(развитие понятия леса; размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права; объекты и субъекты лесных отношений; история государственной лесной политики; особенности использования лесов)

 

Основополагающие нормы лесного права содержит Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г., заменивший Основы лесного законодательства РФ 1993 г. В нем предусматривается немало природоохранных требований, входящих во вторую — составную часть экологического права.

Развитие понятия леса

Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понимание леса сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лесу придается значение корабельного материала строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. руб., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.

Размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права

Природоресурсное право, являясь частью экологического права, делится, в свою очередь, также на отрасли (подотрасли), взаимодействие которых может быть рассмотрено на примере лесного права. В этом направлении ЛК РФ делает значительный шаг вперед, увязывая и размежевывая действие соответствующих отраслей права:

лесное законодательство — регулирует лесные отношения, т. е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

лесное и земельное законодательство — регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;

гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи ЛК РФ — регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности;

гражданское и иное законодательство Российской Федерации — регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.

Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т. п. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям целесообразно и необходимо отграничить разные виды отношений — лесные, имущественные и др. — друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения экологических требований, прав и свобод человека.

Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется как ЛК РФ, так и ГК РФ, что находит отражение в нормах этих законодательных актов. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования.

Объекты и субъекты лесных отношении

Узловыми моментами для организации охраны окружающей среды являются проблемы определения объектов и субъектов лесных отношений. Объектами лесных отношений признаются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. Такая непростая конструкция предполагает апробирование жизнью, нуждается в последующем разъяснении.

Участниками лесных отношений считаются Российская Федерация и ее субъекты (их органы государственной власти в пределах своей компетенции), муниципальные образования (органы местного самоуправления), граждане и юридические лица, осуществляющие ведение лесного хозяйства и (или) использование лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд.

Ключевым положением ЛК РФ является регулирование прав собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, — по этим вопросам Кодекс вносит ясность в проблемы, не урегулированные Основами 1993 г. Содержание права собственности на природные ресурсы является определяющим для понимания режима охраны окружающей среды в связи с использованием природного ресурса.

История государственной лесной политики

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Учитывая общественно-социальную значимость лесов, ЛК РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм:

об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления);

о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством РФ областях управления);

об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации).

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США — 39%. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, провинциям — около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований — около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования. Понятно, что крайности здесь, как и в любом деле, недопустимы и должны предупреждаться и пресекаться с позиций обеспечения высшей ценности — признания и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваться правосудием.

В этой связи необходимо обратить внимание на раздел ЛК РФ, посвященный разрешению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. В настоящее время в России действует законодательство о судебной системе, Верховном Суде и судах общей юрисдикции, Высшем Арбитражном Суде и арбитражных судах, гражданском и арбитражном процессе и т. д.

Однако Кодексом допускается и административный порядок разрешения споров — «только в случаях, предусмотренных федеральным законом». Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев, обеспечению последовательной реализации принципов судебно-правовой реформы.

Сам Кодекс не устанавливает новых норм административной и уголовной ответственности: они предусматриваются в КоАП РСФСР и в УК РФ, что обусловливается правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом акте, принадлежащем к административному, уголовному или иной отрасли права.

Но в Кодексе подтверждаются, во-первых, полномочия Федеральной лесной службы и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанности возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.

Современное стремление общества регулировать законом непосредственно и напрямую основные правила поведения физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах ЛК РФ об использовании (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводстве (цели, требования, порядок, обязанности), охране и защите (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного хозяйства — видов платежей за пользование лесным фондом, лесных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства. Не все здесь на сегодня урегулировано законом, кое-что остается неясным и дальше — простор предоставляется правоприменению, подзаконным, принятым в соответствии с Кодексом актам.

Все это обосновывает и доказывает возрастание централизованных начал в организации и осуществлении правового регулирования лесных отношений, признание их важными для организации охраны окружающей природной среды.

Особенности использования лесов

Логика прямого непосредственного регулирования лесных отношений больше всего прослеживается в Особенной части ЛК РФ, где предусматриваются особенности использования:

лесного фонда — заготовка древесины, способы рубок в зависимости от группы лесов и категорий защитности лесов первой группы, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования, определение объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках, порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях и др.;

лесов, не входящих в лесной фонд, — общие требования, леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений (бывшие городские леса, порядок ведения которых теперь относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, а государственный контроль они призваны осуществлять вместе с федеральным органом управления лесным хозяйством и уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды — Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды — Госкомэкологии);

древесно-кустарниковой растительности — расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и водного фонда. В Кодексе даются определения этой растительности, имеющие правовые последствия в виде разных режимов их использования и охраны.