок репрессий против так называемых «контрреволюционных национальных контингентов». Всего было проведено более десятка таких операций — против поляков, немцев, румын, латышей, эстонцев, финнов, греков, афганцев, иранцев, китайцев, болгар, македонцев. Особая операция проводилась против так называемых харбинцев (бывших работников Китайско-Восточной железной дороги, вернувшихся в СССР после продажи КВЖД в 1935 г.). Все эти категории населения рассматривались сталинским руководством как питательная среда для шпионажа и коллаборационизма. По поводу процедуры проведения национальных операций, важно отметить, что они не предусматривали какие-либо ограничения на аресты и расстрелы. Однако центр осуществлял своего рода «мягкий» контроль за этими операциями при помощи процедуры утверждения сводок приговоров, так называемых «альбомов», которые присылались в Москву за подписью начальника регионального управления НКВД и прокурора.

Как свидетельствуют документы, после получения из Москвы лимитов на аресты и расстрелы по операции против «кулаков» и «антисоветских элементов» в областных и краевых управлениях созывались совещания начальников городских и районных отделов НКВД, на которых определялись конкретные задания. Первоначально для составления списков на аресты и расстрелы использовались картотеки учета «антисоветского элемента», о которых говорилось выше, или другие материалы. После ареста проводилось следствие, главной целью которого считалось выявление «контрреволюционных связей» арестованного и «контрреволюционных организаций». Нужные следствию «показания» добывались разными методами, но чаще всего при помощи пыток. На основании полученных под пытками «показаний» производились новые аресты. Арестованные этой «второй волны» под пытками называли новые имена и т. д. Карательные операции, организованные таким образом, могли в принципе продолжаться до бесконечности и захватить в перспективе большинство населения страны.

Одновременно с массовыми операциями, составлявшими суть «большого террора», в 1937–1938 гг. продолжалась начавшаяся на предыдущих этапах чистка пограничных районов. Самой крупной была депортация более чем 170 тыс. корейцев с Дальнего Востока в Казахстан и Узбекистан, осуществленная в сентябре-октябре 1937 г.

По мере выполнения планов, первоначально утвержденных Политбюро, местные управления НКВД, как и предусматривал приказ № 00447, начали запрашивать в Москве дополнительные лимиты на аресты и расстрелы, и, как правило, получали согласие. В результате к началу 1938 г. по приказу № 00447 было осуждено более 500 тыс. человек. Эти цифры значительно превышали предварительные лимиты, намеченные в приказе № 00447 (269 тыс.). Кроме того, закончился четырехмесячный срок, отведенные этим же приказом на проведение операции. Казалось, существовали все предпосылки для завершения массовых операций.

На этом фоне особый смысл приобретали политические сигналы из Москвы, поступавшие в самом начале 1938 г. 9 января Политбюро признало неправильным увольнение с работы родственников «лиц, арестованных за контрреволюционные преступления, лишь по мотивам родственной связи» и поручило прокурору СССР Вышинскому дать соответствующие указания органам прокуратуры. 19 января в газетах было опубликовано решение пленума ЦК ВКП(б) «Об ошибках партийных организаций при исключении коммунистов из партии, о формально-бюрократическом отношении к апелляциям исключенных из ВКП(б) и о мерах по улучшению этих недостатков», призывающее внимательнее относиться к судьбе членов партии. Некоторые демонстративные шаги в связи с этими решениями были предприняты руководством Прокуратуры СССР и Наркомата юстиции.

Истинный смысл этих политических маневров пока не вполне понятен. Нельзя исключить, что Сталин готовил в начале 1938 г. выход из чистки и январский пленум должен был дать соответствующий сигнал. В пользу такой версии свидетельствует, в частности, тот факт, что провозглашение окончательного завершения чисток в начале 1939 г. на XVIII съезде партии также проходило под лозунгом борьбы за внимательное отношение к судьбам коммунистов. В любом случае решения январского пленума 1938 г. не оказали никакого воздействия на ход массовых операций. Несмотря на огромный размах террора во второй половине 1937 г., в нарушение первоначальных планов о завершении операции против «антисоветских элементов» в 1937 г. чистку было решено перенести и на 1938 г.

Причины, по которым это произошло, пока точно неизвестны. Однако есть прямые свидетельства, что идея о продолжении массовых операций в 1938 г. пользовалась поддержкой со стороны Сталина. Например, 17 января 1938 г., когда должен был решаться вопрос о прекращении массовых операций, Сталин дал наркому внутренних дел Н. И. Ежову следующие директивы: «[…] Линия эсеров (левых и правых вместе) не размотана […] Нужно иметь в виду, что эсеров в нашей армии и вне армии сохранилось у нас немало. Есть у НКВД учет эсеров (“бывших”) в армии? Я бы хотел его получить и поскорее. Есть у НКВД учет “бывших” эсеров вне армии (в гражданских учреждениях)? Я бы хотел также получить его недели через 2–3 […] Что сделано по выявлению и аресту всех иранцев в Баку и Азербайджане? Сообщаю для ориентировки, что в свое время эсеры были очень сильны в Саратове, в Тамбове, на Украине, в армии (комсостав), в Ташкенте и вообще в Средней Азии, на бакинских электростанциях, где они и теперь сидят и вредят в нефтепромышленности. Нужно действовать поживее и потолковее».

Несомненно, существовала связь между подобными директивами Сталина (возможно, в будущем будут обнаружены другие документы такого рода) и решениями Политбюро о продолжении операций в 1938 г. Через две недели, 31 января 1938 г., Политбюро приняло сразу два решения, предопределившие новый размах террора в 1938 г. Во-первых, Политбюро разрешило НКВД «продолжить до 15 апреля 1938 г. операцию по разгрому шпионско-диверсионных контингентов из поляков, латышей, немцев, эстонцев, финн, греков, иранцев, харбинцев, китайцев и румын, как иностранных подданных, так и советских граждан […] Предложить НКВД провести до 15 апреля аналогичную операцию и погромить кадры болгар и македонцев, как иностранных подданных, так и граждан СССР». Во-вторых, Политбюро приняло предложение НКВД СССР «об утверждении дополнительного количества подлежащих репрессии бывших кулаков, уголовников и активного антисоветского элемента». К 15 марта (к 1 апреля по Дальнему Востоку) предписывалось репрессировать дополнительно в рамках операции по приказу № 00447 57,2 тыс. человек, из них 48 тыс. расстрелять. Соответственно продлевались сроки полномочий «троек». Это означало, что акция, проводимая на основе приказа № 00447 и рассчитанная первоначально на четыре месяца, продлевалась еще на такой же срок. В дополнение 1 февраля 1938 г. Политбюро утвердило лимиты на расстрел по Дальневосточным лагерям на 12 тыс. человек и 17 февраля разрешило «НКВД Украины провести аресты кулацкого и прочего антисоветского элемента и рассмотреть дела на тройках, увеличив лимит для НКВД УССР на тридцать тысяч».

После утверждения новых лимитов на репрессии повторилась история предыдущего года: местные руководители начали просить об увеличении лимитов и продлении сроков операции. В результате, если в одних областях операция по приказу № 00447 завершилась, как и предписывалось, весной 1937 г., то в ряде важнейших регионов — на Украине, Дальнем Востоке, Урале, в Красноярском крае, Московской, Ленинградской, Омской, Иркутской, Читинской, Ростовской и Свердловской областях, в Карелии — она продолжалась еще и летом и осенью.

По масштабам на первое место в 1938 г. вышли, однако, операции против «национальных контрреволюционных контингентов». Они приобрели столь значительный размах, что в Москве не успевали утверждать так называемые «альбомы» — списки осужденных по этим операциям. Тогда было решено отказаться от «альбомного» порядка согласования приговоров в центре и отдать право окончательного утверждения приговоров местным органам НКВД. С этой целью 15 сентября 1938 г. Политбюро удовлетворило предложение НКВД о создании на местах так называемых «особых троек» в составе первого секретаря обкома, крайкома или ЦК нацкомпартии, начальника соответствующего управления НКВД и прокурора области, края, республики, которые получили право в двухмесячный срок (т. е. до 15 ноября) самостоятельно, без последующей посылки в Москву, утвердить оставшиеся нерассмотренными «альбомы». Решения «особых троек» немедленно приводились в исполнение. В сентябре-ноябре 1938 г. на основании этого решения Политбюро особыми тройками было осуждено 105 тыс. человек, из них более 72 тыс. — к расстрелу.

Всего, судя по секретной ведомственной статистике НКВД, в 1937–1938 гг. органами НКВД (без милиции) были арестованы 1 575 259 человек (из них 87,1 % по политическим статьям). 1 344 923 человека в 1937–1938 гг. были осуждены, в том числе 681 692 — к расстрелу (353 074 — в 1937 г. и 328 618 — в 1938 г.). Несмотря на то что эти цифры нуждаются в дальнейшем изучении и уточнении, в целом они отражают масштаб «большого террора». Стержнем «большого террора» были операции против «антисоветских элементов» (по приказу № 00447) и «национальные операции». Об этом свидетельствуют следующие цифры. По данным на 1 ноября 1938 г. 767 тыс. человек были осуждены в ходе операции против «антисоветских элементов» (из них почти 387 тыс. к расстрелу) и 328 тыс. человек — по национальным операциям (из них 237 тыс. к расстрелу). По мнению Н. Г. Охотина и А. Б. Рогинского, эти данные меньше реальных в среднем на 8,5 %. Кроме того, их необходимо несколько увеличить, так как все операции проводились на самом деле до середины ноября, а в некоторых случаях и немного позже. Но даже при минимальных оценках, удельный вес этих двух операций по отношению к общему количеству осужденных составлял около 80 %, а расстрелянных — около 93 %.

Завершились массовые операции так же централизованно, как и начались. 15 ноября 1938 г. Политбюро утвердило директиву о запрещении рассмотрения дел на тройках, 17 ноября решением Политбюро были запрещены все «массовые операции по арестам и выселению». 24 ноября от должности наркома внутренних дел был освобожден Ежов.

Итак, даже короткое перечисление основных акций, составлявших то, что известно как «большой террор», дает основания для вывода о жесткой централизации массовых репрессий в 1937–1938 гг. Политбюро давало указания о проведении различных операций и показательных судебных процессов, утверждало все основные приказы НКВД. Деятельность «троек» регулировалась при помощи лимитов, также утверждаемых в Москве. Приговоры в отношении руководящих работников в основной массе формально выносила Военная коллегия Верховного суда СССР. Однако фактически они утверждались небольшой группой высших советских руководителей (Сталин, Молотов, Ворошилов, Каганович, Жданов, в нескольких случаях Микоян и С. Косиор). Об этих 383 списках, в которых содержались приговоры к расстрелу или (в незначительной степени) к заключению более 40 тыс. советских «номенклатурных» работников, впервые упомянул Н. С. Хрущев на XX съезде партии. В настоящее время они опубликованы.

Наконец, важно напомнить о том, что импульсы «большому террору» придавали также регулярные поездки членов Политбюро на места с целью проведения чисток в республиканских и областных партийных организациях. Известны такие командировки Л. М. Кагановича в Челябинскую, Ярославскую, Ивановскую области, в Донбасс; А. А. Жданова — в Башкирию, Татарию и Оренбургскую области; А. И. Микояна — в Армению. Функции разъездного комиссара по репрессиям выполнял в 1937–1938 гг. А. А. Андреев.

Вывод о сугубой централизации массовых репрессий не означает, конечно, что в операциях 1937–1938 гг., как и во всех других акциях такого рода, не присутствовала известная доля стихийности и местной «инициативы». На официальном языке эта стихийность называлась «перегибами» или «нарушениями социалистической законности». К «перегибам» 1937–1938 гг. можно отнести, например, «слишком большое» количество убитых на допросах, превышение местными органами НКВД лимитов на аресты и расстрелы, установленные Москвой (хотя, как правило, эти превышения утверждались Москвой задним числом), продолжение расстрелов (фактически «заметание следов») после решения о прекращении массовых операций и т. д. Однако подобная «стихийность» и «инициатива» местных властей была неизбежным компонентом централизации, являлась следствием поощрительных приказов центра, назначения на первые роли в НКВД жестоких исполнителей и уничтожения всех тех, кто проявлял недостаточную активность.